Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-304/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy az AJB-302/2012.)

Előadó: dr. Berkes Lilla
Az eljárás megindulása
Sajtóhírekből, illetve állampolgári panasz alapján értesültem arról a 2011. szeptember 11-én, Pilisvörösváron történt esetről, amely során egy fiatal férfi szenvedett halálos balesetet, a kiérkező rendőrök pedig a mentőorvos távozását követően – több ember szeme láttára – meztelenre vetkőztették a holttestet.
Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló információk alapján nem volt kizárható, hogy kegyeleti jogokkal összefüggő visszásság történt, az ügyben hivatalból indítottam vizsgálatot, amelynek eredményes lefolytatása érdekében a Budaörsi Rendőrkapitányság vezetőjétől tájékoztatást, valamint a rendelkezésükre álló iratok és felvételek megküldését kértem.
Az időközben bekövetkezett jogszabályváltozás miatt vizsgálatomat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) rendelkezései alapján folytattam le. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.

A megállapított tényállás
Megkeresésemre Budaörs rendőrkapitánya – a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője útján – arról tájékoztatott, hogy 2011. szeptember 10-én 23 óra 50 perckor M. P. mentőtiszt a Budaörsi Rendőrkapitányságra bejelentette, hogy Sz. B. K. nagykovácsi lakos feltehetően szeszes italtól befolyásolt állapotban egy magasfeszültségű villanyoszlopra felmászott és onnan a beton járdára zuhant, melynek következtében a helyszínen elhunyt. A rendkívüli haláleset helyszínére a Budaörsi Rendőrkapitányság Pilisvörösvári Rendőrőrs járőre az Országos Mentőszolgálat munkatársaival egy időben ért ki. A mentőtiszt a földön mozdulatlanul fekvő férfit megvizsgálta, ennek alapján megállapította a halál beálltát. Ezt követően a mentőszolgálat munkatársai a holttestet fekete fóliával letakarták, majd később távoztak a helyszínről. A rendkívüli haláleset miatt a Budaörsi Rendőrkapitányság szemlebizottságát értesítették, akik 2011. szeptember 11-én 00 óra 50 perckor érkeztek a helyszínre, majd a vezető, bűnügyi technikus és ügyletes orvos összetételű szemlebizottság, amely a kriminalisztika ajánlásainak betartásával a helyszíni szemlét lefolytatta. 
A rendkívüli haláleset helyszínén nem volt jelen mentőorvos, csak mentőtiszt, ezért a halottvizsgálattal kapcsolatos további teendőket a 34/1999. (IX. 24.) BM-EüM-IM együttes rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 2. § (1) bekezdésének d) pontja alapján – mivel a haláleset közterületen történt, ezért a halottvizsgálat további teendőit a halál helye szerinti háziorvosi szolgálat, vagy ezen szolgálat ügyeletes orvosa végzi – az ügyletes orvos végezte, így a halottvizsgálati bizonyítványt is kiállította. A szemle ideje alatt megjelent a helyszínen a háziorvos is, aki a halottvizsgálati bizonyítványt az ügyeletes orvossal együtt ellátta bélyegzőlenyomatával.
A rendőrség munkatársai által végzett halottszemle lefolytatására a rendkívüli halál esetén követendő rendőri eljárás szabályzata kiadásáról szóló 1/2006. (I. 11.) ORFK utasításban (a továbbiakban: ORFK utasítás) foglaltak az irányadóak, mely utasítás 64. pontja alapján a halál feltehető okának és a holttesten lévő esetleges sérülések megállapítása érdekében a holttestről a ruhát a halottszemlén részt vevő orvos iránymutatásainak figyelembe vételével, indokolt esetben közreműködésével kell eltávolítani. A halottszemlét végző orvosok számára Prof. Dr. Sótonyi Péter, a Semmelweis Egyetem Igazságügyi Orvostani Intézetének vezetője által kiadott, „Halottakkal kapcsolatos jogi szabályozás gyakorlata” című szakmai ajánlás halottvizsgálatra vonatkozó fejezetének „Tevékenység a halottszemlén” szakasza is tartalmazza, hogy „A holttestet le kell vetkőztetni, és minden oldalról alaposan meg kell szemlélni”. Mindezek alapján, a vonatkozó szabályozásnak és a szakmai ajánlásoknak megfelelően, a bizottság a halottszemle dinamikus szakaszában a holttest lemeztelenítését is elvégezte, ennek során a szemlézett területet a rendelkezésre álló gépkocsikkal körülhatárolták. A vetkőztetés ideje alatt „L” alakban ún. „rongyparaván” takarást alkalmaztak, annak ellenére, hogy a késői időpontra tekintettel jelentős gyalogos, illetve járműforgalom nem volt. A paravánt fogó munkatársak elhelyezkedése az egyik csatolt felvételen részben látható. A szemle alatt kívülálló személyek a járművek által határolt területen kívül, azoktól 4-5 méter távolságban tartózkodtak. 
A szemle ideje alatt megjelent egy fotóriporter, aki rendőrség feliratú pólót, nyakában szabályos sorszámozott rendőrségi jelvényt viselt, és az egyik rendőrújság fotósaként mutatkozott be. A fotós a szemle lefolytatását megzavarta azzal, hogy a holttest közelében fényképfelvételeket kísérelt meg készíteni, ennek során a vakujának fényhatása ellehetetlenítette a szemlét folytató bűnügyi technikus munkáját, ezért a bizottságvezető felszólította, hogy tevékenységét hagyja abba, mert zavarja a szemlét. Továbbá közölte vele, hogy az elhunyt és a helyszínen intézkedő rendőrök nem lehetnek azonosíthatóak az általa készített fényképfelvételeken, valamint azt is, hogy azok tartalma nem lehet kegyeletsértő. A fotós a közlést megértette és a háttérbe vonult.
Tekintettel a fentiekre, a lefolytatott vizsgálat a helyszíni- és halottszemlét végzők tevékenységével kapcsolatban törvénysértést, szakmai szabályszegést nem tárt fel. A csatolt rendőri jelentés, illetve a szemlebizottság vezetőjének jelentése a fentieknek megfelel.
A csatolt lemezen fényképfelvételek láthatóak a helyszínről, illetve a holttestről, az azonban nem állapítható, hogy valóban alkalmaztak-e a helyszínt biztosító rendőrök rongyparavánt a holttest eltakarására, a budaörsi rendőrkapitány tájékoztatásában említett fotón egy véres láb, illetve a holttestet szorosan körbeálló három férfi cipője látható. Ezért megkerestem az iratokban fellelhető három tanút kérve, hogy nyilatkozzanak arról, valóban eltakarták-e a bámészkodók elől a holttestet. 
A három tanúból kettő válaszolt, elmondásuk szerint a technikusok helyszínre érkezése előtt távoztak, így értékelhető nyilatkozatot nem tettek. Az egyik tanú megadta egy negyedik személy elérhetőségét, aki elmondta, hogy volt ponyva a helyszínen, ő a szemközti oldalon volt, csak akkor lehetett látni valamit a holttestből, ha elmozdultak a ponyvát tartó személyek, de akkor is csak rövid időre. 

Érintett alapvető jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]
–	Az emberi méltósághoz való jogból levezetett kegyeleti jog: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz (…).” (Alaptörvény II. cikk)

Az alkalmazott normák
–	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.);
–	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény;
–	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvénynek a halottakkal kapcsolatos rendelkezései végrehajtásáról, valamint a rendkívüli halál esetén követendő eljárásról szóló 34/1999. (IX. 24.) BM-EüM-IM együttes rendelet (a továbbiakban: Rendelet);
–	az eltűnt személyek felkutatásának és a rendkívüli halálesetek kivizsgálásának rendjéről szóló 23/1994. (X. 26.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet);
–	a rendkívüli halál esetén követendő rendőri eljárás szabályzata kiadásáról szóló 1/2006. (I. 11.) ORFK utasításban (a továbbiakban: ORFK utasítás).

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint rendvédelmi szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése, továbbá a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 4. § (1) bekezdése értelmében a vizsgálattal érintett rendőrség rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

Az ügy érdeme tekintetében
A rendkívüli haláleseti eljárás szabályait az Eütv., a Rendelet, a BM rendelet, illetve az ORFK utasítás határozzák meg. 
Az Eütv. 217. § (1) bekezdése szerint a halál bekövetkezését halottvizsgálattal kell megállapítani. A halottvizsgálat minden olyan körülményre kiterjed, amely a halál bekövetkezése tényének, bekövetkezése módjának (természetes módon bekövetkezett vagy rendkívüli halál), illetve okának megítéléséhez szükséges. A halál bekövetkezése tényének megállapítására a mentőtiszt vagy a külön jogszabály szerinti orvos, míg a bekövetkezés módjának, illetve okának megállapítására kizárólag a külön jogszabály szerinti orvos jogosult. A 218. § (4) bekezdés határozza meg, hogy mi tekintendő rendkívüli halálnak. Eszerint rendkívüli az a halál, amelynek természetes módon való bekövetkezését a körülmények kétségessé teszik, így
a)	bekövetkezésének körülményei bűncselekmény elkövetésére utalnak,
b)	közlekedési vagy foglalkozás körében bekövetkezett baleset okozta vagy annak gyanúja merül föl,
c)	egyéb baleset vagy mérgezés okozta, és a halál bekövetkezésével összefüggésben szükséges a felelősség vizsgálata,
d)	öngyilkosság okozta, vagy a körülmények arra utalnak,
e)	az egészségügyi ellátás során következett be, és az egészségügyi dolgozó foglalkozási szabályszegésének gyanúja merül föl,
f)	bekövetkezésének előzményei, körülményei ismeretlenek, vagy nem állnak rendelkezésre olyan adatok, amelyekből megalapozottan következtetni lehetne a halál bekövetkeztének körülményeire,
g)	fogvatartott elhalálozása esetén.
A Rendelet 2. § (1) bekezdés d) pontja szerint, ha a halál közterületen következett be, a halál bekövetkezését a haláleset helyszínére legrövidebb időn belül hívható orvos állapítja meg, ezt követően a halottvizsgálat további teendőit a halál helye szerint illetékes háziorvos, illetve ezen szolgálat ügyeletes orvosa végzi.
A rendkívüli halálesetei eljárás lefolytatására a BM rendelet 2. § (1) bekezdése szerint a rendőrség jogosult. A BM rendelet is meghatározza, hogy alkalmazásában mi minősül rendkívüli halálnak. Eszerint rendkívüli halál az a halál, amelynek természetes módon való bekövetkezését a körülmények kétségessé teszik, bekövetkezésének előzményei, körülményei ismeretlenek vagy nem állnak rendelkezésre olyan adatok, amelyekből megalapozottan következtetni lehet a halál bekövetkezésének körülményeire, így ha a halál(t):
a)	közlekedési vagy foglalkozás körében bekövetkezett baleset okozta és bűncselekmény gyanúja nem merül fel,
b)	egyéb baleset vagy mérgezés okozta, és a halál bekövetkezésével összefüggésben szükséges a felelősség vizsgálata,
c)	öngyilkosság okozta vagy a körülmények erre utalnak,
d)	az egészségügyi ellátás során következett be, és az egészségügyi dolgozó foglalkozási szabályszegése merült fel,
e)	a fogvatartás közben következik be.
Az eljárás megindulása előtt elsőként azt kell eldönteni, hogy fennállnak-e a rendkívüli haláleseti eljárás megindításának indokai. A rendelkezésre álló iratok szerint a helyszínre először mentőtiszt érkezett, aki megállapította a halál tényét, majd bejelentést tett a Budaörsi Rendőrkapitányságra. A mentőtiszttel egy időben érkezett a helyszínre a Pilisvörösvári Rendőrőrs járőre is. Az, hogy kétségesnek minősül egy haláleset természetes módon való bekövetkezése, részben szakkérdés, részben pedig ténykérdés. Jelen esetben megállapítható, hogy a rendelkezésre álló iratok nem vonják kétségbe a rendkívüli haláleseti eljárás indokoltságát.
Az eljárás lefolytatásának részletszabályait az ORFK utasítás tartalmazza, amely többek között kimondja, hogy rendkívüli halál esetén a tényállás tisztázása érdekében helyszíni szemlét és halottszemlét kell tartani, ha ezek foganatosítása a tényállás tisztázásához vagy a bizonyítékok beszerzéséhez szükséges. A szemle során fel kell kutatni és rögzíteni kell a holttesten és környezetében található mindazon tárgyakat, nyomokat, anyagmaradványokat és elváltozásokat, amelyek a halál okának és bekövetkezése körülményeinek bizonyítására alkalmasak. A halottszemlét – amennyiben az a helyszínen nem végezhető el – bonc- vagy egyéb olyan helyiségben kell lefolytatni, ahol a nyilvánosság biztonságos módon kizárható és a szakmai ajánlások betarthatóak. Amennyiben a holttest elszállítása a helyszínről szükséges és indokolt, azt úgy kell végrehajtani, hogy ne veszélyeztesse a halál bekövetkezése körülményeinek tisztázását. A holttestet elszállítani hullazsákban kell. A holttest szállítását végzőknek a holttesten, vagy annak ruházatában fellelhető, vagy a holttesttel együtt szállításra kerülő egyéb tárgyakat, értékeket, átvételi elismervénnyel kell átadni. A halál feltehető okának és a holttesten lévő esetleges sérülések megállapítása érdekében a holttestről a ruhát a halottszemlén résztvevő orvos iránymutatásainak figyelembevételével, indokolt esetben közreműködésével kell eltávolítani. Az alapelvek között pedig rögzíti, hogy az eljárást, különösen a szemlét úgy kell lefolytatni, hogy az ne sértse a hozzátartozók kegyeleti érzéseit, és a közszemérmet.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a halottszemle lefolytatása megfelelt az ORFK utasításban foglaltaknak. A halottszemlét ugyanis lehetőség szerint a helyszínen kell lefolytatni, mely során rögzíteni kell a halotton lévő nyomokat, elváltozásokat is, ugyanis leginkább ilyen módon tárható fel megfelelő pontossággal a halál bekövetkezésének oka és körülményei. Indokolt a holttest levetkőztetése is, különösen a holttesten lévő esetleges sérülések megállapítása érdekében. Hangsúlyozni szeretném, hogy a rendkívüli haláleseti eljárás adott esetben a büntetőeljárás előszobája lehet, hiszen olyan esetekben folytatják azt le, amikor a halál bekövetkezése nem egy természetes folyamat eredménye, így előfordulhat, hogy az egyes feltárt nyomok bűncselekményre utalnak, ekkor pedig különös jelentőséggel bírnak a vizsgálat körülményei.
Ugyanakkor, ekkor sem mellőzhető a kegyeleti jogok betartása. A kegyeleti jog az emberi méltósághoz való jogból levezethető részjogosítványnak minősül. Az Alkotmánybíróság 997/B/2005. AB határozata kiemelte, hogy a kegyeleti jog a meghalt ember méltóságának visszamenőleges tagadását tiltja, ugyan nem tartozik az általános személyiségi jog hatálya alá, mely az élő személyek védelmét hivatott ellátni, azonban az emberi méltósághoz való jog részeként érvényesül, az emberi méltósághoz való jog részleges továbbélését jelenti a halál bekövetkezte után. A kegyeleti jog részben az emberi méltóság egykori meglétéhez kapcsolódó védelmi igényt foglal magában, amely az elhunyt személyt az emberi nemhez való tartozás alapján illeti meg, az elhunyt személy élete során megszerzett erkölcsi, személyes és társadalmi megítélésének védelmét biztosítja. A kegyeleti jog a túlélők személyiségi joga, mely a holtak emlékének megőrzéséhez, az elhunyt iránti érzéseik tiszteletéhez fűződik.
Jelen esetben ellentmondás állt fenn a sajtóban megjelent hírek és a rendőrség által megküldött iratok között, ti. láthatták-e a bámészkodók az elhunyt lemeztelenített testét, amely ellentmondást a fényképfelvételek nem tudták feloldani, azokon ugyanis nagyrészt csak a halott, illetve közvetlen környezete látszódott. A rendőrség által megjelölt fotón csak az elhunyt egy testrésze, illetve az őt körülálló rendőrök cipőjének orra látszódott. A rendőrség állítása szerint ezek a rendőrök tartották a rongyparavánt. Az ellentmondás tisztázása érdekében levélben megkerestem azokat a tanúkat, akiket a rendőrség meghallgatott, ők azonban nem tudtak felvilágosítással szolgálni. Az egyik tanú azonban megadta egy további személy elérhetőségét, aki megerősítette, hogy a holttestet valóban eltakarták a bámészkodók elől. Mindezek alapján a kegyeleti joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem tártam fel.
Ezzel együtt áttekintettem az ORFK utasítást azzal kapcsolatban, hogy milyen szabályokat tartalmaz a kegyeleti jog védelme érdekében, vannak-e rendelkezések, amelyek irányadóak lehetnek az eljáró rendőrök számára a bámészkodók, fotósok távoltartása érdekében. Az ORFK utasítás ilyen rendelkezéseket nem tartalmaz, azonban alapelvi szinten rögzíti a kegyeleti jogok tiszteletben tartását. Álláspontom szerint ugyanakkor az alapelv és azon keresztül a kegyeleti jogok hatékony érvényesülése érdekében konkrét(abb) rendelkezéseket is tartalmaznia kellene, amelyek megkönnyítenék az azt alkalmazó rendőrök számára a megfelelő eljárást, a túl általános, alapelvi szintű szabályozás ugyanis olyan bizonytalan gyakorlatokhoz vezethet, amelyek végül a kegyeleti jogok sérelmét okozzák. Felmerülhet például a tájékoztatás igénye a sajtó és a nyilvánosság oldaláról, illetve a kegyeleti jog tiszteletben tartása a másik oldalról, amelyről az adott szituációban a rendőrnek kell döntenie.
Észleltem továbbá az ORFK utasítás áttekintésekor, hogy az számos tekintetben megismétli Ket. rendelkezéseit. Ezzel kapcsolatban utalni szeretnék arra, hogy az Alkotmánybíróság 43/2004. (XI. 17.) AB határozatában a korábbi ORFK utasítás egyes részeit megsemmisítette arra hivatkozással, hogy az országos rendőrfőkapitány túllépte a hatáskörét akkor, amikor normatív utasításban olyan magatartási szabályt állapított meg, amelyet csak jogszabályban lehet előírni. Kiemelem továbbá, hogy a magasabb szintű jogszabályból ismertetés magában hordozza annak veszélyét, hogy az ismétlés pontatlan, hiányos, az időközbeni módosításokat nem követő rendelkezéseket tartalmaz, amely a jogbiztonság sérelmét előidézve zavart okoz a jogalkalmazásban, azáltal, hogy az abban foglaltak szerinti eljárás elválik a hatóság törvényes eljárására vonatkozó anyagi és eljárási jogi rendelkezésektől. Az ügyfelek, az állampolgárok számára a hatóság gyakorlata ezáltal kiszámíthatatlanná, előre nem láthatóvá válik, állandósítva a jogbiztonsággal összefüggő visszásság bekövetkeztének közvetlen veszélyét.
Az új jogalkotási törvény − a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény − már tartalmaz a magasabb jogszabályi rendelkezések ismétlésére vonatkozóan tilalmat, így megállapítom, hogy az ORFK utasítás tartalma a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz, illetve magában hordozza az alapvető jogokkal – különösen pedig a kegyeleti joggal – összefüggő visszásság bekövetkeztének közvetlen veszélyét.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, gondoskodjon arról, hogy a 1/2006. (I. 11.) ORFK utasítás tartalmazzon részletszabályokat a kegyeleti jogok védelme érdekében, illetve helyezze hatályon kívül annak jogszabályi rendelkezéseket ismétlő részeit.

Budapest, 2012. július 9.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.