Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-259/2012. számú ügyben
(Előzmény szám: AJB 2748/2011.)

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindítása
A panaszos a Ramocsaházán és Nyírkércsen működő iskolák első osztályaiba felvett gyermekek osztályba sorolásával összefüggésben kérte a segítségemet. Beadványában előadta, hogy a társulás formájában fenntartott iskolában a gesztor önkormányzat döntésének következtében a ramocsaházai elsős gyermekeknek, annak ellenére, hogy őket szüleik a nyírkércsi iskolába íratták be, mégis a lakóhelyük szerinti iskolába, azaz Ramocsaházára kell iskolába járniuk. A panaszos azt kifogásolta a szabad iskolaválasztás jogának sérelmét, továbbá utalt arra, hogy az iskolában átszervezés történt és ezzel kapcsolatosan a gesztor önkormányzat képviselő-testülete, az érintettek véleményének figyelmen kívül hagyásával döntött.
A beadvány alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményéhez fűződő, illetve az oktatáshoz való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző jogok sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.
A vizsgálat eredményessége érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés a/ pontja alapján Ramocsaháza Község Önkormányzatának polgármesterétől tájékoztatást kértem az iskola, illetve annak tagintézménye beiskolázási körzetéről, az első osztály indításával összefüggő körülményekről. Tájékoztatást kértem továbbá az iskola átszervezésével összefüggésben beszerzett megyei önkormányzati szakvéleményről, a közoktatási szakértő, az iskola alkalmazotti közösség, a szülői szervezet, és az iskolai diákönkormányzat, valamint – nemzeti vagy etnikai kisebbségi nevelésben-oktatásban résztvevő intézmény esetén – a települési kisebbségi önkormányzat, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesület véleményeiről. Kértem, hogy bocsássák a rendelkezésemre az iskola fenntartására irányuló társulási megállapodást, valamint az üggyel kapcsolatosan hozott képviselő-testületi döntések és az intézmény módosított alapító-okiratának másolatait.

Az érintett alapvető jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] és „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]
Az oktatáshoz való jog: „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá - a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében - a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát.” [Alaptörvény X. cikk (1) bekezdés]
A hátrányos megkülönböztetés tilalma: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” (Alaptörvény XV. cikk)

Az alkalmazott jogszabályok
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kotv.)

A megállapított tényállás
Ramocsaháza Község polgármestere a 2011. október 26-án kelt 30 napos válaszadási határidőt tartalmazó megkeresésemre, szóbeli sürgetésemet követően 2012. január 2-án kelt levelében válaszolt. 
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy Ramocsaháza, Nyírkércs és Nyíribrony községek önkormányzatai a közoktatási intézmények fenntartása érdekében, 2008-ban intézményfenntartói társulási megállapodást kötöttek, amely jogutódja a 2006-tól fennálló Ramocsaháza és Nyírkércs intézményfenntartó társulásnak. A megállapodás értelmében a feladatot ellátó intézmény a Nyárádi Mihály Általános Iskola és Óvoda, amely Ramocsaházán található, a tagintézmények pedig a Nyírkércsen és Nyíribronyban lévő intézményegységek. Az intézmények alapító okirata szerinti irányító szerv Ramocsaháza Község Önkormányzata, míg az intézmény feletti fenntartói irányítást a társulási megállapodás értelmében a társult önkormányzatok polgármesterei véleményének kikérését követően, Ramocsaháza önkormányzatának képviselő-testülete gyakorolja.
A ramocsaházai képviselő-testület 33/2011. (V.26.) számú határozatával a székhely településen indítható egy első osztályról döntött, majd a 41/2011. (VI. 30) számú határozatával módosította az intézmény alapító okiratát, amely értelmében a székhelyen az általános iskolai oktatás 1-8. évfolyamon, évfolyamonként 1-1 osztályban történik, és az intézményegységekben az iskolai oktatás 2. osztálytól kezdődik. A gesztor önkormányzat továbbá a 42/2011. (VI. 30.) számú határozatával, az intézmény alapító okiratának a korábbi módosításokkal egységes szerkezetbe foglalásáról döntött.
Ramocsaháza Község Önkormányzatának képviselő-testülete a tanév kezdését megelőzően, 2011 augusztusában, 53/2011. (VIII. 22.) számú határozatával visszavonta a fent hivatkozott határozatait, és az alapító okirat egységes szerkezetben való elfogadásával együtt döntött arról, hogy mind Nyírkércsen, mind Ramocsaházán 1-1 első osztályt indít.
A polgármester tájékoztatása szerint 2011 szeptemberében 29 első osztályos gyermeket írattak be az intézménybe. „Felmerült megoldásként, hogy szemben a korábbi évek gyakorlatával egy első osztályt indítunk a székhely településen míg a telephelyeken nem. Ez a megoldás többek között azért lett volna szerencsés, mert a székhely településtől eltérően Nyírkércs településen rendkívül alacsony a hátrányos helyzetű gyermekek aránya és az egy első osztály indításával törvényi kötelezettségünknek az integrált oktatásnak is eleget tehettünk volna.” Kialakult az a hamis látszat, miszerint a székhely településen gyengébb minőségű az oktatás. Jelezte, hogy a problémák átbeszélésére és a megegyezés céljából több alkalommal volt közös testületi ülés a fenntartó önkormányzatokkal, illetve a három településen beiratkozott elsős gyermekek szüleivel, amelyek szerinte nem jártak sikerrel. A polgármester utalt arra is, hogy az intézmény igazgatójának döntése szerint az iskolába beiratkozott gyermekek a lakóhelyük szerinti székhelyen vagy a tagintézményben induló osztályba kerültek felvételre.
A polgármester szerint 2011-ben a Nyárády Mihály Általános Iskola és Óvodában intézményi átszervezésre nem került sor és egyben tájékoztatott arról is, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal a vonatkozó jegyzőkönyveket külön is bekérte és megvizsgálta, azonban törvényességi jelzéssel nem élt. 
A polgármestert – a fenti válaszlevelében foglaltakkal összefüggésben, 30 napos határidővel – folyó év január 26-án kelt levelemben, a rendelkezésemre álló információk kiegészítésére kértem fel, az iskola felvételi körzeteinek kialakításáról szóló képviselő-testületi döntés(ek), a felvett gyermekek székhely, illetve tagintézményben lévő tényleges létszámával, a felvett gyermekek intézményegységenkénti névsorával és lakcímével, az egyes osztályok feltöltöttségének arányával összefüggésben. Ugyancsak kértem a gyermekek iskolai felvételére vonatkozó kérelmek, illetve a kérelmek elbírásáról (különösen az elutasításáról) szóló döntések másolatait, a kistérségi társulás közoktatási intézkedési tervét, valamint az intézményfenntartó által készített önkormányzati minőségirányítási programot. Végezetül a válaszlevélben adott – az előzőekben idézett – szövegrészlet részletes magyarázatát kértem. 
E megkeresésemre azonban többszöri írásbeli – március 28-án, majd május 14-én kelt – sürgetésem ellenére sem kaptam választ.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. A törvény 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság (ideértve a közszolgáltatást végző szervet is) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. §-ának (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelező feladataként nevesíti az óvodai nevelés, valamint az általános iskolai oktatás és nevelés biztosítását. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a nevelési-oktatási intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed. A fentiek értelmében a közoktatási intézmények közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartoznak, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága egyértelműen kiterjed.

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB. Hat.]”. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének mind szabályozási szinten, mind a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában érvényesülnie kell.
Az oktatáshoz való joggal összefüggésben az Alaptörvény kimondja, hogy Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. Az Alkotmánybíróság a 18/1994. (III. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy „az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.

III. Az ügy tekintetében
Mint ahogyan azt már korábbi – AJB 781/2012. számú – jelentésemben is kifejtettem: a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény 30. cikkelyének (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa alapjogvédelmi tevékenységet lát el, eljárását bárki kezdeményezheti. Ugyanezen cikkely (2) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltatja, orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez.
Az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az alapvető jogok biztosa vizsgálata során a vizsgált hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, valamint a keletkezett iratokról másolat készítését kérheti, az alapvető jogok biztosa megkeresésének az általa megállapított határidőn belül eleget kell tenni. A határidő nem lehet rövidebb tizenöt napnál.
A hivatkozott törvényi felhatalmazások alapján kerestem meg az érintett hatóságot – az önkormányzatot –, amelynek válaszadási kötelezettsége ugyancsak a törvényen alapul. Az önkormányzatot képviselő polgármester azonban csak részben teljesítette válaszadási kötelezettségét, az ügy érdemi kivizsgálásában nem működött együtt, válaszát többszöri megkeresésem ellenére sem egészítette ki. Mindezekre tekintettel alapjogi szempontú vizsgálatomat érdemben nem folytathattam le, a beadványban foglaltak kivizsgálása kellő információ hiányában megalapozott eredményre nem vezethetett, az alapjogi visszásság gyanújával összefüggésben megalapozott álláspontot nem fejthettem ki. 
A feladataim ellátásához biztosított lehetséges vizsgálati módszereket az idézett jogszabályhelyek egyértelműen, kétséget kizáró módon meghatározzák. Ezeknek az eljárási szabályoknak a gyakorlati érvényesülése biztosítja, hogy feladat- és hatáskörömet el tudjam látni, mely nem más, mint az alapvető jogok védelme. Amennyiben a megkeresett szerv a törvény által szabályozott formalizált eljárási szabályok alapján kiadott megkeresésemre nem válaszol, akadályoz az Alaptörvényben meghatározott feladatom ellátásában, továbbá lehetetlenné válik, vagy jelentősen megnehezül az adott üggyel összefüggő körülmények felderítése és az annak eredményétől függő intézkedések megtétele.
Mindezek alapján megállapítom, hogy megkereséseim teljesítésének elmaradása sérti vizsgálati jogosultságomat, továbbá korlátoz alkotmányos jogköröm gyakorlásában, ezáltal a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz.

Intézkedésem
A jelentésemben megállapított, alapvető joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 31. §-a alapján felkérem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy a rendelkezésére álló valamennyi eszközzel élve intézkedjen annak érdekében, hogy az alapvető jogok biztosa megkeresésének a vizsgált szerv határidőben és teljes körűen tegyen eleget.

Budapest, 2012. június 14.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.