Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-102/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy Bag Nagyközségi Önkormányzat Jegyzője az ingatlanán található fenyőfa, hársfa és tujasor kivágására kötelezte.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja.

Érintett alapvető jogok és alapelvek 
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.)
–	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
–	a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII.30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.)
–	a helyi építési szabályzatról szóló 8/2005. (V.26.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: HÉSZ.)

A megállapított tényállás
A beadványban foglaltak vizsgálata érdekében tájékoztatást kértem Bag Nagyközségi Önkormányzat Jegyzőjétől (a továbbiakban: jegyző), valamint a Pest Megyei Kormányhivataltól (a továbbiakban: kormányhivatal). A panaszos, valamint a fenti szervek tájékoztatása alapján az alábbi tényállást állapítottam meg.
A panaszos szomszédja 2011. január elején bejelentést tett a polgármesteri hivatalban, amelyben kérte a jegyzőt, hogy kötelezze a panaszost az annak ingatlanán álló tujasor és fenyőfa ágainak megmetszésére. A jegyző erre a panaszost felszólította, aki ennek eleget tett. A panaszos szomszédja 2011. február 28-án ismételten kérelemmel fordult a jegyzőhöz, amelyben a szóban forgó tujasort, fenyőfát és hársfát sérelmezve jegyzői intézkedést kért.
2011. március 11-én a jegyző helyszíni szemlét tartott az érintettek jelenlétével, amely során az eljáró műszaki előadó a panaszos szomszédjának aggályait csak kismértékben találta megalapozottnak. A jegyző – a jogszabályi környezet vizsgálata és a körülmények mérlegelése után – 2011. március 16-án felszólította a panaszost, hogy a szomszédos ház mellett álló tujasort az eresz vonaláig vágja vissza, valamint a telekhatár közelében álló fenyőfát és hársfát vágja ki. A panaszos a felszólításnak eleget tett.
A panaszos szomszédja 2011. április 20-án ismételten megkereste a jegyzőt és kérelmezte, hogy a panaszost szólítsák fel a tujasor kivágására. A jegyző arról tájékoztatta a panaszos szomszédját, hogy az ügyben további intézkedést nem kívánt tenni, ezért az a kormányhivatalhoz fordult.
A kormányhivatal az ügyet áttette1 az elsőfokú környezetvédelmi hatósághoz, a jegyzőhöz. Indokolásában kifejtette, hogy a tujasor nem felel meg a HÉSZ előírásainak, és megállapította az elsőfokú hatóság intézkedési kötelezettségét.
A panaszos 2011. július 25-én kérelemmel fordult a kormányhivatalhoz, amelyben a fenti áttétel indokolásában foglaltakat – a fák által okozott kárt – cáfolta. Az indokolás felülvizsgálatát és szakértői véleményezést kért. A kormányhivatal a beadványt áttette a jegyzőhöz, valamint arról tájékoztatta a panaszost, hogy az elsőfokú eljárás folyamatban van.
A jegyző a kormányhivatal végzésének indokolása alapján 2011. június 13-án felszólította a panaszost, hogy az ingatlanán álló tujasorokat 15 napon belül vágja ki. A panaszos 2011. július 25-én kérelemmel fordult a kormányhivatalhoz, valamint a Vidékfejlesztési Minisztériumhoz (a továbbiakban: minisztérium), amelyben a kivágás kötelezettségének felülvizsgálatát kérte.
Tekintettel arra, hogy a kivágásra vonatkozó határidő alatt a panaszos a felszólításnak nem tett eleget, a jegyző 2011. július 29-én határozatban kötelezte a panaszost, hogy a tujákat 5 napon belül vágja ki. A panaszos 2011. augusztus 5-én kérelemmel fordult a jegyzőhöz, amelyben – a várható minisztériumi állásfoglalás miatt – a kivágásra vonatkozó határidő meghosszabbítását kérte.
A jegyző 2011. augusztus 18-án 15.000 forint pénzbírsággal sújtotta a panaszost. A minisztérium 2011. augusztus 23-án a rendelkezésére álló iratok alapján mind tartalmi, mind pedig eljárási hibákat észlelt a fakivágási eljárás során. Felszólította ezért a kormányhivatalt, hogy az ügyet törvényességi és szakmai szempontból részletesen vizsgálja ki.
A jegyző – a minisztérium levelének megérkezését követően – 2011. augusztus 29-én a kormányhivatal vizsgálatának lezárultáig, az eljárást felfüggesztette. A kormányhivatal felügyeleti jogkörében eljárva2 2011. szeptember 21-én az elsőfokú határozatot megváltoztatta és a tujasor 3,0 méternél magasabb növekményének, valamint a telekhatáron átnyúló ágainak évente egyszer történő levágását írta elő.
A panaszos az eljárás felfüggesztését (így a jegyző felülvizsgálatról való tudomásszerzését) megelőzően 2011. augusztus 26-án a tujasort kivágatta.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatásköröm tekintetében
Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a helyi önkormányzat tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Jelen ügyben megállapítható, hogy a kormányhivatal és az önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) és b) pontjai alapján hatóságnak minősülnek, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. Vizsgálat lefolytatásának lehetőségét pedig az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország többek között a környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) számú határozatában megállapította, hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesíti az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. 
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam3 nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) számú határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

III. Az ügy érdemében
A szóban forgó fenyőfa, hársfa és tujasor kivágását illetően a vizsgált eljárás egészére vonatkozóan, általánosságban az alábbiak kifejtése indokolt.
Jelen eljárásban a növények elhelyezkedésére a HÉSZ tartalmaz előírásokat. A HÉSZ. 3. § (3) bekezdésének 2011. február 11-i módosítása – így 2011. április 12-e – előtt hatályos állapota szerint „a beépítésre szánt területeken a telekhatártól számított legkisebb ültetési távolság: 3 méternél magasabbra növő gyümölcs- és egyéb fa, valamint gyümölcs és egyéb cserje esetén 3,0 méter, 3,0 méternél magasabbra nem növő gyümölcs- és egyéb fa, valamint cserje esetében 1,5 méter.”
A HÉSZ jelenleg hatályos 3. § (4) bekezdéses szerint „a beépítésre szánt területeken a telekhatártól számított legkisebb ültetési távolság: 1,5 méter.”
A fenti növényeket az ingatlan birtokosa 1981-ben ültette, a HÉSZ szabályozását az önkormányzat 2005-ben vezette be. A HÉSZ 22. § (2) bekezdése szerint „a rendelet előírásait a hatálybalépést követően indított ügyekben kell alkalmazni.” Emiatt a fákkal kapcsolatosan a HÉSZ előírásait nem lehet alkalmazni, ellenben érvényesül a szerzett jogok védelmének elve. A Ket. 1. § (4) bekezdése alapján a közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait. 4
A fák és a tuják kivágására ezért jogszerűen kizárólag a Kr. vonatkozó szabályai alapján lett volna mód. A Kr. szerint5 a jegyző a fás szárú növénnyel rendelkezni jogosultat a fás szárú növény kivágására kötelezi, ha a fás szárú növény az élet- vagy vagyonbiztonságot veszélyezteti, és e veszély másként nem hárítható el.
Így a panaszost csak abban az esetben lehetett volna a fák kivágására kötelezni, amennyiben a fák az élet- vagy vagyonbiztonságot veszélyeztetik. E szempontok alapulvételével megvizsgáltam a kivágásról rendelkező hatósági döntéseket.

III.1. A jegyző 2011. március 16-án kiadott felszólítása
A kérdéses jegyzői „intézkedés” – a HÉSZ előírásai alapján – a fenyőfa és hársfa kivágásáról, továbbá a tujasor megmetszéséről rendelkezik.
A jegyző a felszólítás kibocsátása előtt a tényállás tisztázása céljából6 az érintettek bevonásával helyszíni szemlét tartott, valamint kertészmérnök szakértő szakvéleményét kérte ki. Ezek alapján megállapította, hogy a fenyőfa esetében fennállhat a – szomszédos épületet érintő – vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot.
A jegyző tényállás tisztázási kötelezettségének eleget tett. A fenyőfa tekintetében megállapítható, hogy a kivágás elrendelése indokolt volt, azonban a megfelelő jogszabályi hivatkozás hiányzott. A hársfa kivágására ugyanakkor – élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető ok híján – a panaszost nem lehetett volna kötelezni. A tujasor eresz vonaláig történő megmetszését a jegyző a helyszíni szemle alapján vagyonbiztonsági okból megalapozottnak ítélte. A döntés formáját tekintve a hatóság a Ket. alapján az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során felmerült minden más kérdésben végzést bocsát ki.7
Megállapítom, hogy a jelen ügyben kiadott felszólítás az elsőfokú környezetvédelmi hatóságnak az ügy érdemében hozott döntésének minősül, amelyet azonban nem a Ket. szerinti formában, azaz nem határozatként hozott meg. Ebből eredően nem rendelkezett a döntés elleni fellebbezési lehetőségről8, amely az ügyfeleket megillette volna. Alakszerű döntés hiányában a felek jogorvoslathoz való joga alapjaiban sérült.

III.2. A kormányhivatal 2011. június 30-án kiadott végzése9
A kormányhivatal a hozzá beérkezett kérelmeket – hatáskör hiányában – a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező környezetvédelmi hatósághoz – a jegyzőhöz – áttette. 
Döntésének meghozatala előtt azonban helyszíni szemlét tartott, amelyről a panaszost nem értesítette. A Ket. rendelkezései alapján a szemletárgy birtokosát (jelen esetben az ingatlan birtokosát) a szemléről előzetesen értesíteni kell.10 Ettől eltérni kizárólag abban az esetben lehet, ha ez veszélyeztetné a szemle eredményességét, valamint amennyiben a szemle a szemletárgy birtokosának közreműködése nélkül, külső vizsgálattal elvégezhető.11 A kormányhivatal egyrészről nem jelezte, hogy a szemle eredményességének veszélyeztetése miatt tekintett el a panaszos értesítésétől, másrészről a minisztérium kormányhivatal részére írt levele12 szerint „a tényállást megállapítani a telekhatáron túlról, külső vizsgálattal meglehetősen nehéz”.
A kormányhivatal az áttételről rendelkező végzése szerint: „A helyszínt megtekintve és ott a mellékelt fényképeket készítve megállapítottam, hogy kérelmező véleménye helytálló, az oldalkertben telepített tujasor valóban nem felel meg sem a módosítás előtt, sem a módosítás utáni HÉSZ előírásainak, miáltal veszélyezteti kérelmező lakóépület ingatlanának vagyonbiztonságát azáltal, hogy a falat nyirkos állapotban tartja, és télen fagyzugot képez. A Fásr. 7. § (2) bekezdése értelmében az első fokú környezetvédelmi hatóságnak intézkedési kötelezettsége áll fenn.” A végzés indokolása szerint tehát – erre vonatkozó egyéb bizonyíték nélkül, illetve hiányában – a tujasor pusztán azáltal veszélyezteti a szomszédos ingatlan vagyonbiztonságát (a falat nyirkos állapotban tartja, valamint fagyzugot képez), hogy elhelyezkedése nem felel meg a hatályos HÉSZ rendelkezéseinek.
Megállapítom, hogy mivel a kormányhivatal olyan ügyben, amelyben hatáskörének hiányát állapította meg, helyszíni szemlét tartott, illetve indokolásában az ügy érdemére vonatkozó megállapításokat tett, ezáltal az elsőfokú hatóság hatáskörét elvonta. Ez azért lényeges, mert az elsőfokú hatóság részére az indokolásban tett megállapításai alapját képezték a jegyző által kiadott – az alábbiakban elemzett – intézkedéseknek.
A biztosi megkeresésre adott válaszában13 a kormányhivatal – az indokolásban írt megállapításaival kapcsolatosan – azt nyilatkozta: „Az áttételről szóló végzésem a Ket. 71. § (1) bekezdése alapján nem az ügy érdemében hozott döntés, az elsőfokú hatóság a végzés indokolásában szereplő tájékoztató megállapításokat az eljárása során a tényállás tisztázása céljából veheti figyelembe.” A kormányhivatal felelősségét nem csökkenti az, hogy hatáskörelvonó megállapításait „tájékoztató megállapításoknak” tekinti, hiszen hatáskör hiányában tett megállapításai – az ügy előzményeire tekintettel – nyilvánvalóan alakították a majdani döntés tartalmát.

III.3. A jegyző 2011. július 13-án kiadott felszólítása
A döntés formáját tekintve a III.1. alpont alatt leírtak e döntéssel kapcsolatban is fennállnak.
A felszólítás tartalmát vizsgálva két megállapítás tehető. Egyrészről a jegyzőnek a kormányhivatal – hatáskör hiányában tett – megállapításit figyelmen kívül hagyva kellett volna lefolytatnia elsőfokú eljárását és határozatát meghoznia. Másrészről a jegyző határozatának tartalma szempontjából felelősség terheli a kormányhivatalt is, mert a jegyző – hivatkozással az áttételre – a felettes szerv tartalmi előírásainak megfelelő intézkedést hozott.

III.4. A jegyző 2011. július 29-én kiadott határozata14
Határozatának indokolásában a jegyző kifejti, hogy a tujasort azért kell kivágni, mivel nem felel meg a HÉSZ előírásainak, valamint a kormányhivatal megállapította annak vagyonbiztonságot veszélyeztető állapotát.
Megállapítom, hogy nem biztosított az ügyfelek részére fellebbezési lehetőséget, mivel azt – bár a határozatát környezetvédelmi hatóságként hozta meg – a Sztv. alapján kizárta. Ennek nyomán e döntés kapcsán is sérült a felek jogorvoslathoz való joga.

III.5. A kormányhivatal 2011. szeptember 21-én kiadott határozata15
Határozatában a kormányhivatal az elsőfokú határozatot megváltoztatta a következők szerint: „Tárgyi ingatlan mindenkori birtokosát kötelezem arra, hogy a szomszéd ingatlannal közös oldalhatár mellett lévő tujasor 3,0 méternél magasabb növekményét és a telekhatáron átnyúló oldalágait minden év október 30-ig, évente egyszer, a vegetációs időszakon kívül vágja le.” 
A kormányhivatal helyszíni szemle16 alapján megállapította: „A tujasor – rendelkező részben meghatározott méreten tartása esetén – kérelmező építményében nedvesedést nem okoz, télen fagyzugot nem képez, vagyis a hatóság által kivágásra ítélt fás szárú növények sem az életet, sem a vagyonbiztonságot nem veszélyeztetik.” 
E megállapítás teljesen ellentétes a korábbival, amikor a kormányhivatal a tujasor vagyonbiztonságot veszélyeztető voltát rögzítette. Akkor a helyszíni szemlét megelőzően a tujasort a panaszos – a jegyző által ellenőrzött módon – az eresz vonaláig megmetszette. Ennek nyomán alappal vetődik fel az a kérdés, hogy van-e akkora különbség a két szemle és az annak nyomán levont következtetések (a tuják 3,0 méter magasságban, illetve az eresz vonalában megmetszett állapota) között, amely alapján a kormányhivatal a tuják vagyonbiztonságot veszélyeztető állapotára, avagy az új előírás betartása esetén annak kizárására megalapozottan következtethetett.
Mindezek alapján megállapítom, hogy mind a jegyző, mind pedig a kormányhivatal a jogszabályok téves alkalmazásával – így különösen a panaszos szerzett jogainak figyelmen kívül hagyásával, valamint az eljárási szabályok megsértésével – az egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével kapcsolatosan visszásságot okoztak.
A panaszos a fentiek alapján a hatóságok jogellenes eljárásával okozott kár megtérítése érdekében kártérítési igénnyel az illetékes bírósághoz fordulhat.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzésük érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Bag Nagyközség Jegyzője, valamint a Pest Megyei Kormányhivatal a jövőben a jogszabályoknak megfelelően, a jelentésemben tett megállapítások figyelembevételével, az eljárására irányadó rendelkezések maradéktalan betartásával lássa el feladatait.

Budapest, 2012. május 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A Kormányhivatal 2011. június 30-án kiadott, 50PM-884/2/2011. számú végzése
2 50PM-884/8/2011. számú határozatával
3 Bár az Alkotmánybíróság határozata itt csak az államot említi, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.
4 Az ügyfél szerzett és gyakorolt jogainak korlátait a Ket. tartalmazza (ld. 22. § (5) bekezdés, 112. § (7) bekezdés, 114. § (3) bekezdés, valamint 115. § (4) bekezdésének c) pontja).
5 Kr. 7. § (2) bekezdés
6 A Ket. 50. § (1) bekezdése alapján a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, bizonyítási eljárást folytat le. A (4) bekezdés szerint a hatósági eljárásban olyan bizonyíték használható fel, amely alkalmas a tényállás tisztázásának megkönnyítésére. Bizonyíték különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemléről készült jegyzőkönyv, a szakértői vélemény, a hatósági ellenőrzésen készült jegyzőkönyv és a tárgyi bizonyíték.
7 Ket. 71. § (1) bekezdés
8 A Ket. 98. §-a alapján
9 A végzés iktatószáma: 50PM-884/2/2011.
10 Ket. 57. § (1) bekezdés 
11 Ket. 57. § (3) bekezdés
12 A Minisztérium 2011. augusztus 23-án kelt, NPTF-568/1/2011. számú levele
13 A Kormányhivatal XIV-B-050/00580-5/2012. számú levele
14 A határozat iktatószáma: 602/2011. 
15 A határozat iktatószáma: 50PM-884/8/2011.
16 A helyszíni szemle megtartására a határozat indokolása hivatkozik, azonban annak idejéről, illetve megtartásának körülményeiről a Kormányhivatal nem tájékoztatott.