Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-3616/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos egy társasház lakóközösségének képviseletében fordult hivatalomhoz az egyik lakásban tapasztalható nagymértékű csótányfertőzöttség miatt. Több alkalommal fordultak a jegyzőhöz, a polgármesterhez és az ÁNTSZ területileg illetékes kistérségi intézetéhez, hathatós intézkedés azonban panasza hivatalomhoz való benyújtásáig nem történt.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az egyedi ügy alapos és körültekintő feltárása érdekében, az illetékes tisztifőorvostól tájékoztatást kértem.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
-	A jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alkotmány 57. § (5) bekezdés)
-	Az egészéghez való jog: „A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. (Alkotmány 70/D.§ (1)-(2) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
-	Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI.. törvény
-	Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Etv.)
-	Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (Ptv.)
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
-	A fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI.3.) NM rendelet (Rendelet)

A megállapított tényállás
A panaszos – egy társasház lakóközösségének képviseletében – azért fordult hivatalomhoz, mert az egyik lakásban 2011 júniusa óta nagymértékű csótányfertőzöttséget tapasztaltak. A csótányok már a többi lakásban is megjelentek, ezért segítségért fordultak a helyi jegyzőhöz, a polgármesterhez és az ÁNTSZ területileg illetékes kistérségi intézetéhez, a problémát azonban nem sikerült megszüntetni.
A panasz nyomán megkerestem Budapest Főváros Kormányhivatala XIV., XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézetének (a továbbiakban: Intézet) tisztifőorvosát. Válaszában arról tájékoztatott, hogy panaszos bejelentését a Ptv. közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárásra vonatkozó rendelkezései szerint kezelték. Az Intézet közegészségügyi felügyelői 2011. július 25-én helyszíni szemlét tartottak az érintett lakásban, melynek során megállapították, hogy a lakás padlózata, a berendezési tárgyak, nyílászárók takarítatlanok, erősen szennyezettek voltak. A szobákban nagy mennyiségű lomot halmoztak fel, az ágynemű is erősen szennyezett volt. A konyhában mosatlan edényeket, és bomló ételmaradékot találtak, a konyha padlózatán nagy mennyiségű élő és elpusztult csótányt észleltek. Mindezek miatt a Rendelet 36. § (1) és (4) bekezdése alapján a lakás tulajdonosát levélben felszólították, hogy a lakásban végezze el a szerves hulladékok zárt gyűjtését, a rovarok elszaporodásának megakadályozásának érdekében a lomtalanítást, a mindenre kiterjedő fertőtlenítőszeres nagytakarítást, valamint végeztesse el a csótányirtást arra engedéllyel rendelkező vállalkozóval, és ennek megtörténtét igazolja.
Mivel a lakóközösség továbbra is észlelte a csótányfertőzöttséget, panaszos ismét bejelentést tett az Intézetnél, amelynek közegészségügyi felügyelői 2011. augusztus 23-án újra helyszíni szemlét tartottak a lakásban. Megállapították, hogy az előző helyszíni szemle óta a lakás padlózatát felmosták, a berendezési tárgyakat részben megtisztították, a konyhában a tűzhelyet, a mosogatót szintén lemosták. A szobából a nagymennyiségű lomot eltávolították, az ágynemű huzatot lecserélték. A konyhában mosatlan edényeket, és bomló ételmaradékot nem találtak. A kapott válasz szerint csótányirtást 3 alkalommal, poloskairtást 1 alkalommal végzett egy erre engedéllyel rendelkező vállalkozó. Az Intézet tisztifőorvosa levelében arról tájékoztatta panaszost, annak ellenére, hogy a felszólítás óta az érintett lakásban kis javulás tapasztalható, ismételten felszólították a lakás tulajdonosát a hatékonyabb takarítás elvégzésére, illetve arról is tájékoztatták panaszost, hogy a további takarítatlansági gondok miatt, Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatának Jegyzőjénél birtokvédelmi eljárást indíthat.
A kerületi tisztifőorvos válaszából az is kiderül, hogy az intézkedéseiket arra tekintettel tették meg a Ptv. alapján, hogy a panaszolt az eljárás során együttműködő volt, csótányirtást több alkalommal végeztetett, továbbá hogy a második ellenőrzés során megállapították, hogy a lakásban a közegészségügyi problémát okozó hiányosságokat részben felszámolták a lakók.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Az vizsgálattal érintett ÁNTSZ az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerint közigazgatási jogkörben eljáró szervnek tekintendő, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. [Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.]
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB határozat.] 
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
2. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat] A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat]
3. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot csak törvény korlátozhatja. A közigazgatás működésével kapcsolatos követelmények rögzítése mellett az Alkotmánybíróság a jogorvoslathoz való jog tartalmát is számos határozatban bontotta ki. E határozataiban kifejtette, hogy az Alkotmánynak a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról, a bírósághoz fordulás jogáról és a jogorvoslathoz való jogról szóló, egymással összefüggő rendelkezései – a jogállamiság elvével összhangban – milyen követelményeket támasztanak a jogszabályokkal szemben. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata szerint: „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy (...) ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége”. 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.
4. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tartalmát.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 70/D. §-a alapján a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez. Az alkotmánybírósági gyakorlat utal arra is, hogy „[…] az államnak a 70/D. § (2) bekezdésben e jog megvalósulása érdekében meghatározott, az egészségügyi intézmények és orvosi ellátás megszervezésére irányuló kötelezettsége […] annyit feltétlenül jelent, hogy az állam köteles megteremteni egy olyan intézményrendszer működésének a garanciáit, amely mindenki számára biztosítja az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul.” „Az állam szabadsága nem terjed odáig, hogy anélkül üresítse ki az egyik legfontosabb garanciális intézmény tartalmát, hogy helyette nem építi ki az alapvető jog megvalósulásának azonos súlyú biztosítékait.”

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Ptv. 141. §-a a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárásokkal kapcsolatban a következőket mondja ki:
„(1) Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.
(2) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá.”
Tekintettel arra, hogy az Budapest Főváros Kormányhivatala XIV, XVI. kerületi Népegészségügyi Intézetének feladatait és jogkörét az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény határozza meg, eljárására pedig a Ket. szabályai vonatkoznak, álláspontom szerint nem volt helyes az Intézetnek azon eljárása, hogy panaszos bejelentését a Ptv. alapján panasznak minősítették. A fent idézett jogszabályi rendelkezések értelmében erre csak abban az esetben lett volna az Intézetnek lehetősége, amennyiben fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges intézkedések, azon belül is az egészségügyi kártevők elleni védekezéssel kapcsolatos tevékenység ellenőrzése nem tartozna az ÁNTSZ területi népegészségügyi szerveinek hatósági jogkörébe. 
Abban az esetben járt volna el helyesen az Intézet, ha nem a Ptv., hanem a Ket. alapján folytatta volna le az eljárását, tehát nem egy egyszerű levélben, hanem határozatban kötelezte volna a panaszolt lakás tulajdonosát a fennálló helyzet megszüntetésére.
Az 1991. évi XI. törvény 1. § szerint: „A közegészségügyi (különösen a környezet- és település-, élelmezés- és táplálkozás-, gyermek- és ifjúság-, illetőleg sugáregészségügyi, kémiai biztonsági), a járványügyi, az egészségfejlesztési (egészségvédelmi, egészségnevelési és egészségmegőrzési), az egészségügyi igazgatási tevékenységek irányítása, koordinálása és felügyelete, valamint az egészségügyi ellátás felügyelete (a továbbiakban együtt: népegészségügy) állami feladat, amelyet az egészségügyi államigazgatási szerv lát el.” A törvény 6. §-ának (4) bekezdése szerint pedig az egészségügyi államigazgatási szerv a járványügyi tevékenység körében irányítja és ellenőrzi egyebek mellett az egészségre káros rovarok, egyéb ízeltlábúak és rágcsálók által okozott egészségi ártalmak megelőzését.
A törvény 10. § (1) bekezdése szerint az egészségügyi államigazgatási szerv valamennyi természetes és jogi személyre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező társaságra kiterjedő hatósági jogkört gyakorol /a honvédelemért felelős miniszter alárendeltségébe, közvetlen irányítása, fenntartói irányítása és közvetlen felügyelete alá tartozó szervezetek, a Magyar Honvédség katonai szervezetei és a rendvédelmi szervek (ide nem értve a büntetés-végrehajtási szervezetnek a fogvatartottak elhelyezésére és foglalkoztatására létrehozott büntetés-végrehajtási szerveit) tevékenységének kivételével/.
A kerületi tiszti főorvos által is hivatkozott Rendelet 36. §-a a következőket mondja ki:
„(1) A fertőző betegséget terjesztő vagy egyéb egészségügyi szempontból káros rovarok és egyéb ízeltlábúak (a továbbiakban: rovarok), valamint a rágcsálók és egyéb állati kártevők (a továbbiakban együtt: egészségügyi kártevők) megtelepedésének és elszaporodásának megakadályozásáról, ártalmuk megelőzéséről, távoltartásukról, rendszeres irtásukról (a továbbiakban együtt: védekezés) gondoskodni kell.
(2) Az (1) bekezdés vonatkozásában egészségügyi kártevőnek minősülnek:
g) csótányok és egyéb élelmiszert szennyező rovarok,
(4) Az egészségügyi kártevők elleni védekezésről, a költségek fedezéséről, valamint a szükséges rendszabályok és eljárások végrehajtásáról az érintett terület vagy épület tulajdonosa (bérlője, használója, kezelője), illetőleg a gazdálkodó szerv vezetője vagy üzemeltetője (a továbbiakban együtt: fenntartója) köteles gondoskodni.
(5) Amennyiben a fenntartó a (4) bekezdésben foglaltaknak nem tesz eleget, a kistérségi népegészségügyi intézet kötelezi az egészségügyi kártevők elleni védekezésre.
(6) A fenntartó a védekezést – ha jogszabály másként nem rendelkezik – saját kivitelezésben is elvégezheti, amennyiben rendelkezik az egészségügyi kártevőirtás végzéséhez szükséges, jogszabályban előírt személyi és tárgyi feltételekkel. Ennek eredménytelensége esetén a kistérségi népegészségügyi intézet elrendeli egészségügyi kártevőirtással hivatásszerűen foglalkozó szakvállalkozás igénybevételét.
(7) Amennyiben a védekezés közvetlen járványveszély elhárítása miatt szükséges, annak végrehajtásáról a kistérségi népegészségügyi intézet haladéktalanul gondoskodik.
(8) Ha a kistérségi népegészségügyi intézetnek a védekezésben való részvétele azért vált szükségessé, mert a fenntartó a (4) bekezdésben előírt kötelezettségét megszegte, akkor a kistérségi népegészségügyi intézet a fenntartót a védekezés költségeinek megtérítésére kötelezi.”
Mivel a panaszolt lakók a csótányfertőzöttséget az Intézet első felszólításának hatására sem szűntették meg teljes mértékben, panaszos újabb bejelentését követően az Intézet közegészségügyi felügyelői ismételten helyszíni ellenőrzést tartottak, melynek során azt állapították meg, hogy „felszólításunk óta az ügyben kis javulás tapasztalható”, illetve a panaszolt „a lakásban a közegészségügyi problémát okozó hiányosságokat részben felszámolta”. Ha az Intézet a jogszabályi előírásoknak megfelelően érdemi döntést, vagyis határozatot hozott volna, a Rendelet 36. § (8) bekezdése alapján szükségessé vált volna a védekezésben való részvétele, hiszen a panaszolt nem tett teljes mértékben eleget a kötelezettségének.
Az Rendeleten kívül az Etv. is említést tesz az egészségügyi kártevők elleni védekezési kötelezettségről: „73. § (1) A betegségeket terjesztő vagy egészségügyi szempontból káros, miniszteri rendeletben meghatározott rovarok, rágcsálók irtásáról, és a madarak távoltartásáról a terület, épület tulajdonosa, illetve kezelője rendszeresen gondoskodik. A terület, illetve épület használói az irtást tűrni kötelesek.” A törvény indokolása szerint járványügyi, egyúttal azonban környezet- és település-egészségügyi relevanciával is bíró érdek az, hogy megvalósuljon a betegségeket terjesztő, vagy egészségügyi szempontból káros, külön jogszabályban meghatározott rovarok és rágcsálók rendszeres irtása.
Az ÁNTSZ létrehozásának okait az 1991. évi XI. törvény indokolásában találjuk meg. Az önkormányzati rendszer létrejöttével a tágabb értelemben vett közegészségügy a helyi önkormányzatok feladatkörébe került, azonban a szűkebb értelemben vett közegészségügyi-járványügyi feladatok ellátása egy dekoncentrált szervezek felállítását igényelte. Az ÁNTSZ feladatköre az államnak speciális célkitűzését, az ország közegészségügy, járványügyi és egészségvédelmi helyzetének megfelelően szintentartását célozza. Az indokolás szerint a „közegészségügyi-járványügyi normák betartásának ellenőrzése során szükségessé vált hatósági intézkedések teljes és feltétlen végrehajtási kötelezettséggel járnak együtt.” Az állam az ÁNTSZ létrehozásával kívánta biztosítani, hogy az ország területén megfelelő színvonalon biztosított legyen a közegészségügyi, járványügyi és egészségvédelmi tevékenység.
Nem indokolható tehát, hogy az Intézet a beadványt panaszként értékelte, – és a Ptv. alapján járt el – ahelyett hogy hatósági eljárás folytatott volna le. Ezen felül pedig az is aggályos, hogy a tisztifőorvos arról tájékoztatta a panaszost, hogy a további takarítatlansági problémák esetén az önkormányzat jegyzőjéhez fordulhat birtokvédelmi kérelemmel, hiszen a csótányfertőzöttség nem egyszerűen a birtoklásban való zavarást jelenti, hanem közegészségügyi-és járványügyi problémákat vet fel, amelynek megoldása az ÁNTSZ feladatkörébe, hatósági jogkörébe tartozik.
A határozat meghozatalának elmaradása fentieken túl megfosztotta panaszost, illetve a lakóközösséget attól, hogy a megfelelő intézkedések hiánya miatt érdemi jogorvoslatért az arra hatáskörrel rendelkező szervhez forduljanak.
Fentiek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros Kormányhivatala Budapest XIV., XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézet azzal, hogy panaszos ügyében nem hozott érdemi határozatot a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való joggal, a jogorvoslathoz való joggal, valamint az egészséghez való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 20. §-a alapján felkérem Budapest Főváros XIV., XVI. Kerületi Népegészségügyi Intézet tisztifőorvosát, hogy panaszos ügyében a Ket. szabályai alapján hozzon érdemi határozatot és – a csótányfertőzöttség megszüntetése érdekében – intézkedjen annak végrehajtásáról.

Budapest, 2011. szeptember 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.