Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-3240/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Csikós Tímea
Az eljárás megindítása
A közelmúlt hajléktalan-üggyel kapcsolatban hozott aggályos önkormányzati döntései, a már megvalósult és tervezett célkitűzések, így a nem rendeltetésszerű közterület-használat szankcionálása1, a fővárosi Társadalmi Megbékélés Program keretében tett intézkedések2, a szabálysértési törvény tervezett módosítása, illetve korábban a kaposvári, majd a közelmúltban a józsefvárosi guberálást szankcionáló rendeletek3, ismét ombudsmani vizsgálatra okot adó problémákat vetnek fel.
Jellemző tapasztalat, hogy a késő őszi, valamint a téli időszakban, az időjárás kedvezőtlenebbre fordulásával párhuzamosan fokozódik a hajléktalansági krízis, a különböző megbetegedésekkel küzdő hajléktalanok száma folyamatosan növekszik, éppen ezért még az újabb krízisidőszak beköszöntését megelőzően indokoltnak tartottam áttekinteni az egészségügyi ellátássukkal összefüggő legfontosabb kérdéseket.
A hajléktalan-ügy állandó, akut problémái közül ezúttal az egészségügyi ellátás kérdéseire fordítva figyelmet, a „Beteg jogaink – Egészséges Méltóság” projekt keretében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján, hivatalból, átfogó vizsgálatot indítottam, amely kifejezetten a hajléktalan emberek egészségügyi ellátása során és azt követően felmerülő problémákra, rehabilitációs lehetőségekre, valamint az erre vonatkozó elvi, jogszabályi háttér és a gyakorlati tapasztalatok ellentéteire fókuszál.
Több korábbi jelentésemben4 már áttekintettem, hogy „ki az, aki egészségügyi szempontból hajléktalannak minősül”, hogy a hajléktalan státuszú személy milyen egészségügyi ellátás igénybevételére, hol, milyen feltételekkel jogosult, így erre valamint a hajléktalanszállóra bejelentkezettek és a lakcímmel, papírokkal egyáltalán nem rendelkezők ellátási jogosultságának kérdéseire jelen vizsgálatom nem tért ki.
Mivel nem a korábbi jelentésekben tett megállapítások megismétlése a célom, hangsúlyozom, hogy az egészségügyi ellátásban részesülő hajléktalan emberek jól elhatárolható csoportjai közül ezúttal a legproblémásabb réteggel, a fertőző betegek, az együttműködést, az ellátást megtagadók és a legsúlyosabb állapotban lévő, rehabilitációra szoruló hajléktalan emberek helyzetét, lehetőségeit térképeztem fel. Különös figyelmet fordítottam ugyanakkor a hajléktalanok ellátására specializálódott egészségügyi szolgáltatók működésére, ezeken a helyeken elérhető, igénybe vehető ellátási formákra, valamint a gyakran szükséges rehabilitációs folyamatokra lehetőséget biztosító intézményi megoldások meglétére.
Az átfogó vizsgálat során az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján – álláspontjuk ismertetése érdekében – megkereséssel és konkrét kérdésekkel fordultam a nemzeti erőforrás miniszterhez, Budapest Főváros Önkormányzatának főpolgármester-helyetteséhez, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztárhoz.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
–	 a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.);
–	 az élethez és emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.);
–	 az egyenlő bánásmód követelménye (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.);
–	 a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alkotmány 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.);
–	 a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.).

Alkalmazott jogszabályok
•	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.);
•	a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoc.tv.);
•	az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.);
•	a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.);
•	a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
•	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 
•	az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 
•	az ittas személy kijózanító állomásra szállításáról szóló 2/1998. (XII. 15.) BM-SZEM együttes rendelet
•	a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet 
•	a mentésről szóló 20/1998. (VI. 3.) NM rendelet 

A megállapított tényállás
1. A megkeresésekre adott válaszok
1.1 A nemzeti erőforrás minisztertől a tárgykört érintő álláspontjáról, a kormányhatározat-tervezetben a hajléktalanok egészségügyi ellátásával összefüggésben meghatározott, már megtett vagy megtenni szándékozott intézkedésekről, valamint a következő kérdésekről kértem tájékoztatást.
1.	Tervezi-e a szaktárca, és ha igen, akkor milyen módon és formában a jelenleg is támogatott hajléktalan-ellátó (egészségügyi) intézmények körének bővítését?
2.	Milyen intézményes megoldások, rehabilitációs lehetőségek állnak rendelkezésre jelen pillanatban az egészségügyi ellátást már nem igénylő, de az utcai életre, önellátásra alkalmatlan, további ápolásra, kezelésre szoruló hajléktalan emberek számára? 
3.	Létezik-e hajléktalanok számára elérhető bentlakásos rehabilitációs intézmény, ahol a „jó állapotban, otthonába bocsátott”, további ápolásra szoruló, lábadozó beteg hajléktalanok a teljes felépülésükig tartó gyógyulási időt egyazon helyen, orvosi felügyelet mellett, háborítatlanul eltölthetik?
4.	Milyen finanszírozási rendszerben, milyen irányítási/felügyeleti modell alapján működnek jelenleg a hajléktalan betegekre specializálódott (egészségügyi) ellátó-helyek? Miként alakul a különböző ellátási szinteken elérhető férőhelyek száma, illetve – különös tekintettel az ellátások igénybevételére és az ellátás utáni helyzetekre –, milyen működési gyakorlat figyelhető meg ezekben az intézményekben?

Válaszában a miniszter arról tájékoztatott, hogy az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 10. §-ának (1) bekezdése szerint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) a fővárosban legfeljebb 15, megyeszékhelyenként egy-egy hajléktalanok ellátására létrehozott, területi ellátási kötelezettség nélküli háziorvosi szolgálat finanszírozására köthet szerződést, amennyiben a fővárosban az adott területen, illetve a megyeszékhelyeken a Korm. rendelet 10. § (2) bekezdése szerinti folyamatos ellátás nem biztosított. A Korm. rendelet 10. § (2) bekezdése szerint az egészségügyért felelős miniszter kijelölése alapján az OEP a fővárosban négy, míg Debrecenben, Győrben, Miskolcon, Nyíregyházán, Pécsett, Szegeden és Veszprémben egy-egy a hajléktalanok ellátását napi 24 órában, heti 168 órában biztosító, területi ellátási kötelezettség nélküli háziorvosi ellátás nyújtására működési engedéllyel rendelkező szolgáltatóval köthet szerződést. A kijelölés a Hajléktalan-ellátás Országos Módszertani Intézetének ajánlását figyelembe véve történik. Ezen túlmenően az ellátás kiegészül a fővárosban egy-egy, a fent megnevezett megyeszékhelyeken pedig további 0,5-0,5 ún. mozgó orvosi szolgálattal.
A miniszter tájékoztatása szerint a Korm. rendeletet a hajléktalanok egészségügyi ellátásával kapcsolatosan legutóbb – 2011. augusztus 1-jével – az egyes egészségbiztosítási és egészségügyi tárgyú kormányrendeletek módosításáról szóló 139/2011. (VII. 21.) Korm. rendelet módosította. Az említett módosítás eredményezte azt, hogy az OEP-nek már Nyíregyházán is lehetősége van területi ellátási kötelezettség nélküli háziorvosi ellátás nyújtására működési engedéllyel rendelkező szolgáltatóval szerződést kötni.
A hajléktalan személyek fekvőbeteg ellátásával kapcsolatosan a miniszter arról számolt be, hogy Budapest Főváros Önkormányzata a 2010. szeptemberi közgyűlésén határozatot hozott arról, hogy hozzájárul a tulajdonában lévő egészségügyi intézmények tekintetében a hajléktalanok téli időszakban történő egészségügyi ellátásához szükséges többletkapacitások működtetéséhez, amennyiben azok finanszírozással történő időszakos befogadása megtörténik. 
Ennek megfelelően az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény 10. § (2) bekezdése, valamint az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény végrehajtásáról szóló 337/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet 11. §-a alapján 2010 decemberében 67 krónikus ágy befogadása történt meg a 2010. november 1-je és 2011. március 31-e közötti időszakra.
A miniszter álláspontja szerint mára kialakult az a szolgáltatási struktúra, amely – alkalmazkodva a hajléktalan emberek sajátos élethelyzetéhez – segítséget nyújt azokban az esetekben, amikor az ellátottnak kórházi kezelésre már nincs szüksége, azonban a teljes felépülésig további, nem feltétlenül vagy nem kizárólag egészségügyi jellegű segítségre van szüksége. 
A miniszter kiemelte, hogy a szociális területen e kérdésben inkább arra van szükség, hogy a hajléktalan emberek számára pótolják azokat a feltételeket, melyek a nem hajléktalan emberek számára általában rendelkezésre állnak. Ilyen a kórházi kezelésre már nem szoruló ember lábadozásának (amely „normál” esetben otthon történik) lehetővé tétele, a szükséges gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök biztosítása, szűrővizsgálatok elérhetővé tétele stb. A szociális ágazat munkáját koordináló minisztérium e feltételek kialakítására, javítására irányuló törekvéseket a korábbi években is – pályázatok útján – támogatta. A pályázatok kiírásának ütemezése kifejezetten a téli időjárás okozta megpróbáltatások enyhítésének az egészségromlás megelőzésének szem előtt tartásával történik.
A megkeresés 2. és 3. pontjában foglaltakkal összefüggésben arról tájékoztatott a miniszter, hogy jelenleg a regionális szinten működő egészségügyi ellátást végző egészségügyi centrumok, valamint a téli időszakban működő lábadozók lehetőséget teremtenek a teljes felépülésig tartó ellátásra. A tartósan, akár életük végéig ápolásra szoruló hajléktalan emberek elhelyezésére a hajléktalanok ápoló-gondozó otthonában, illetőleg egyéb tartós bentlakásos intézményi formákban adódik lehetőség.
Megemlítette tovább azt a sajnálatos gyakorlati tapasztalatot, hogy például idősek otthonában igen korlátozott számban és meglehetősen nehezen lehet hajléktalan embereket elhelyezni, noha a jogszabályi feltételek alapján az elhelyezés nem okozhatna gondot. A miniszter válaszában azzal együtt, hogy a fejlesztésekre jelen költségvetési körülmények között igen kevés esély mutatkozik, elismerte azt a problémát, hogy a hajléktalan ápoló-gondozó otthonok férőhelyszáma is rendkívül alacsony.
1.2 A főpolgármester-helyettestől a Fővárosi Közgyűlés által már tárgyalt, illetve elfogadott hajléktalanügyi programokról, különösen a hajléktalan emberek egészségügyi ellátásával, és rehabilitációs lehetőségeikkel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat által megtett, illetve megtenni szándékozott intézkedésekről kértem tájékoztatást.
Válaszában a főpolgármester-helyettes kifejtette, hogy az általam is hivatkozott „Társadalmi Megbékélés Programja” a 20l0-2011 téli ellátás legfontosabb feladatait szervezte egyetlen projektbe, amely megalapozta a Fővárosi Önkormányzat által 2011 júliusában elfogadott Fővárosi Hajléktalanügyi Koncepciót. 
A koncepciót "Javaslat a Budapest területén élő hajléktalan személyek számára a szociális ellátás különféle formáit nyújtó szakmai koncepció elfogadására és a megvalósítását biztosító döntések meghozatalára" címmel tárgyalta a Fővárosi Közgyűlés, az előterjesztés és a kapcsolódó döntések mellékelve. Az elfogadott fővárosi koncepció egyik legfontosabb célja a hajléktalan férőhelyek szükséges és kívánt arányú fejlesztése. A férőhely-fejlesztés az un. "fűtött utca" program keretében kerül végrehajtásra (a vonatkozó közgyűlési előterjesztés és kapcsolódó döntések mellékelve) több ingatlan ellátórendszerünkbe történő bevonásával illetve átalakításával. Az újabb ingatlanok ellátórendszerbe történő bevonását tették lehetővé a Fővárosi Közgyűlés szeptemberben és októberben hozott döntései.
A főpolgármester álláspontja szerint a Szoc.tv 71/B. §-ába foglalt kötelezettségét a Fővárosi Önkormányzat teljesíti. Egyrészt az elfogadott fővárosi koncepció rendelkezik arról, hogy a fővárosi működtetésű Erdőkertesi Idősek Otthona a továbbiakban hajléktalan idős személyek otthont nyújtó ellátását szolgálja, másrészt a Fővárosi Önkormányzatnak szerződése van idősotthoni elhelyezésre a Magyar Máltai Szeretetszolgálattal és a Menhely Alapítvánnyal, összesen 80 férőhelyen. A hajléktalan ellátást érintő hiányosságok mielőbbi feltérképezésének és az érintett szereplők (hatóságok, ellátó szervezetek) közötti koordinációnak a szükségességét elismerve a főpolgármester válaszához mellékelve bőséges dokumentációt küldött, amely révén a Fővárosi Önkormányzat legújabb hajléktalan-ügyi terveit, stratégiáit ismertette velem.
A főpolgármester által megküldött a „Közterület helyett emberibb körülmények” című fővárosi hajléktalanügyi stratégiával, intézkedési tervekkel kapcsolatos dokumentumokból kiderül, hogy „a legfontosabb koncepcionális váltást a Fővárosi Önkormányzat szintjén az jelenti, hogy az eddigi "Senki ne fagyjon meg a télen férőhely hiány miatt!" alapvető cél mellett, legalább ekkora súllyal megfogalmazódik az a cél, hogy lehetőleg minél kevesebb ember kényszerüljön tartósan fedél nélkül élni a város közterületein, minél több eddig tartósan közterületen élő ember emberibb körülmények közé kerülhessen. 
Mindez jelentős átalakításokat igényel. Különösen akkor, ha azt a célt tűzzük magunk elé, hogy a Fővárosi Önkormányzat ún. "válság költségvetése" ne sodorja válságba a hajléktalan emberek ellátását, ezzel ne sodorja válságba sok-sok rászoruló életét is. Ebben a helyzetben az átalakítások egyik lényeges eleme, hogy a jövőben a Fővárosi Önkormányzat áttérne az ún. normatív, egységes finanszírozásról a feladat-finanszírozásra. Ez az áttérés nyilvánvalóan nem könnyű feladat a szolgáltatók számára. Azonban többek között ettől az átalakítástól várjuk a megfogalmazott célok eddiginél hatékonyabb, eredményesebb elérését, végrehajtását.”
A javaslat szerinti új finanszírozási forma – megtartva a "megrendelő" önkormányzat végső ellátási felelősségét – egyben a korábbiaknál nagyobb felelősséget ró a közreműködő nem-önkormányzati szervezetekre. E nagyobb felelősségnek a nem-önkormányzati szervezetek csak akkor tudnak megfelelni, ha az eddigieknél is szervezettebb formában, egymással együttműködésben, összefogva mozgósítják a rendelkezésükre álló, különböző forrásokból származó erőforrásokat.
A koncepcióban szereplő, a Fővárosi Önkormányzat és a nem-önkormányzati hajléktalan-ellátó szervezetek új együttműködési formájának modellje szerint a Fővárosi Önkormányzat – a saját fenntartású BMSZKI működtetése mellett – két, a fővárosi hajléktalan-ellátás szervezésében nagy gyakorlattal rendelkező hajléktalan-ellátó civil szervezettel köt közvetlen szerződést. 
Így a budapesti nem-önkormányzati szolgáltatás-szervezés és szolgáltatás-vásárlás gyakorlatában a korábbiaknál nagyobb szerephez juthatnak az ellátási tapasztalatokkal rendelkező, az ellátás mindennapi munkájában résztvevő szervezetek. A főpolgármester-helyettes kiemelte, hogy bíznak abban, hogy ez az új együttműködési modell érzékelhetően javíthatja a budapesti hajléktalan-ellátás területén a szolgáltatás-vásárlás, szolgáltatás-szervezés hatékonyságát, rugalmasságát, a szolgáltatók közötti tényleges együttműködést, s ezzel előrébb léphetünk a hajléktalanság csökkentése területén is.
A Fővárosi Önkormányzat koncepciójában az egészségügyi szervezeteinek a megvalósításban való részvételével kapcsolatban tartalmazza, hogy a Budapesten működő kórházak – számos nehézség ellenére – évente több száz lakástalan, hajléktalan ember ellátását végzik. Kifejezetten hivatkozik arra, hogy a hosszú ideje közterületen élő, a társadalomból kiilleszkedett emberek egy részének azonban egészségügyi, kórházi ellátása különösen nagy kihívást jelent egy-egy átlagos kórházi rezsim számára.
Ennek érdekében a koncepció a következő feladatokat rögzíti:
·	indokolt megvizsgálni, hogy a jelenleg a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában lévő kórházak közül hol lehet egy-egy önálló pavilont működtetni a fedél nélküli, beteg emberek ellátása, kórházi első befogadása, vagy hosszabb ápolása, lábadozása biztosítása érdekében"
·	indokolt megvizsgálni, hogy elegendő-e a jelenlegi detoxikáló kapacitás a várhatóan növekvő igénybe vétel esetén is, illetve hogyan biztosítható megnyugtató módon Budapesten legalább egy fertőtlenítő állomás üzemeltetése
·	indokolt határozott lépéseket kezdeményezni annak érdekében, hogy mind a területi pszichiátriai gondozók, mind a pszichiátriai osztályok kapacitása érzékelhetően növekedjen az elkövetkező években
·	hangsúlyosan indokoltnak tartjuk, hogy a jövőben Budapesten minden egyes kórházi kapacitás-csökkentés (ágyszám-csökkentés, egészségügyi részleg bezárása) esetén készüljön rövid távú cselekvési terv az ingatlan hasznosítására - akár szociális otthoni, akár (átmenetileg) hajléktalan-ellátási, akár egyéb hasonló célból.
A koncepció ezen részében ugyancsak szerepel, hogy jelenleg bezárva, üresen áll és amortizálódik a Csengery utcai kórházi részleg, a Szabolcs utcai kórház, a volt BM Kórház, az OPNI ("Lipót"), vagy éppen a Szabadság hegyi gyermekszanatórium, melyek mind alkalmasak lennének fedél nélküli emberek, akár ápolásra szoruló betegek befogadására. Nagyon sok súlyos, krónikus, vagy éppen pszichiátriai beteg lakástalan, hajléktalan ember ellátása a hajléktalan-ellátáson belül egyáltalán nem vagy csak nem megfelelő módon oldató meg.
A jelenleg elérhető befogadó férőhelyek biztosításáról szólva a koncepció ismerteti, hogy a BMSZKl vezetői az Egészségügyi Ügyosztályvezetővel együttműködve, a kórházi elhelyezésre szoruló érintetteket a következő elosztás szerint tudják kórházakban elhelyezni:
Intézmény	Ágyszám	
1. Bajcsy-Zsilinszky Kórház és Rendelőintézet	5	
2. Egyesített Szent István és Szem László Kórház-rendelőintézet	30	
3. Jahn Ferenc Dél-Pesti Kórház és Rendelőintézet	25	
4. Károlyi Sándor Kórház és Rendelőintézet	5	
5. Nyírő Gyula Kórház	25+10	
6. Péterfv Sándor Utcai Kórház, Rendelőintézet és Baleseti Központ	10	
7. Szent 1mre Kórház	6	
8. Szent János Kórház és Észak-budai Egyesített Kórházai	16	
9. Uzsoki utcai Kórház	10	
Összesen:	67+75 krónikus ágy	
A koncepció ehhez azt is hozzáteszi, hogy ezek az intézmények a meglévő kapacitásaik terhére vállalják e többletfeladat ellátását.
A javaslat megfogalmazása szerint a hajléktalanok egészségügyi ellátása keretében biztosítani szükséges olyan működő, de kellő mértékben nem kihasznált kapacitásokat, részlegeket, amelyek a közvetlen kórházi ellátástól részint különváltan, de az ellátás (és annak finanszírozása) keretében, krónikus belosztályként, és ún. pavilonszerű elhelyezéssel „kórházképessé teszi” az utcáról bekerülő hajléktalan embereket. A fővárosi ellátó-rendszer méreteit tekintve – ennek jelenlegi bázisán –, legalább 2 db egyenként 50 fős pavilon kialakítása szükséges (egyet Budán, egyet a pesti oldalon). A speciális egészségügyi pavilonok kialakításáról olyan ütemezéssel szükséges intézkedni, hogy azok már legalább 2011. november első napjától nyújthassanak szolgáltatásokat a fővárosi hajléktalanok számára.
1.3 Az Országos Egészségbiztosítási Pénztárhoz, ezen belül a Finanszírozási Főosztályának (OEP-FiFo) főosztályvezető helyetteséhez azzal a kéréssel fordultam, hogy a hajléktalan emberek egészségügyi ellátásának rendszerével kapcsolatos a főosztályuk által kezelt adatokat, a témakör statisztikai mérőszámait szíveskedjen tudomásomra hozni. Az egészségügyi ellátórendszerben megjelenő hajléktalanok számára, e létszámadat változásainak statisztikai alakulása 2010-2011-es adataira vonatkozó tájékoztatást – elsősorban a Z5900 BNO-kóddal összefüggő 2010-2011 évi adatok megküldését – kértem.
Válaszlevelének mellékleteként a főosztályvezető-helyettes megküldte a 2010. január - 2011. augusztus havi időszak, hajléktalanok fekvő- és járóbeteg ellátására vonatkozó intézeti, megyei és országos szintű összesítő adatait, amelyhez kiegészítő tájékoztatásul az alábbiakat fűzte hozzá: „Vizsgálatunkban azok az esetek szerepelnek, melyeknél az egészségügyi szolgáltatók feltüntették a Z5900 Lakástalanság BNO kódot. Mivel ez a kód önmagában nem jelent betegséget vagy sérülést, csak kiegészítő tényezőként kell megjelölni, ezért kérdéses, hogy a szolgáltatók minden esetben jelentették-e.
A járóbeteg szakellátásban figyelembe vettük a fenti BNO, valamint a 91400 Hajléktalanok orvosi vizsgálathoz történő személyi higiénés rendbetétele tevékenység előfordulását egyaránt. (A fekvőbeteg ellátásokban ez a tevékenység nem jelenthető.)”
Az adatsorokhoz kapcsolódó tájékoztatás alapján értelmezett adatokból kiderül a jelen vizsgálatomban érintett fővárosi egészségügyi ellátórendszerben megjelenő hajléktalan személyek számának – a jelzett időszakban mért - statisztikai alakulása; hangsúlyozva, hogy a regisztrált, bejelentett esetekről van szó. 23 budapesti egészségügyi ellátó-hely összesített adatai szerint a járóbeteg ellátásban megjelenő hajléktalan betegek száma átlagosan havi 105 fő (a legalacsonyabb szám a 2010. májusi 85fő, míg kiugróan magas a 2011. márciusi 137 fős adat). Országos szinten pedig az összes betegszám járóbeteg ellátásban átlagosan havonta 186 fő.
Ugyanezen 23 fővárosi intézmény összesített adatai szerint a Budapesten fekvőbeteg ellátásban részesülő hajléktalan személyek számra átlagosan havi 91 fő (legkevesebb a 2011 júliusában mért 63 fő, legmagasabb pedig a 2010. decemberi 134 fős adat). Országos szinten átlagosan havi 105 fő a fekvőbeteg ellátásban részesülő hajléktalan személyek száma.
Éves bontásban összesítve az adatokat az látható, hogy 2010 év során, Budapesten járóbeteg ellátásban 672 fő, fekvőbeteg ellátásban 817 fő volt a bejelentett, regisztrált hajléktalan ellátottak száma, 2011 első felében (januártól augusztusig) ugyanez a számpár 582 fő és 590 fő. Országos szintű összesítésben 2010 év során járóbeteg ellátásban 1417 fő, fekvőbeteg ellátásban 1005 fő a hajléktalan betegek száma, míg 2011. év már lezárt statisztikájú szakaszában (januártól augusztusig) pedig 1033 fő a járóbeteg és 706 fő a fekvőbeteg ellátásban.

2. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai
A vizsgálat során munkatársaim helyszíni vizsgálatot folytattak a legnagyobb létszámú hajléktalanokra specializálódott egészségügyi intézményekben, s a közvetlen tapasztalatszerzés mellett lehetőségük volt arra is, hogy a hajléktalan betegekkel, az őket leginkább érintő egészségügyi problémákkal mindennapi tevékenységük során közvetlenül találkozó orvosokkal, egészségügyi dolgozókkal, szociális munkásokkal is találkozzanak, s így a velük történt konzultációk révén a kérdéskörrel kapcsolatos további információkat szerezzenek.
2.1 2011. október 4-én a Budapesti Módszertani és Szociális Központ (BMSZKI) Dózsa György úti telephelyére látogattak el munkatársaim, ahol az intézmény egészségügyi részlegének vezetője fogadta őket. Megbeszélésük során először a BMSZKI intézményi jellegének összetettségéről és az ebből eredő nehézségekről beszélt a doktornő, majd az épület állapotát, az egészségügyi ellátó működési struktúráját, a személyzet összetételét és tevékenységi gyakorlatukat fejtette ki.
Az egészségügyi osztályt vezető főorvos arról számolt be, hogy a BMSZKI egy OEP-finanszírozásból működő hajléktalan-ellátó intézmény, amely speciális funkciót tölt be a fővárosi hajléktalan-ellátás rendszerében: nők, férfiak, mozgáskorlátozottak által egyaránt igénybe vehető nappali melegedőként, éjszakai szállásként, 73 ágyas egészségügyi ellátóként (fekvőbeteg osztállyal és lábadozóval) üzemel. Munkatársaim kérdésére válaszolva az osztályon dolgozó orvos kiemelte, hogy az ellátás maga megfelelő és működik, de a férőhely kevés, valamint hangsúlyozta az OEP-finanszírozás időarányos csökkenéséből eredő nehézségeket, és utalt az ennek megváltoztatására a korábbiakban már megtett javaslatára is.
Legsúlyosabb problémaként a kényszerűségből a pincébe került lábadozó helyiség szerencsétlen elhelyezését, s ennek a helyzetnek az építészeti sajátosságok miatti megváltoztathatatlanságát, valamint a kezelésük végén az egészségügyi ellátó helyről kikerülő, ám további elhelyezésre – gyakran utókezelésre, rehabilitációra is -, szoruló hajléktalan emberek helyzetének férőhely-hiány miatti nehézségeit emelte ki.
Ugyanakkor speciális, összetett intézményi jellegük előnyeként kihangsúlyozta, hogy a Dózsa-átmeneti otthonban rögtön rendelkezésre áll az épületben megbúvó 24órás orvosi ügyelettel működő egészségügyi ellátás is, illetve, hogy a fekvőbeteg-ellátás során juthat idő a szociális kigondozásra is; összességében tehát az ellátás megfelelően működik, a férőhely azonban kevés.
A megbeszélést követő körbevezetés során munkatársaim az egészségügyi ellátó osztály valamennyi részlegét megtekinthették, a személyzet éppen ügyeletben lévő tagjaival és az ellátott, beteg hajléktalanokkal is beszélhettek, valamint az említett tipikus eseteket, az épület állapotából és a férőhely-hiányból eredő problémákkal is szembesülhettek.
Végezetül, a közelmúlt hajléktalanügyi fejleményei kapcsán az orvos megjegyezte, hogy a Társadalmi Megbékélés Program keretében bevitt hajléktalan emberek több mint fele mára újra az utcán él, illetve, hogy mindennapi ellátásuk, kezelésük során egyáltalán nem tapasztalnak a hajléktalanok „radikalizálódására” utaló jeleket.
2.2 Az Oltalom Karitatív Egyesület Dankó utcai hajléktalan-ellátó központjában 2011. október 5-én tartottak helyszíni vizsgálatot munkatársaim, ahol az Egyesület önkéntes orvosa és az intézmény egészségügyi vezetője fogadta őket.
Megbeszélésük során először a hajléktalanság kialakulásának veszélyeiről, a hajléktalan-lét kezelésének nehézségeiről, illetve mindezekkel kapcsolatos személyes gyakorlati tapasztalatairól beszélt az Egyesület orvosa. Kifejtette, hogy a minden érintett számára kellemetlen helyzetek elkerülése, megelőzése és megoldása érdekében a tájékoztatásban, információáramlásban meglévő hiányosságok mielőbbi és folyamatos pótlására, valamint bizonyos oktatás-, képzésbeli módszertani változtatásokra lenne szükség. Ennek keretében egyrészt fejleszteni kell az egészségügyi dolgozók kommunikációs képességét, növelni az informáltság szintjét, másrészt „ránevelni” a lakosságot a hajléktalanokkal való találkozás helyes kezelésére és a hajléktalan emberek és az őket ellátó intézményeket folyamatosan, adekvát módon tájékoztatni kellene lehetőségeikről.
A főváros hajléktalan embereket ellátó egészségügyi intézményrendszerével kapcsolatban a megbeszélésen az is elhangzott, hogy ellátó-helyek ugyan vannak, de információ kevés, azaz nem tudnak róla sem az orvosok, sem a hajléktalanok. A fertőzésveszély csökkentése, elkerülése érdekében mielőbb szükséges lenne az ügyeleti helyeken, a kórházak felvételi osztályain fertőtlenítő fürdetésre alkalmas helységeket létrehozni, működtetni, jelenleg ugyanis csak az ÁNTSZ által üzemeltetett 2 db ilyen fürdető működik az egész fővárosban.
Az Egyesület munkatársainak álláspontja szerint nem csak törvényi szabályozásra, hanem annak megfelelő alkalmazására, részletes szakmai protokollra, és annak tényleges használatára, valamint mindezekről való állandó, széles körű tájékoztatásra van szükség. A legsúlyosabbnak ítélt problémát az Egyesület munkatársa is abban látják, hogy az ellátás ugyan az előírt minimum szintnek megfelelő és működik, de a férőhely és a szociális munkás kevés.
A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján megerősítést nyert munkatársaim korábbi értesülése, miszerint a Társadalmi Megbékélés Program keretében bevitt hajléktalan emberek jelentős része újra az utcán él, illetve, hogy mindennapi ellátásuk, kezelésük során a velük dolgozók nem tapasztalnak a hajléktalanok viselkedésében az agresszió irányába történő változást; sokkal inkább az érződik, hogy visszahúzódóbbá, még védtelenebbé, elutasítóbbá, kifejezetten megfélemlítetté válnak ezek az emberek.
A Dankó utcai telephelyen végzett terepszemle során is alkalma nyílt munkatársaimnak az egészségügyi ellátó osztály valamennyi részlegét megtekinteni. Jelenleg a napi ételosztás, heti ruhaosztás és a „fűtött utca” üzemeltetése mellett 50 férőhelyes fekvőbeteg osztályt, 10-15 ágyas lábadozót, járóbeteg rendelőt és fogorvosi rendelőt is működtetnek itt.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza. A közszolgáltatást végző szerv fogalmát az Obtv. nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. 
Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény 1. § (2) bekezdésének b) pontja szerint egészségügyi közszolgáltatás: a részben vagy egészben a központi költségvetés és az Egészségbiztosítási Alap terhére finanszírozott egészségügyi szolgáltatás. A fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatást végző szervek körébe tartozónak tekinti az egészségügyi intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
A hajléktalan emberek egészségügyi ellátásával, mint közszolgáltatással összefüggésben elrendelt hivatalbóli ombudsmani vizsgálat megindításával összefüggésben kiemelendő, hogy az különösen akkor lehet indokolt, ha a közszolgáltatást végző szervek tevékenységével, az ellátás helyzetével, körülményeivel összefüggő egyes alapjogi problémák és aggályok panasz útján közvetlenül nem vagy csak kivételesen kerülhetnek az országgyűlési biztos látókörébe. Különös tekintettel akkor, ha az érintett személyek mélyszegénységben, kilátástalan körülmények között élők, akik – még formális jogorvoslati lehetőség megléte esetén is – valós szociális helyzetükben panaszkodásra nem vagy csak korlátozottan képesek, ennél fogva mindennemű állami autoritással szemben fokozottan kiszolgáltatottak.
II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.5
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.6 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.7
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.8
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alkotmányos alapjogok egyike sem alkalmazható. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között. A személyi szabadság joga mindenkivel szemben érvényesülő jog, amely minden embert megillet, ugyanakkor nem részesül abszolút védelemben, mivel törvényben meghatározott esetekben korlátozható.9
3. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti az egyenlő bánásmód követelményét, kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az egész jogrendszerre kiterjedően alkalmazza a diszkrimináció tilalmát. Az Alkotmánybíróság már legelső döntéseinek egyikében megállapította, és azóta következetesen alkalmazza, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát. A megkülönböztetés tilalmából az következik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie; azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.10 Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az emberi méltósághoz való jog és az egyenlő bánásmód követelménye szorosan összekapcsolódik: ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, a tárgyilagos megítélés alapján ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.11
4. Az Alkotmány 70/D. § (1) és (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. Az egészségügyi ellátáshoz való jog lényeges kérdése a szolgáltatás ingyenes vagy térítésköteles jellege, az egészségügyi szolgáltatás igénybevétele főszabályként, jellemzően térítésen alapul. A térítés vagy ellenszolgáltatás a társadalombiztosítás keretében történik túlnyomórészt: a munkaadó és a munkavállaló járulék megfizetésére köteles. Az egészségügyi ellátáshoz való jog tehát a társadalombiztosítás „ernyője alatt” érvényesül, megítélése ennek következtében a társadalombiztosítással összefüggő egyéb szociális jogok sorsát osztja.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tartalmát és korlátozhatóságát.12 Eszerint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog alkotmányi követelményként értelmezendő: az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez.13 Az alkotmánybírósági gyakorlat utal arra is, hogy „[…] az államnak a 70/D. § (2) bekezdésben e jog megvalósulása érdekében meghatározott, az egészségügyi intézmények és orvosi ellátás megszervezésére irányuló kötelezettsége […] annyit feltétlenül jelent, hogy az állam köteles megteremteni egy olyan intézményrendszer működésének a garanciáit, amely mindenki számára biztosítja az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul.”
Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanakkor utalt arra is, hogy „az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna.” Az Alkotmánybíróság olvasatában „az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. Az egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.”14
Az egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, állami – intézményrendszert fenntartó, működtető – kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg. Az egészségvédelmi kötelezettség, mint az életvédelmi kötelezettségből levezetett, „közvetett” intézményvédelmi kötelezettség határozottan az államcél minőség felé mutat. Kiemelendő emellett, hogy a sürgősségi mentés intézményét az egészséghez való jog biztosítása, az állam életvédelmi kötelezettsége hívta életre, ma már egyértelműen elmondható az, hogy az állampolgárnak alanyi jellegű joga van arra, hogy – amennyiben élete veszélybe kerül – hatékony és gyors segítségben részesüljön.
5. Az Alkotmány 70/E. §-ával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 772/B/1990/5. számú határozatában rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás rendszere csak részben működik a "vásárolt jog" elve alapján, másrészt azonban azt szociális szempontok működtetik. A társadalombiztosítás az AB szerint olyan vegyes rendszerű biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális szempontok is érvényesülnek.
Az Alkotmány hivatkozott 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak – magában az Alkotmányban kiemelt – tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. A jelenleg még egységes és állami társadalombiztosítást tehát az államnak működtetnie kell ott is, ahol a "vásárolt jog" elve, a biztosítási elem egyáltalában nem vagy csak alig játszik szerepet (özvegység, árvaság stb.). A testület arra is felhívta a figyelmet, hogy a társadalombiztosításnak meg kell felelnie az abban egyaránt meglevő biztosítási és szociális szempontoknak.15

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának éves beszámolói tanúskodnak róla, hogy az egészségügyi ellátást és a betegek jogait érintő, az eljáró hatóságok (pl. az ÁNTSZ vagy az OEP), valamint egészségügyi közszolgáltatók (kórházak, rendelőintézetek, háziorvosok) tevékenységét vagy éppen a jogi szabályozást kifogásoló panaszok, a lefolytatott vizsgálatok nyomán kiadott jelentések jelentős számban fordultak elő a közel másfél évtizedes ombudsmani praxisban. Ezek közül kiemelkedő jelentőségű a hajléktalanok egészségügyi ellátásának átfogó vizsgálatát összegző 2000-ben kiadott ombudsmani jelentések.16
A több mint egy évtizede végzett vizsgálat szintén a fővárosi ellátórendszer működését tekintette végig, ahogyan azt a hajléktalan betegek igénybe veszik, és megkísérelte feltárni azokat a pontokat, ahol az érintettek kívül rekedhetnek az egészségügy rendszerén.
A jelentés tartalmazza, hogy az olyan hajléktalanok egészségügyi ellátás utáni elhelyezése, akik utcán már nem képesek élni, esetleg amputáltak, vagy gyógyíthatatlan kísérő betegségben szenvednek szinte teljesen megoldatlan. Az a körülmény, hogy az ellátórendszerben a szükséglethez képest alacsony a hajléktalanoknak létesített bentlakásos ápoló-gondozó és rehabilitációs otthonok száma, és így az egészségügyi ellátást már nem igénylő, de az „utcai életre”, önellátásra alkalmatlan hajléktalanok tömege nem részesül az állami kötelezettségként előírt ellátásban, az érintettek szociális biztonsághoz való jogának sérelmét és az egészséghez való jog sérelmének közvetlen veszélyét jelenti, és ezzel visszásságot okoz.
Az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének feltételeivel kapcsolatban korábbi jelentésemben17 megállapítottam, hogy a hatályos jogszabályok a hajléktalanok számára is biztosítják azt, hogy egészségügyi ellátáshoz juthassanak, illetve, hogy a társadalombiztosítási szervek és a szociális szolgáltatók hatékonyan működnek együtt az egészségügyi szolgáltatás igénybevételének feltétele, a TB kártya pótlásában. Ahogy a hivatkozott jelentésemben is megfogalmaztam, a Tbj. az egészségügyi ellátásra jogosultak körébe sorolja a hajléktalanokat, ebből következően pedig a lakcímkártya a hajléktalanság tényét igazoló okiratnak minősül. Miután felhívásomra a vonatkozó jogszabályi háttér rendezésre került, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztár kezdeményezésem nyomán kialakított gyakorlata szerint egészségügyi szolgáltatásra jogosultként tüntetik fel azokat, akik a hajléktalanságukat lakcímkártyájukkal igazolják, az alapellátáshoz való hozzáférés, illetve a hajléktalanok háziorvosi ellátása Budapesten megoldottnak tekinthető.
2. Az Ötv. 63/A. § n) pontja, továbbá a Szoc.tv. 88. §-a értelmében Budapesten a Fővárosi Önkormányzat kötelezettsége a tartós bentlakásos szociális intézményi szolgáltatások biztosítása, a hajléktalanok éjjeli menedékhelyének, átmeneti szállásának megszervezése és fenntartása, valamint a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolása.
A Fővárosi Önkormányzat 1990 óta kiemelten kezelte és kezeli a Budapesten megjelenő tömeges hajléktalanság kérdését, ennek is köszönhető, hogy egy differenciált hajléktalan-ellátó szolgáltatási rendszer alakult ki. Mindezen körülmények között a főváros élhető működése érdekében már korábban is szükséges volt középtávú koncepció elkészítésére. 
A Fővárosi Közgyűlése először 1999-ben fogadott el a hajléktalanság kezelésére irányuló középtávú programot, majd 2008-ban felülvizsgálta e program megvalósulását, aktualizálta a célokat és eszközöket. 2011-ben azonban – a vizsgálat tapasztalatai szerint – időszerűvé vált egyes eszközök megújítása, a budapesti hajléktalan-ellátó szervezetekkel való együttműködés hatékonyabbá tétele. A fentiekben már többször hivatkozott „Közterület helyett emberibb körülmények” című hajléktalanügyi koncepció rögzíti, hogy a fedél nélkül élő emberek számának alakulását igen jelentős társadalmi, gazdasági folyamatok befolyásolják, melyek alakítása még Budapest hatókörét is meghaladják, nemhogy annak hajléktalan-ellátó rendszerét.
Egyetértek azzal a koncepció azon célkitűzésével, hogy – mindaddig, amíg ezt a folyamatok szükségessé teszik – a Budapesten működő nem-önkormányzati szervezetek évente legalább 900, korábban fedél nélkül lévő ember számára biztosítsanak legalább 12 hónapra emberibb körülményeket saját szállóikon, vagy más támogatott lakhatási formákban.
Fontosnak tartom azt is, hogy minél több jelenleg a közterületen élő ember kerüljön emberibb körülmények közé: ha csökken a fedél nélkülivé válás dinamikája, akkor ennek az erőfeszítésnek tanúi lesznek a város lakói is, ha esetleg meglódul a hajléktalanná válás, akkor sem lehet azt mondani, hogy a hajléktalan-ellátók nem tettek meg minden tőlük telhetőt.
Kiemelendő a koncepció tézisei közül, hogy a befogadás növelésének egyik legfontosabb előfeltétele reális, jól működő kivezető utak kialakítása. Ezzel összefüggésben az elmúlt néhány év és a jelenlegi tendenciák alapján biztonsággal állítható, hogy egyrészt az elhelyezési lehetőségeket kell növelni (itt nem pusztán az intézményi férőhelyekre, hanem a támogatott lakhatási lehetőségek széles spektrumára gondolva) és a „forgási sebességet” emelni, vagyis a továbblépés esélyeit kell javítani. Ehhez pedig továbbra is kétségtelenül hatalmas munkára, hatékony szociális segítségre, célzott és ellenőrizhető támogatásra és összefogás van szükség.
Az is kétségtelen, hogy jelen esetben is a finanszírozhatósági tényezők határozzák meg az átalakítási stratégiáit. A reális megvalósíthatóság megkerülhetetlen előkérdései tehát, hogy mit és hogyan érdemes és képes finanszírozni az állam, az önkormányzatok, az egyéb fenntartók, a „civil szponzorok” és mit tehetnek maguk az érintett hajléktalan személyek.
Üdvözölendő az, hogy az alapkérdések felvetéséig a Fővárosi Közgyűlés által elfogadott koncepció is eljutott már, ugyanakkor várakozással és fokozott figyelemmel kísérem a kérdésekre adandó válaszok megtalálását, és az elfogadható megoldások megvalósítását is.
3. A vizsgálatom során derült fény arra, hogy – a korábbi, általam is véleményezett előterjesztés18 ellenére – jelen pillanatban nem áll rendelkezésre hivatalos, az Országgyűlés vagy a Kormány által határozati formában elfogadott, országos szintű, átfogó és egységes, a közép-, illetve a hosszabb távú tervezetést lehetővé tevő és számon kérhető hajléktalanügyi stratégia, ezen belül pedig a hajléktalan emberek egészségügyi ellátására vonatkozó országos koncepció. Sajnálattal tapasztaltam továbbá, hogy a számomra megküldött Semmelweis Terv sem tartalmaz, még a speciális igényű betegcsoportok körében sem, a hajléktalan betegekre vonatkozó elképzeléseket. Figyelemmel a korábban kifejtettekre ez az országos szintű hiányosság sérti a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét, továbbá az érintett hajléktalan betegek egészségügyi ellátáshoz való joga sérelmének közvetlen veszélyét idézi elő, és ezzel visszásságot okoz.
4. A speciálisan hajléktalanokat ellátó egészségügyi intézményekben végzett helyszíni vizsgálatok, illetve konzultációk tapasztalatai igazolták azt, hogy az ellátórendszerben jelenleg hiányzó láncszem a tényleges utógondozói, rehabilitációs intézményi háttér. Nem megoldott a kórházi kezelést már nem igénylő, de még adott esetben orvosi felügyeletre, ápolásra szoruló, önmagukat – az utcán vagy más hasonló helyen – ellátni képtelen hajléktalanok elhelyezése.
Rögzíteni kell, hogy az önellátásra képtelen, illetve az utókezelésre, rehabilitációra szoruló hajléktalan betegek ápolására, elhelyezésére mind az egészségügyi, mind a szociális ellátórendszer felkészületlen, jelentős szakember-, valamint férőhely-hiánnyal küzd. Jelentős probléma, hogy az ellátórendszer minden szintjén érezhető ezen intézmények hiánya. Ha például a kórházi osztályok – akut, majd a krónikus osztályok – nem látják a továbbhelyezés lehetőségét, akkor gyakran eleve vonakodnak felvenni a beteg hajléktalanokat.
Jelen vizsgálatom nem terjedt ki ugyan a hajléktalanokról gondoskodó szociális ellátórendszerre; az egészségügyi ellátórendszer vizsgálata során kapott adatokból azonban arra lehet következtetni, hogy az egészségügyi ellátást már nem igénylő, de az „utcai életre”, önellátásra képtelen hajléktalanok tömege – ahogyan azt a szaktárca is elismeri – különböző okokból nem részesül a törvényben állami kötelezettségként előírt ellátásban.
Mindezek alapján a feltárt hiányosságok miatt kialakult helyzet alkalmas arra, hogy az érintett hajléktalan betegek szociális biztonsághoz, valamint az egészséghez való joga sérelmének közvetlen veszélyét idézze elő és ezzel visszásságot okozzon.
A hajléktalan betegek minél teljesebb rehabilitációjának, egészségügyi szempontú után-követésüknek elengedhetetlen szükségességét támasztja alá a speciális élethelyzetükben rejlő fokozott veszélyhelyzet is. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a kórházból az utcára kerülő, éppen hogy, vagy nem is teljesen felépült hajléktalan beteg az átlagosnál jóval könnyebben, hamarabb és többször esik vissza betegségébe, szenved szövődményektől és komplikációktól, illetve – a legrosszabb esetben, környezetét is veszélyeztetve – fertőző megbetegedésektől. Kiemelendő, hogy a fertőző megbetegedések, járványok megelőzését és leküzdését is magában foglaló állami járványügyi tevékenység hatékony és maradéktalan elvégzésének biztosítása pedig kétségtelenül része a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításával kapcsolatos, állami kötelezettségnek. Az egészségügyi ellátórendszer fentiekben megállapított hiányosságai tehát ebből a szempontból is aggályosnak minősülnek.
5. A nem egyszer az utcán, közterületen élő hajléktalan betegek esetében alapvető elvárás, hogy intézményi felvételük előtti, kezelésükhöz szükséges fertőtlenítő fürdetést mielőbb végezzék, erre azonban a kapott információk alapján jelenleg csak az ÁNTSZ által üzemeltetett két fürdető alkalmas az egész fővárosban. Így egyes egészségügyi intézmények adott esetben nem tudnak a 18/1998. (VI. 3.) NM rendeletben foglalt kötelezettségüknek megfelelően eljárni, a külön erre szolgáló helyiségek és speciális eszközök, vegyszerek, illetve személyzet és a kellő idő hiányában nem tudják elvégezni a fertőtlenítést a beteg felvétele előtt. A kapott információk alapján előfordult, hogy a betegnek, valamint az őt ellátó egészségügyi személyzetnek ezért órákat kell utazgatnia, illetve várakoznia, mielőtt sor kerülhetne ellátására. 
Megállapítom, hogy ez az intézményi hiányosságból egyenesen következő gyakorlat az egészségügyi ellátás területén egyrészt sérti az egyenlő bánásmód követelményét, másrészt az érintett hajléktalan betegek egészségügyi ellátáshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz.
6. A hajléktalan-ügy különböző részkérdéseivel összefüggésben kialakított egységes ombudsmani álláspontot a továbbiakban is fenntartva ismételten rögzítem az alapelvet, hogy az állam számára nem fakultatív program, hanem alkotmányos kötelezettség a polgárairól, jelen esetben a szélsőségesen rászoruló hajléktalan személyekről való gondoskodás. Ennek keretében lényeges állami feladat az egészségügyi ellátó rendszerek megfelelő szintű, az érintett speciális betegcsoport tagjai alapvető jogainak érvényesülését biztosító működtetése.
Jellemző tendencia, hogy a hajléktalan személyek számára nyújtható egészségügyi közszolgáltatások köre, annak minősége, valamint az ellátás biztosításának jogszabályban rögzített elvi minimumszintje és a gyakorlatban felmerülő igények között tapasztalható, egyre mélyülő, különbségek a tényleges hozzáférés lehetőségét veszélyeztetik. Az egészségügyi ellátórendszer bemutatott, a hajléktalan betegeket hátrányosan érintő akut hiányosságai alkalmasak arra, hogy az egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okoznak, különösen akkor, ha az ellátórendszer valódi, a minimumon túlmutató fejlesztésére nem kerül sor.

Intézkedéseim
I.	A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, az Obtv. 25.§-a alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy – a közigazgatási és igazságügyi miniszterrel együttműködésben – 
1)	a vonatkozó törvényi rendelkezések módosításának kezdeményezésével, illetve a további szükséges intézkedések megtételével biztosítsa, hogy az egészségügyi ellátás biztosításának jogszabályokban előírt minimumszintje rugalmasan kövesse a megváltozott mennyiségű igényszintet;
2)	fordítson kiemelt figyelmet az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásának rendszere (így különösen a költségvetési támogatások, normatívák elosztása) a gyakorlati tapasztalatokra építő, valódi igényekre reagáló, hatékonyabb működési modelljének kialakítására;
3)	kezdeményezze egy országos szintű, egységes hajléktalanügyi stratégia, ezen belül a hajléktalan emberek egészségügyi ellátására vonatkozó országos koncepció megalkotását;
4)	mérje fel és tekintse át megvalósítási lehetőségeit annak, hogy a hajléktalan betegek ellátását ügyeleti rendszerben, már meglévő kapacitásuk terhére, többlet-feladatként elvégző egészségügyi intézményekben fertőtlenítő fürdetésre alkalmas, speciális felszereltségű külön helyiségek kerüljenek kialakításra;
5)	az egészségügyért és a hajléktalan-ügyért való felelőssége körében, a probléma országos méretét és valamennyi érintett érdekeit figyelembe véve vizsgálja meg a státuszuknál fogva speciális betegcsoportnak tekintendő hajléktalan betegek igényeit, a hatékony kommunikációs eszközöket és kezelési megoldásokat tartalmazó egységes módszertan, szakmai protokoll kidolgozásának és elfogadásának szükségességét.
II.	Az Obtv. 21. §-a alapján felkérem Budapest Főváros Főpolgármesterét, hogy a jelentésemet terjessze a Fővárosi Közgyűlés elé azzal, hogy a Közgyűlés által elfogadott, és így jelenleg már alkalmazandó hajléktalanügyi stratégiában, a „Közterület helyett emberibb körülmények” című koncepcióban foglaltak végrehajtása során fordítsanak kiemelt figyelmet
1)	az érintettekkel való folyamatos konzultációra, a mindenki számára elfogadható, valódi megoldások megtalálása érdekében;
2)	a folyamatokról szóló egységes, folyamatos, hiteles, széles körű tájékoztatásra;
3)	a koncepcióban rögzített határidők betartására.

Budapest, 2011. november 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 AJB-6724/2010. számú jelentés.
2 AJB-367/2011. számú jelentés.
3 AJB-756/2010 és AJB-1232/2011. számú ügyekben tett jelentések.
4 AJB-3761/2008. számú jelentés.
5 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
6 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB hat.
7 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB hat.
8 64/1991. (XII. 17.) AB hat., ABH 1991,
9 Vö. 8/1990. (IV. 23.) AB hat., 56/1994. (XI. 10.) AB hat., 65/2003. (XII. 18.) AB hat., 96/2008. (VII. 3.) AB hat.
10 Vö. 9/1990. (IV. 25.) AB hat., ABH 1990, 46, 48.
11 Vö. 21/1990. (X. 4.) AB hat., ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB hat., ABH 1992, 280, 281-282., 35/1994. (VI. 24.) AB hat., ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB hat., ABH 1997, 130, 138-140.
12 Az egészséghez való joggal kapcsolatos gyakorlatot összegzi a 109/2008. (IX. 26.) AB hat.
13 Vö. 56/1995. (IX. 15.) AB hat., ABH 1995, 260, 270., 37/2000. (X. 31.) AB hat., ABH 2000, 293, 297.
14 Az Alkotmánybíróság szerint az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás sokféleképpen szervezhető meg. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. Másrészt nincs alkotmányos ismérv arra, hogy a rendszer önmagában mennyiben alkalmas a biztosításon alapuló betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak olyan szélső esetben állapítható meg, ha egyértelmű, hogy a rendszer eleve alkalmatlan az államot terhelő kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható minimumának teljesítésére.
15 Vö. 26/1993. (IV. 28.) AB hat.
16 Lásd OBH 3604/2000. számú, az OBH 831/1999. számú, valamint az OBH 832/1999. számú jelentéseket.
17 Lásd az AJB-3761/2008. számú ügyben kiadott jelentést
18 Az 59.332-3/2010-NEFMI (SZ) számú, az utcai hajléktalanság kérdésével összefüggő Középtávú Intézkedési Tervről szóló kormány-előterjesztés