Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-3038/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
dr. Farkas Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) és (2) bekezdéseiben kapott felhatalmazás alapján, tekintettel a Hivatalomban folyamatban lévő katasztrófavédelemmel összefüggő projekt célkitűzéseire, hivatalból indítottam vizsgálatot a katasztrófahelyzetek miatt bekövetkezett katasztrófa károk állami kezelése, a kárenyhítés, helyreállítás kérdéseinek jogi szabályozása és az erre épülő jogalkalmazási gyakorlat áttekintése céljából.
A vizsgálat során szakmai álláspontja, gyakorlati tapasztalatai kifejtése érdekében megkerestem és tájékoztatásra kértem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, a belügyminisztert, az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság vezetőjét, valamint a Magyar Biztosítók Szövetségének főtitkárát (MABISZ).
I. A megkeresett szervek válaszaiban hivatkozott adatok, információk és szakmai álláspontok
A közigazgatási és igazságügyi miniszter válasza:
Szükségesnek tartotta a különbségtételt a „katasztrófahelyzetek” körében, utalva arra, hogy több okból és módon kerülhet sor olyan jelentős mértékű kár bekövetkeztére, amely okán külön állami forrásbevonásra kerül sor, ezért a szabályozás is a körülmények függvényében differenciált.
A szükséges elhatárolási kérdéseket, illetve az azzal kapcsolatos problémákat csak nagy vonalakban vázolta a válasz, míg a kárfelelősségre részleteiben is kitért.
1.1. A miniszter szerint, kiindulópontként szükséges elhatárolni az állami kárfelelősség kérdéskörét az állam kártalanítási, valamint kármentesítési és kár-helyreállítási kötelezettségétől.
a) A kárfelelősség
Kárfelelősségről mindig valamely jogellenes magatartással okozott kárért való kártérítésre kötelezés esetén beszélhetünk. A kártérítésre kötelezés feltétele az előbb említetteken túl (kár, jogellenes magatartás, okozati összefüggés a kár és a jogellenes magatartás között) az is, hogy a kárt okozó vagy a kárért jogszabály (szerződés) alapján felelőssé tett más személy (itt a közigazgatási jogkörben eljáró személy) ne tudja sikeresen kimenteni magát a felelősség alól. A kimentés az állami kárfelelősség esetén többnyire felróhatósági alapú (a kimentés sikere az alábbiak eredményes bizonyításán múlik: a kár annak ellenére bekövetkezett, hogy a károkozó, illetve a felelőssé tett más személy – közigazgatási jogkörben eljáró természetes személy – úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható). Az állam közhatalmi tevékenységével, illetve mulasztásával összefüggésben lehet kárért felelős személy.
b) A kártalanítás
Nem kárfelelősségről és ennek szankciójaként kártérítésről, hanem kártalanításról beszélhetünk akkor, ha a kár jogszerű magatartás következménye és a kár kompenzációját jogszabály előírja. Az elhatárolás alapvető eleme tehát a jogszerűség/jogellenesség dichotómiája, továbbá a kompenzációra vonatkozó speciális jogi előírás; mindkét elhatárolási elem problémákkal terhelt.
A jogellenesség problémája annak megfoghatatlansága, ami bizonyos mértékben ugyanakkor szükségszerű a magánjog büntetőjoghoz képest nyitottabb rendszerében. A magánjogban ugyanis sem szükség, sem lehetőség nincs arra, hogy az összes potenciális jogellenes magatartást külön törvényi tényállásként szerepeltesse a jogalkotó, hanem ahol erre mód nyílik, elegendő egy olyan generálklauzula megteremtése, amely támpontot ad a különböző jogellenesnek tűnő magatartások jogi minősítésénél. Mindezek alapján a jogellenesség a magánjogban jelenthet konkrét speciális jogi normába ütközést (ilyen például a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései között tételesen meghatározott érvénytelenségi okok.) vagy egy generálklauzula megsértését is (Generálklauzula jellegű a deliktuális felelősség általános szabálya is (Ptk. 339. ) vagy a jóhiszeműség és tisztesség elve, az adott helyzetben általában elvárhatóság elve, a rendeltetésszerű joggyakorlás elve, sőt, a valamelyest több meghatározott tényállási elemet tartalmazó joggal való visszaélés elve is, mivel ezen tényállások jogi értelmezése a bírói gyakorlat ismerete nélkül lehetetlen a törvényben szereplő nyitott fogalmak sokasága miatt). A kárfelelősség/kártalanítás elhatárolásakor a jogellenesség megállapíthatósága tekintetében meghatározó jelentősége van a jogellenességet kizáró okoknak és ezen okok konkrét bírói értelmezésének (Vö.: Ptk. 107. §‚ 342. § (2) bekezdés, 343. §. Továbbá alapelvként a Ptk. 2. § (2) bekezdése és 5. §-a. Eörsi Gyula nyomán (Eörsi Gyula: A polgári jogi kártérítési felelősség kézikönyve, KIK, Budapest, 1966. 107. skk. o.) mind a jogirodalomban, mind a joggyakorlatban elterjedt továbbá az a nézet, hogy a Ptk. deliktuális felelősségi rendszerében minden károkozás jogellenes, e tétel azonban bizonyos esetekben megtörik (p1. a versenyjogba nem ütköző piaci versennyel okozott hátrány nem tekinthető a deliktuális felelősség értelmében megtéríthető kárnak).
A kompenzációra (kártalanításra) vonatkozó speciális jogi előírás pedig azért fontos, mivel jelenleg a magánjog nem ismer általános kártalanítási szabályt (kötelezettséget), azaz speciális jogszabályi előírás hiányában a kárt nem kell kompenzálni annak jogszerű okozása esetén. A konkrét kártalanítási kötelezettség többnyire ágazati törvényben történő előírásakor a jogalkotó a kártalanítás szabályait (a kártalanítás módja és mértéke, a megállapítására irányadó eljárás keretei stb.) is meghatározza. Példa egy releváns, speciális kártalanításra: a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: régi Kat.) 24.§ (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdése, valamint 44. §-a alapján a katasztrófák elleni védekezés körében a védekezés céljára kötelezően vagy önkéntesen rendelkezésre bocsátott tulajdoni tárgyakban bekövetkezett, biztosítás alapján meg nem térülő károkért a tulajdonosnak állami kártalanítás és költségtérítés jár. Hasonlóképpen rendelkezik kártalanítási kötelezettségekről az Országgyűlés által tárgyalt, a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló T/3499. számú törvényjavaslat is (a javaslatot időközben elfogadta az Országgyűlés).
Másik példaként említhető, hogy az állatbetegségek, kártevők terjedésének a megakadályozása érdekében az állam által elrendelt állatleölésekért, illetve növények elpusztításáért is kártalanítás jár (lásd az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 54-55. §-át).

c) A kármentesítési, a kármegelőzési és a kár-helyreállítási kötelezettség
Az állam kármentesítési és kár-helyreállítási kötelezettsége mindig speciális jogszabályi előírásból fakad, azaz az államnak nincs általános kármentesítési és kár-helyreállítási kötelezettsége.(Lásd a régi Kat.-ot, különösen is annak 1-2. §-ait, 4. §-át, 46-48. §§-ait.)
Ennek az indoka az, hogy rendkívül sokféle, több szempontból is eltérő okból volna indokolható a kármentesítés, kárhelyreállítás állami vállalása és annak szabályozása, így pl. szempont lehet az, hogy
– a kár oka emberi magatartás vagy környezeti katasztrófa,
– mi a kárhelyreállítás, kompenzáció célja (teljes kártalanítás, a károsult létfeltételeinek a biztosítása, vagy csupán a kár részbeni fedezése),
– a károsult közrehatása vizsgálandó-e (p1. árvízi területre építkezés esetén az árvízkárok során),
– ki a források elosztójának személye (állami szerv vagy önkormányzat, utóbbi esetében normatív módon vagy pályázat alapján igényelhető-e a központi költségvetési összeg), stb.
A fenti sokféle esethez igazodóan e kötelezettségek nem csak hogy speciális jogszabályi előírásokhoz kötöttek, amelyek meghatározzák, hogy mely károk vonatkozásában, milyen módon és esetleg milyen terjedelemben (összegszerűség, időkorlát, stb.), milyen eljárási keretek között köteles az állam a kármentesítésre, a rekultivációra, hanem mint speciális „állami vállalások” nem is a magánjog, hanem a közjog terrénumába tartoznak. A közjoghoz sorolás persze nem zárja ki a kármentesítésre vagy kárenyhítésre felhasznált állami pénzek visszaperlését a károkozótól, ha van ilyen (az állam megtérítési igénye már magánjogi igény). A kártalanítás tekintetében viszont annyi magánjogi vonatkozás felfedezhető, hogy a kárt okozó magatartás jogszerűvé nyilvánítása hiányában magánjogilag egyébként károkozásról és kártérítési kötelezettségről volna szó. A Katasztrófa elhárítási célelőirányzatok 2011. évi felhasználásáról szóló 16/2011. (V. 2.) BM rendelet 3. § k) pontjának és 7. § (7) bekezdésének szóhasználata így dogmatikailag pontatlan, itt ugyanis nem kártalanításról, hanem az állam által vállalt kárenyhítésről van szó, mivel nem az történt, hogy az állam jogszerű károkozása eredményezte a károsultak kárát és ennek kompenzációját vállalta az állam a vörösiszap-katasztrófa károsultjainak házépítéséhez nyújtott pénzösszegekkel, támogatásokkal.
A kármentesítés, illetve kárenyhítés tekintetében pusztán közjogi, ráadásul jogi normában való olyan „kötelezettségvállalásról” van szó, amely teljes mértékben független a károkozástól, a károkozó, illetve a felelős személytől. Ehelyütt tehát puszta kártelepítési szabállyal állunk szemben akként, hogy ez a kártelepítés szubszidiárius: ha a kár másként megelőzhető vagy elhárítható, akkor az mindig elsődleges az állami szerepvállaláshoz képest. (Lásd ehhez a régi Kat. 44. §-át, 45. § (1) bekezdését, 48. § (2) bekezdését, valamint a konkrét katasztrófákra vonatkozó kormányhatározatok, kormány- és miniszteri rendeletek szabályait.) Ez az elsődlegesség – mögöttesség viszony kifejeződik abban is, hogy a máshonnan később megtérülő kárt az állam utóbb visszaperelheti (az állam megtérítési igénye).
Az állam említett, nem közhatalmi tevékenységre vonatkozó közjogi kötelezettségei – különös tekintettel a jelentős környezetkárosodások, illetve rendkívüli környezeti események következményeinek másra át nem hárítható, kárenyhítés, támogatás, stb. körében való eseti felszámolására is (A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 10. § 37. § 38. § különös tekintettel annak b) és i) pontjaira, 39. § 41. § különös tekintettel (5) bekezdésének c) és d) pontjaira, 56. § különös tekintettel az (1) bekezdés c) d) és e) pontjára és (2) bekezdésére, 57. §‚ 102/A. § (1) és (7) bekezdés, 102/B. § és a régi Kat. 48. § (2) bekezdés) – a magánjog eszközeivel valószínűleg az állami immunitás miatt sikerrel nem is kényszeríthetők ki egy hazai polgári perben a Ptk. 28. § (2) bekezdése ellenére sem, ahogyan azt a (4-es) metró per tanulságai is mutatják. Ez legfeljebb politikai felelősséget alapozhat meg, vagy valamilyen uniós, illetve nemzetközi kötelezettség egyidejű megsértése esetén vezethet állami („kár”)felelősségre.
1.2. A kár viselésének a szabálya a sorrendiség követelményét betartva a kárfelelősség/kártalanítás/kármentesítés, illetve -helyreállítás, a biztosítási rendszerek figyelembe vételével a következőképpen alakul.
Főszabály szerint a károsult viseli a máshonnan meg nem térülő kárt (casus nocet domino — Ptk. 99. §). E főszabály azonban ehelyütt vélhetően — életszerűen — inkább kivételes lesz a sorrendben meglévő többi személy kötelezettsége miatt.

Áthárított, illetve áthárítható károk sorrendben:
1.2.1. A bíróság által jogerős határozatában megállapított károkozóra vélhetően veszélyes üzemi felelősség címén a Ptk. 345. § (1) bekezdésének második mondata alapján terhelt kártérítés összege, némileg módosítja a helyzetet ugyanakkor, ha:
1.2.2.
– a károkozónak van felelősségbiztosítása,
– a károsultnak van vagyonbiztosítása,
– a károsultnak van társadalombiztosítási jogosultsága,
– a károsult vissza nem térítendő adományt, állami támogatást kapott.
A károsulthoz befolyó biztosítási jellegű kifizetések, illetve az ingyenes juttatások ugyanis a kár máshonnani megtérülésének olyan esetei, amelyek a károkozóra kártérítésként nem háríthatók át.
1.2.3. Szubszidiárius káralapok, amelyekből a kárenyhítésként szolgáltatott összegeket azok szolgáltatója csak akkor szolgáltatja, ha a károsultak kárainak enyhítésére máshonnan nincs fedezet. Ha utóbb kiderül, hogy van más fedezet, a szolgáltató jogosult a kárenyhítés körében kifizetett összegek megtérítését követelni a károkozótól/biztosítótól/károsulttól, attól függően, hogy kinél van a „többlet”. A szubszidiárius alapok lehetnek állandó jellegűek [költségvetésben megjelenő fedezet: régi Kat. 48. § (2) bekezdése és Kvt. 57. §-a szerinti alapok, a nemzeti agrárkár-enyhítési rendszerről és a kárenyhítési hozzájárulásról szóló 2008. évi CI. törvény 7-8. §-a szerinti költségvetési forrás, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapról szóló 2003. évi LVIII. törvény szerinti alap], illetve ad hoc alapok (pl. Magyar Kármentő Alap).
A központi költségvetés fedezi továbbá (a károsultak kárainak enyhítésén túl) az állami szervek, a védelmi bizottságok, a katasztrófavédelemre kijelölt és abba bevont szervek felkészülésének és katasztrófa elleni védekezésének költségeit. E költségek károkozó általi megtérítésére kevés esély mutatkozik, de peresítésének elvileg nincs akadálya. A környezeti károkkal kapcsolatos állami rekultivációs kötelezettség fedezetét a Kvt. a régi Kat.-hoz hasonlóan szabályozza: Kvt. 56. §‚ különös tekintettel az (1) bekezdés c), d) és e) pontjára és (2) bekezdésére, 57. §‚ 102/A. § (1) és (7) bekezdés, 102/B. §. A védekezéshez igénybe vett magánjavakban jogszerűen okozott károkért a régi Kat. 44. §-a szerint jár kártalanítás és költségtérítés e dolgok tulajdonosainak, amely összegeket szintén az állam viseli, ám a károkozóval szembeni megtérítési igényét az állam itt is érvényesítheti.
1.3. Az elhatárolási és kárviselési kérdések vázolása után az alábbiakban az állami kárfelelősség szabályai vonatkozásában az alábbiakat tartotta indokoltnak kiemelni a közigazgatási és igazságügyi miniszter. Polgári jogi felelősség a katasztrófahelyzetek, környezeti károk előidézése vonatkozásában akkor merülhet fel, ha a kárt előidéző katasztrófahelyzet, illetve környezeti kár bekövetkezésében a hatóság aktív vagy passzív magatartása is közrehatott. Ez esetben a Ptk. 349. §-a a 348. §-ra és a 339. §-ra tekintettel, azokkal együtt, megfelelően értelmezve alkalmazandó.
A Ptk. 349. (1) bekezdése mint önállótlan norma alapján tehát az államigazgatási (közigazgatás) jogkörben okozott kár megtérítésének feltételei – a 339. § (1) bekezdésére figyelemmel – az alábbiak:
– kár (államigazgatási tevékenységgel vagy mulasztással összefüggő kell, hogy legyen),
– jogellenes magatartás [jogszabályba ütköző vagy a jog által védett érdekeket sértő aktív vagy passzív közhatalmi jellegű szervező-intézkedő (ún. államigazgatási/hatósági) tevékenység — lsd. PK. 42. sz.],
– okozati összefüggés a kár és a jogellenes magatartás között,
– a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetve a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket a károsult igénybe vette (a rendes jogorvoslathoz lásd a PK 43. sz.),
– felróhatóság megléte, azaz sikertelen kimentés (az államigazgatási jogkörben eljáró szerv vagy személy nem úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható).
E pozitív, felelősségalapításhoz megkívánt feltételekhez járul további elemként az, hogy a károsult oldalán egyáltalán ne forogjon fenn a károsodásban való felróható közrehatás (a 100%-os közrehatás már egyedüli okozás, azaz ún. önhiba), illetve a kármértéket csökkentő részleges károsulti közrehatás (vö. Ptk. 340. és PK. 36. sz.). [Ptk. 340. (1) A károsult a kár elhárítása, illetőleg csökkentése érdekében Úgy köteles eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Nem kell megtéríteni a kárnak azt a részét, amely abból származott, hogy a károsult e kőtelezettségének nem tett eleget.
(2) A károsult terhére esik mindazok mulasztása, akiknek magatartásáért felelős.] 
Az állam felelősségének vizsgálatakor a Ptk. 349. §-ából szükséges kiindulni, amely a másért – alkalmazottért való felelősség (Ptk. 348. §) speciális esete, melynek értelmében a közhatalmi feladatot ellátó szerv felel az alkalmazottja által a közhatalmi feladat ellátásával összefüggésben másnak okozott kárért. A Ptk. 349. §-a szempontjából nem az eljáró szervnek a jellege, hanem a potenciális kárral okozati összefüggésben álló konkrét jogellenes magatartás az amelynek közhatalmi jellegűnek kell lennie. A közhatalom ellátása alatt azon tevékenységeket érti a bírói gyakorlat és a jogirodalom, amelyek közhatalmi jogosítványok gyakorlását jelentik szervező-intézkedő, azaz hatósági tevékenység kifejtése közben. [PK 42. szám]
A Ptk. 349. (1) bekezdése értelmében államigazgatási (közigazgatási) jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette. Nem tartozik a rendes jogorvoslatok körébe — összhangban a PK 43. sz. állásfoglalással — a bírósági felülvizsgálat iránt indított per.
A kárt, annak mértékét, a károkozó magatartást, illetve ez utóbbi államigazgatási jellegét, valamint a rendes jogorvoslattal való elháríthatatlanságot, továbbá a kár és a károkozó magatartás közötti okozati összefüggést a károsultnak kell bizonyítania, s ezek sikeressége esetén kerülhet csak sor a felróhatóság alóli kimentésre a hatóság részéről, az ő bizonyítási kötelezettsége mellett.
Amennyiben a hatóság államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelőssége például az engedélyezett környezethasználói veszélyes üzemi felelősséggel együtt áll fenn, akkor a Ptk. 344. §-át kell alkalmazni. [Ptk. 344. (1) Ha többen közösen okoznak kárt, felelősségük a károsulttal szemben egyetemleges, egymással szemben pedig magatartásuk felróhatósága arányában oszlik meg.
(2) A kár a károkozók között egyenlő arányban oszlik meg, ha magatartásuk felróhatóságának arányát nem lehet megállapítani.
(3) A bíróság mellőzheti az egyetemleges felelősség megállapítását, és a károkozókat közrehatásuk arányában is marasztalhatja, ha
a) ez a kár megtérítését nem veszélyezteti, és tetemesen nem is késlelteti, vagy
b) a károsult maga is közrehatott a kár bekövetkeztében, vagy igénye érvényesítésével menthető ok nélkül késlekedett.] 
A Ptk. 344. § (1) bekezdése értelmében a főszabály a károsult védelme érdekében az, hogy a károkozókat egyetemlegesen terheli a kártérítési kötelezettség a károsult irányába; belső jogviszonyukban felelősségük, illetve kötelezettségük a felróhatóságuk arányában oszlik meg, ahol a veszélyes üzemi tevékenység nagyobb súllyal esik a latba. A Ptk. 344. § (2) bekezdésének alkalmazása esetünkben nem tűnik valószínűnek (a környezethasználó tevékenysége mindig veszélyes üzemi, tehát szigorúbb, míg a hatóság engedélyezési, illetve ellenőrzési kötelezettsége e helyütt mindig általános, felróhatósági – tehát enyhébb – felelősségi alakzat szerint ítélendő meg). A Ptk. 344. § (3) bekezdése az (1) bekezdésben foglalt főszabály alóli taxatív, esetünkben szintén valószínűleg fel nem hívható kivételi köröket teremti meg.

2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata:
A jogalkalmazási gyakorlat bemutatása nem tartozik közvetlenül a közigazgatási és igazságügyi miniszter feladat- és hatáskörébe, erre nézve közvetlen információval sem rendelkezik a miniszter, így e tekintetben a bíróságok megkeresése lehet indokolt.
Az alkotmánybírósági gyakorlat vonatkozásában szükségesnek tartotta ugyanakkor kiemelni a közigazgatási és igazságügy miniszter, hogy a testület álláspontja szerint a veszélyhelyzet kihirdetése és az ingatlanokban bekövetkezett károsodás nem keletkeztetett kárenyhítési támogatásra való jogosultságot, ugyanis az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik, hogy az egyén tulajdonában vis maior folytán keletkezett károk megtérítését az államnak át kellene vállalnia. A kárenyhítés pusztán méltányosságon és társadalmi szolidaritáson alapuló ex gratia juttatás a rászorultaknak abból a célból, hogy lakhatási feltételeik (a károsodott ingatlan helyreállítása, illetve kivételes esetben ingatlan vásárlása, építése révén) biztosítva legyenek, és „nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön” (16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 54, 57.).
A Magyarország folyóin 2006 tavaszán kialakult rendkívüli árvíz, valamint az ország egyes területein ezen év első hónapjaiban bekövetkezett jelentős belvíz miatt keletkezett károk enyhítéséről szóló 155/2006. (VII. 26.) Korm. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról szóló 962/D/2008. AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmánynak a tulajdon védelmére vonatkozó rendelkezéséből nem vezethető le az ingatlanokat ár- vagy belvíz következtében ért károk enyhítésére vonatkozó állami kötelezettség. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette ugyanis, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 380.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 137.]. Ennek pedig nem mond ellent az az elvárás, hogy az egyén a saját – illetve az eltartásáról gondoskodni köteles család – vagyonából szükségleteiről maga gondoskodjon (295/B/2002. AB határozat, ABK 2008. június, 959, 963.). Az államnak tehát nincs Alkotmányból levezethető kötelessége arra, hogy az egyén tulajdonában vis maior folytán keletkezett károkat megtérítse. Kárenyhítési támogatásra — mint ex gratia juttatásra — való jogosultság az Alkotmány 13. §-ából nem fakad.

3. Szabályozási elképzelések:
A katasztrófákat követő helyreállításra és újjáépítésre, a kárt szenvedett lakóházak tulajdonosainak kárenyhítésére a fentiek alapján konkrét törvényi előírás nincs, a kártalanítások a korábbiakban a mindenkori kormányzat által esetileg önkéntesen vállalt kötelezettségen alapultak.
Az önként vállalt kárenyhítés módját, a támogatás rendszerét korábban egyedi kormányhatározatok, később kormányrendeletek, az elmúlt két kárenyhítés során (2010-es árvíz, vörösiszap-katasztrófa) szintén kormányhatározatok szabályozták [1148/2010. (VII. 8.) Korm. határozat, 1221/2010. (XI. 4.) Korm. határozat]. A helyreállítás és újjáépítés általános jogszabályi kerete ezidáig nem alakult ki.
Mint ahogyan arról a BM is tájékoztatta az országgyűlési biztost, a katasztrófavédelem szabályozási környezetének átfogó felülvizsgálata jelenleg is folyamatban van. A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot az országgyűlés T/3499. számon tárgyalja (időközben el is fogadta).
A Kormány – a katasztrófákkal kapcsolatos szabályozási környezet hiányosságait érzékelve – a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 1212/2011. (VI. 28.) Korm. határozat 1. pontjában felkérte az érintett minisztereket, hogy a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán – az irányadó uniós jogi szabályozás adta keretek között – 2011. november 30-ig dolgozzák ki annak a kártalanítási rendszernek a szabályozási koncepcióját, amely az öngondoskodás irányába hat, a károkozó fokozott felelősségét is biztosítja és csökkenti az állami költségvetés kárenyhítéssel kapcsolatos terheit.
A kormányhatározatban meghatározott munka megkezdődött, a kártalanítási rendszer szabályozási koncepciója – melyet a BM a közigazgatási egyeztetés keretében az ombudsman részére is eljuttat – határidőig elkészül.
Az átfogó helyreállítási, újjáépítési szabályozással kapcsolatos felvetéssel összefüggésben megemlítendő, hogy az eddigi, központi költségvetés terhére finanszírozott helyreállítások, újjáépítések során a hivatásos katasztrófavédelmi szervezet is tapasztalt jogalkalmazási nehézségeket. Jelenleg a katasztrófavédelemről szóló törvényjavaslat végrehajtási rendeleteinek kidolgozása is zajlik, melyben a katasztrófa károsító hatása által érintett területre, valamint a helyreállításra és újjáépítésre vonatkozó egyes szabályok a tervek szerint külön fejezetet képeznek. Az egységes jogi keret létrehozásának célja a helyreállítási, újjáépítési eljárás gördülékenyebb lefolytathatóságának biztosítása.
A fentieket összegezve a közigazgatási és igazságügyi miniszter álláspontja szerint a katasztrófahelyzeteket követő kármentesítéssel, kártérítéssel, helyreállítással kapcsolatos teljesen egységes szabályozás megteremtése tekintettel a bekövetkezett események eltérő körülményeire (akár időbeli, domborzati viszonyok vizsgálata) – nem valósítható meg. Keretszabályok megalkotását ugyanakkor – a jogorvoslati rendszer egyértelművé tétele érdekében is – elképzelhető.
Fontos továbbá értékelni a legutóbbi vörösiszap-katasztrófahelyzet tanulságait a kinevezett kormánybiztos tapasztalataira alapozva. A kormánybiztos segítségével felderíthetőek a jogalkalmazás, jogértelmezés bizonytalanságai, az előforduló egyedi ügyek sajátosságai.
A kárenyhítés céljából katasztrófavédelmi alap létrehozása indokolt lehet, de ennek körében a jogszabály-előkészítés során fontos tisztázni azt is, hogy az alapba honnan származnak a befizetések (állampolgárok, biztosítók) és hogy az állam részt vállal-e, ha igen, milyen mértékben a befizetésekben.

A belügyminiszter válasza:
A katasztrófákat követő helyreállításra és újjáépítésre, a kárt szenvedett lakóházak tulajdonosainak kárenyhítésére törvényi előírás nincs, a kártalanítások a korábbiakban a mindenkori kormányzat által esetileg önkéntesen vállalt kötelezettségen alapultak.
Az önként vállalt kárenyhítés módját, a támogatás rendszerét korábban egyedi kormányhatározatok, később kormányrendeletek, az elmúlt két kárenyhítés során (2010-es árvíz, vörösiszap katasztrófa) szintén kormányhatározatok szabályozták (1148/2010. (VII. 8.) Korm. határozat, 1221/2010. (XI. 4.) Korm. határozat). A helyreállítás és újjáépítés általános jogszabályi kerete ezidáig nem alakult ki.
A katasztrófavédelem szabályozási környezetének átfogó felülvizsgálata jelenleg is folyamatban van. A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényjavaslatot az országgyűlés T/3499. számon tárgyalja (időközben elfogadásra került).
A Kormány – a katasztrófákkal kapcsolatos szabályozási környezet hiányosságait érzékelve – a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 1212/2011. (VI. 28.) Korm. határozat 1. pontjában felkérte az érintett minisztereket, hogy a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán – az irányadó uniós jogi szabályozás adta keretek között – 2011. november 30-ig dolgozzák ki annak a kártalanítási rendszernek a szabályozási koncepcióját, amely az öngondoskodás irányába hat, a károkozó fokozott felelősségét is biztosítja és csökkenti az állami költségvetés kárenyhítéssel kapcsolatos terheit.
A kormányhatározatban meghatározott munka megkezdődött, a kártalanítási rendszer szabályozási koncepciója – melyet a tárca a közigazgatási egyeztetés keretében az országgyűlési biztos részére is eljuttat – határidőig elkészül.
Az átfogó helyreállítási, újjáépítési szabályozással kapcsolatos felvetésére reagálva tájékoztatott, hogy az eddigi, központi költségvetés terhére finanszírozott helyreállítások, újjáépítések során a hivatásos katasztrófavédelmi szervezet is tapasztalt jogalkalmazási nehézségeket. Jelenleg a katasztrófavédelemről szóló törvényjavaslat végrehajtási rendeleteinek kidolgozása zajlik, melyben a katasztrófa károsító hatása által érintett területre, valamint a helyreállításra és újjáépítésre vonatkozó egyes szabályok a tervek szerint külön fejezetet képeznek. Az egységes jogi keret létrehozásának célja a helyreállítási, újjáépítési eljárás gördülékenyebb lefolytathatóságának biztosítása. A végrehajtási jogszabályok tervezetével kapcsolatban a közigazgatási egyeztetés keretében az országgyűlési biztos részére szintén véleményezési lehetőséget fogunk biztosítani.

Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató válasza
A Kormány a bekövetkezett katasztrófákat követően, az érintettek száma függvényében gyakran nyújtott eseti, önkéntes támogatást az önkormányzatoknak, a kárt szenvedett helyi lakosok megsegítése érdekében, illetve törekedett kellő mértékben hozzájárulni az érintett térségek rehabilitációjához, a károsultak elemi lakhatási feltételeinek megteremtéséhez. A katasztrófákat követő helyreállításra és újjáépítésre, a kárt szenvedett lakóházak tulajdonosainak kárenyhítésére nincs alkotmányos előírás. Ez vállalt kötelezettség.
A központi kárenyhítések szabályozására egyes bekövetkezett katasztrófákat követően – figyelembe véve az érintettek számát, az érintett térség gazdasági, szociális, foglalkoztatottsági helyzetét – a Kormány eseti jelleggel hozott támogatási jogszabályokat, illetve közjogi szervezetszabályozó eszközöket.
Az önként vállalt kárenyhítés módját, a támogatás rendszerét korábban egyedi kormányhatározatok, később kormányrendeletek, az elmúlt két kárenyhítés során (2010-es árvíz, vörösiszap katasztrófa) egyedi kormányhatározatok szabályozták (1148/2010. (VII. 8.) Korm. határozat, 1221/2010. (XI. 4.) Korm. határozat). A helyreállítás és újjáépítés általános jogszabályi kerete ezidáig nem alakult ki.
A katasztrófákat követő eseti magántulajdonú lakóingatlanokban kialakult károk helyreállításának, újjáépítésének a szervezés szempontjából alapvetően 2 fajtája van:
1. Történhet a 2001. évi beregi árvízhez hasonlóan központi szervezésben, ahol egészen a kivitelezésig központilag, állami irányítással zajlott le a kárenyhítés. Ebben az esetben az önkormányzatok szerepvállalása minimálisra tehető.
2. Ha nem központi szervezésben, akkor az önkormányzatok útján zajlik a kárenyhítés, mint a 2006. évi ár- és belvíz, vagy 2010. évi árvíz okozta károk helyreállítása során tapasztalt módon. Ebben az esetben a kárenyhítési eljárás a károsultanként meghatározott összegnek megfelelően a Kormány által biztosított települési keretösszeg utalását követően a települési jegyző határozata, vagy a károsult és az önkormányzat között létrejött támogatási megállapodás alapján indult meg.
Természetesen nincs két azonos káresemény, és a magántulajdonú lakóingatlanok vonatkozásában sincs azonos károsodás. A központi költségvetést eseti jelleggel terhelő, a tárgyévben kialakult katasztrófák utáni helyreállítási, újjáépítési tevékenység igen komoly összegeket, milliárdos nagyságrendet is elérhetnek. Államháztartási szempontokat is szem előtt tartva a támogatási feltételek, a támogatási összegek, a jelzálogjog, illetve az elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzésére vonatkozó szabályok eltérhetnek két kárenyhítési eljárásban.
Az elmúlt évek (önkormányzati úton történő) kárenyhítési gyakorlata alapján a kárenyhítés alapvető feltételei az alábbiak:
• a kár az adott természeti csapással összefüggésben keletkezett,
• a károsodott ingatlan építési engedéllyel épült, vagy fennmaradási engedéllyel rendelkezik,
• a károsodott ingatlan lakás céljára létesített és az ingatlan nyilvántartásban lakóház vagy lakás megnevezéssel van nyilvántartva, vagy ilyen feltüntetésre vár,
• az ingatlant a káresemény idején a tulajdonos / haszonélvező életvitelszerűen lakta,
• a tulajdonos nyilatkozik, hogy a kár keletkezésének időpontjában volt-e az ingatlannak érvényes biztosítása, valamint a kár más egyéb módon nem térül meg,
• a tulajdonos vállalja, hogy a támogatás és a más módon megtérülő összeg (p1. adomány) felhasználásával, valamint saját forrásából az újjáépítést, vagy vásárlást haladéktalanul elvégzi.

Az eddigi évek gyakorlata szerint nem támogathatóak azon ingatlanok, melyek:
• nem lakás céljára szolgáló építmények,
• lakhatáshoz nem szükséges helyiség, még akkor sem ha az a lakóépülettel közvetlen egybeépült (p1: garázs, műhely),
• magántulajdonban lévő, de nem életvitelszerűen lakott ingatlan,
• lakáscélú, de egyéb tulajdonban lévő építmény,
• bérlakásként, szolgálati lakásként hasznosított ingatlan,
• lakóingatlan tulajdonosának lakhatási feltételei egyéb más módon megoldhatók, hiszen a kormányzat célja a károsultak elemi lakhatási feltételeinek megteremtése.

Az általános katasztrófavédelmi alap létrehozásáról szóló ombudsmani javaslattal kapcsolatban tájékoztatom, hogy a katasztrófavédelemről ás a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 1212/2011. (VI. 28.) Korm. határozat 1. pontja értelmében „A Kormány felkéri az érintett minisztereket, hogy a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán — az irányadó uniós jogi szabályozás adta keretek között — dolgozzák ki annak a kártalanítási rendszernek a szabályozási koncepcióját, amely az öngondoskodás irányába hat, a károkozó fokozott felelősségét is biztosítja és csökkenti az állami költségvetés kárenyhítéssel kapcsolatos terheit.” Ennek felelőse: koordinációért a belügyminiszter, nemzetgazdasági miniszter, vidékfejlesztési miniszter, nemzeti fejlesztési miniszter. A feladat határideje: 2011. november 30.
Az átfogó helyreállítási, újjáépítési szabályozással kapcsolatos felvetésére reagálva tájékoztatom, hogy az eddigi, központi költségvetés terhére finanszírozott helyreállítások, újjáépítések során, a hivatásos katasztrófavédelmi szervezet is tapasztalt jogalkalmazási nehézségeket. Ezek kiküszöbölésére, valamint az állampolgárok jogbiztonságának teljes körű megteremtése érdekében folyamatban van a támogatási elvek egységes jogi keretbe való öntése, amely egyértelművé, átláthatóbbá teszi a támogatás rendszerét. A katasztrófavédelemről szóló törvényjavaslat részletes vitára bocsátása megtörtént, a javaslat parlamenti elfogadásra vár (T/3499 törvényjavaslat a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról –időközben elfogadták-). Jelenleg a katasztrófavédelemről szóló törvényjavaslat végrehajtási rendeleteinek kidolgozása zajlik, melyben a katasztrófa károsító hatása által érintett területre, valamint a helyreállításra és újjáépítésre vonatkozó szabályok külön fejezetet képeznek. Az egységes jogi keret segítségével a helyreállítási, újjáépítési eljárás gördülékenyebben zajlana, ami elsősorban egy katasztrófát követően, az arra rászorulók elemi lakhatási feltételének megteremtését hivatott megteremteni és a lakosság magasabb szintű jogbiztonságát alapozza meg.A MABISZ képviselője személyesen fejtette ki véleményét, továbbá a jogalkotó számára készített döntés-előkészítő anyagokat juttatott el hozzám, melyek tartalmát az érintett jogalkotó szervek is ismerik. Mindezek miatt – illetve az anyagok jellege miatt – azok tartalmát itt részletesen nem ismertetem.

II. Az érintett alkotmányos jogok
– Az élethez és az emberi méltósághoz való jog
Alkotmány 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (2) Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.
– A demokratikus jogállam fogalmából levezetett jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog
Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam

Az alkalmazott jogszabályok
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény.
A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény.
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény.
A Katasztrófa elhárítási célelőirányzatok 2011. évi felhasználásáról szóló 16/2011. (V. 2.) BM rendelet.
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 1212/2011. (VI. 28.) Korm. határozat.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény.
A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapról szóló 2003. évi LVIII. törvény.
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény végrehajtásáról szóló 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet

III. A vizsgálat megállapításai
1. Hatáskör tekintetében 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának eljárási lehetőségeit az Obtv. 16. § (1) bekezdésében foglalt hatásköri szabályok határozzák meg. Ezek alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [Obtv. 29. § (1) bekezdés], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
2. Alkotmányossági követelmények
2.1. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozatában kifejtette, hogy az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Az emberi élethez és méltósághoz való jog ugyancsak egységet alkotó olyan oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog, amely számos egyéb alapjognak forrása és feltétele. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat szerint pedig a méltóság az emberi élettel eleve együttjáró minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Egyetlen ember élethez való jogáról sem beszélhetünk úgy, hogy ne értenénk bele az élethez és méltósághoz való alanyi jogát. Az államnak az élethez való jogot biztosító kötelezettségei csupán ehhez járulnak, de a szubjektív jogot nem pótolják, s anélkül, tehát csak önmagukban, az élő emberekre nézve értelmetlenek is.

2.2. A jogállamiság fogalmából levezetett követelmények tekintetében
Az Alkotmánybíróság szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat].
A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye [6/1999. (IV. 21.) AB határozat], hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság 2/2000 (II. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy a közigazgatás hatósági tevékenysége a jog által védett közérdek, valamely közösség jogainak, jogos érdekeinek védelme, a közrend, közbiztonság védelme, az egyes ember életének, testi épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését szolgálja. Az Alkotmánybíróság ebben a döntésében is hangsúlyozta azt, hogy a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye.

2.3. A tisztességes eljáráshoz való jog
A tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezek közül az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A tisztességes eljárás a jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály
Mindezek mellett a tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), egységes az értelmezési gyakorlat abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal. 
Mindez levezethető a jogállam fogalmából is, ahogy ez az előző részben idézett alkotmánybírósági határozatokból is következik.

2.4. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége tekintetében
Az alkotmányossági követelmények között kell megemlíteni az Alkotmánybíróság által az Alkotmány 8.§ (1) bekezdésének és az 54.§ (1) bekezdésének együttes értelmezéséből levezetett „állam intézményvédelmi kötelezettségét”, amely a 4. pontban kerül kifejtésre. 

3. A katasztrófa kár fogalma
A katasztrófa kár fogalmát hiába keressük a Ptk. hatályos szövegében, szabatos és pontos definícióját nem fogjuk megtalálni. A katasztrófa kár fogalma – nem véletlenül – a biztosítási jog területén alakult ki összefüggésben a katasztrófa kockázatok kérdéskörével.
Amikor katasztrófa kockázati kitettségről beszélünk, alapvetően két nagy kockázati csoportot érdemes megkülönböztetni: a természet erőivel összefüggő katasztrófa kockázatok és olyan egyéb, ezen a körön kívül eső nem természeti katasztrófák, amelyek meghatározóan emberi tényezővel hozhatók kapcsolatba. Ezen második körbe tartozó kockázatok tovább kategorizálhatók: nem szándékos események, amelyek például valamely baleset, robbanás, tűz következményeként történtek meg; valamint olyan szándékos események, amelyek például zavargások vagy terrorista cselekmények hatására következtek be. 2001. szeptember 11-ig, a World Trade Center elleni terrorista-támadásig, ez utóbbi szándékos cselekmények körébe sorolt katasztrófák veszteségei nem képeztek meghatározó részt a katasztrófa károk között nemzetközi vonatkozásban. Ez az esemény bekerült a történelem legköltségesebb katasztrófa eseményei közé. 
Ezeknek a káreseményeknek a vonatkozásában általánosan elfogadott, hogy reparálásukhoz valamilyen mértékű kormányzati erőforrás bevonására is szükség van, a világ országaiban immáron külön költségvetési alapokat képeznek ilyen célokra.
A 2012. januárt 1-jén hatályba lépő a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: új Kat.) 3. §-ának 5. pontja értelmében katasztrófa: „a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetve e helyzet kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot vagy helyzet, amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit, és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli.” (A katasztrófavédelemről szóló korábbi, jelenleg hatályos törvény is ugyanígy határozta meg ezt a fogalmat: lásd a régi Kat. 3. § e) pont.)
Így katasztrófa káron az ilyen állapot vagy helyzet nyomán bekövetkezett károkat értjük. Azaz polgári jogilag az ilyen károkozó körülmény (helyzet vagy állapot) folytán a károsult vagyonában beállott értékcsökkenést és az elmaradt vagyoni előnyt, továbbá azt a kárpótlást vagy költséget, amely a károsultat ért vagyoni és nem vagyoni hátrány csökkentéséhez vagy kiküszöböléséhez szükséges [Ptk. 355. § (4) bekezdés].
Kérdésként merül fel, hogy a természeti és az emberi tényezőn alapuló katasztrófák miatt bekövetkezett károk kompenzálásában milyen és mekkora szerep illeti meg az államot, és – jogállami keretek között – mi képezi ennek jogi alapjait, továbbá hogyan illeszkedik ez a jogrendszer egészéhez, de különösen a magánjog rendszeréhez. A következőkben katasztrófa káron az itt megadott fogalmat értem.
4. A katasztrófa károk kezelésével összefüggő állami szerepvállalás alkotmányjogi alapja
Felmerül az a kérdés, hogy melyek azok az alapvető alkotmányos jogok, amelyeknek a sérelme indokolta az országgyűlési biztosok vizsgálódását és fellépését a katasztrófavédelem, az árvízi védekezés és kárrendezés területén. Ez pedig nem más, mint az állam intézményes életvédelmi kötelezettsége. 
A 2000 és 2010 közötti ombudsmani jelentések e terülten ennek megfelelően elsődlegesen az állam intézményes életvédelmi kötelezettségével kapcsolatos feladatok teljesítését kérték számon, a jogorvoslathoz való jog garantálása, valamint a jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelményének érvényesülése mellett. 

4.1. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége 
A hatályos Alkotmány 8.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
Az Alkotmánybíróság e védelmi kötelezettségből levezette, hogy az államnak aktív védelmi kötelezettsége is van az alapvető jogok biztosítása terén a klasszikusnak nevezhető alkotmányi tartalom, a tartózkodási kötelezettség mellett. Az államnak ezért egyrészt tartózkodnia kell az alapjogok megsértésétől, másrészt gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Ebből következik az, hogy az alapjogok szubjektív oldala mellett szükséges a tényleges érvényesülést elősegítő aktív állami fellépés.
Mindez azt jelenti, hogy az alapjogoknak létezik állami szemszögből egy intézményvédelmi oldala is. Az egyén szubjektív (alanyi) jogának biztosításával, védelmével és érvényesülésével összefüggő tágabb értelemben vett pozitív állami kötelezettségeket összefoglalóan állami intézményvédelmi kötelezettségnek nevezzük.
Az állami intézményvédelmi kötelezettség a negatív és pozitív állami kötelezettségekhez képest komplementer jellegű, vagyis feltételezik a szubjektív jog meglétét. Lényeges azt is leszögezni, hogy az állami intézményvédelmi kötelezettség tipikusan nem keletkeztet az egyén oldalán alanyi jogokat, és az egyén részéről nem is kényszeríthető ki. 
Az állami intézményvédelmi kötelezettség azt jelenti, hogy az állampolgárok alanyi jogának megvalósulásához szükséges, hogy az állam kialakítson és fenntartson egy intézményrendszert. Az intézményrendszer alatt kell érteni elsősorban az azonos élethelyzetre vonatkozó normatív rendelkezések megalkotását, másodsorban azt a szervezetrendszert, amelyet ezek a rendelkezések létrehoznak.

4.2. Az állam intézményes életvédelmi kötelezettsége
Az Alkotmánybíróságnak az állam tevőleges kötelezettségére vonatkozó felfogása az abortusz alkotmányosságáról rendelkező határozatában rajzolódik ki.
Eszerint az Alkotmány 54.§ (1) bekezdése egyrészt „minden ember” számára garantálja az élethez való alanyi jogot, másrészt – az Alkotmány 8.§ (1) bekezdésével összhangban – „az állam elsőrendű kötelességévé” teszi az emberi élet védelmét.  
Az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban – mint ahogy korábban már kifejtettük – nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az Alkotmánybíróság szerint hasonló a helyzet az élethez való joggal is. Az élethez való jog objektív oldalából ugyanakkor az államnak nem csupán az a kötelessége következik, hogy az egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel gondoskodjék, hanem ennél több. Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védi. Ez utóbbi feladat minőségileg más, mint az élethez való egyéni alanyi jogok védelmének összeadása; „az emberi élet” általában, „mint érték” a védelem tárgya. Ezért az állam intézményes életvédelmi kötelezettsége kiterjed a keletkezőben lévő emberi életre is, csakúgy, mint a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítására. Ez a kötelezettség – ellentétben az élethez való alanyi joggal – nem abszolút, ezért lehetséges, hogy vele szemben más jogokat mérlegeljenek.
Az Alkotmány 54. §-ából fakad tehát az állam életvédelmi kötelezettsége, amely önmagában nem követel törvényi szintű szabályokat. E szakasz alapján az államnak általában, személytelenül, statisztikai sokaságként „mindenki” számára kell az élet védelméről gondoskodnia. Közlekedési szabályokat, környezetszennyezési kibocsátási határértékeket, műszaki biztonságtechnikai előírásokat nem szükséges törvényben meghatározni, jóllehet mindezek érintik az élethez való jog objektív oldalát, az abból következő állami kötelességeket. Az ilyen szabályok csak egy adott határig védenek, azon túl viszont tudatosan kockáztatnak emberi életeket, s tudomásul veszik bizonyos számú emberi élet föláldozását társadalmi előnyök érdekében.
Mindennek értelmében az Alkotmánybíróság például az egészséges környezethez való jog sajátosságát e jog intézményvédelmi oldalának meghatározó voltában találta meg. A környezetvédelemhez való jog ezek szerint elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia..
Egyértelműen megállapítható tehát a fent kifejtett alkotmánybírósági érvelésnek megfelelően, hogy az állam köteles a különböző katasztrófák, káresemények következményeinek kezelése, káros hatásainak enyhítése, a mentés megszervezése, amennyiben lehetséges megelőzése érdekében az ezzel összefüggő jogi szabályozás és jogintézmények kidolgozására, a közigazgatási szervezetrendszer megfelelő kialakítására és működtetésére. 
E védelem ugyanakkor nem abszolút. Nem is lehetséges egy ilyen elvárás megfogalmazása, ebben a tekintetben más jogok mérlegelésére is lehetőség van. Egyúttal az állam mindenkori gazdasági teherbíró képessége is befolyással van a védelem szintjére.
Az Alkotmánybíróság később kifejtette, hogy az állampolgárok jogainak védelme valamennyi állami szerv feladata. Az Alkotmány 8.§ (1) bekezdése szerint az állam (és szervei) elsőrendű kötelessége az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartása és védelme. Az Alkotmány 8.§-a és 19.§ (3) bekezdés b) pontja alapján az Országgyűlés köteles megalkotni az alapjogok érvényesüléséhez szükséges törvényeket. Az Alkotmány 35.§ (1) bekezdés a) pontja a Kormány tekintetében fogalmazza meg az állampolgárok jogainak védelmét és biztosítását. 
Az Alkotmánybíróság határozatai értelmében tehát az állampolgári jogok védelme általános, valamennyi alkotmányos szervre irányadó rendelkezés, amelyet a különböző államhatalmi ágak, az állam különböző szervezetei feladat- és hatáskörükbe tartozó módon, de egymással együttműködve, együttesen látnak el. Igaz ez az állam intézményi életvédelmi kötelezettségének teljesítésére is, a megfelelő jogalkotás és állami, hatósági jogalkalmazás vonatkozásában is.

5. A katasztrófa kár a közjog és a magánjog határán
[1]	Bevezetőként Eörsi Gyula nézeteire utalhatok a kártérítési felelősség fejlődése és változása vonatkozásában, mely tulajdonképpen uralkodónak mondható napjainkban is. Az ő négy lépcsőből álló áttekintő fejlődési sémája szerint a differenciálatlan társadalmi felelősségi rendből kifejlődik a jogi jellegű egyéni felelősség, ami azonban jogágilag differenciálatlan még és nem ismeri a vétkesség elvét, a bosszúállás uralja, és az adott viszonyok keretei között korlátlan, azaz a tetthez és következményeihez hozzá nem mért felelősség. Ez a korlátlanság viszonylag hamar megszűnik, és lassan tért nyer benne a vétkességi gondolat. A második lépcsőben elválik egymástól a büntetőjogi és a polgári jogi felelősség, a harmadikban pedig kialakul az általános civiljogi delictum és bekövetkezik „a vétkesség majdnem egyeduralmának rövid epizódja.” Végül a negyedik stációban, az objektív felelősség általánossá tételére irányuló program intermezzója után a társadalmi kárelosztás gondolata kerül előtérbe. A végső dilemma ebben a szakaszban Eörsi alapján az, hogy kire hárítsa a jog a kárt, illetve hogyan ossza el a jog a kárt a társadalomban? Eörsi Gyula erre a negyedik szakaszra koncentrál klasszikus összehasonlító polgári jogi alapművében, és széleskörű nemzetközi áttekintés alapján tárgyalja ezt a fordulópontot, amit tulajdonképpen saját korával azonosít. A polgári jogi felelősség története tehát a társadalmi átalakulásokkal összefüggésben eljut addig a pontig, ahol előtérbe kerül a társadalmi kárelosztás gondolata.
[2]	A kártelepítés kiindulópontját valójában a kárveszély viselésének alapvető szabálya adja meg, mely szerint a tulajdonosnak kell viselnie azt a kárt, amelynek megtérítésére mást nem lehet kötelezni (casus nocet domino). Akkor lehetséges kötelezni mást a bekövetkezett kár viselésére, ha azt a jogellenesen okozott károkért való felelősség vagy a jogszerűen okozott károk esetében előírt kártalanítás körében a jogi szabályozás előírja, „azt más szerződés alapján átvállalta (biztosítás) vagy a megtérítésre a biztosításhoz hasonló alap terhére köteles.”
Katasztrófa kár esetén is ez a kiindulópont. Azonban katasztrófa károk esetében – a közigazgatási és igazságügyi miniszter levelében foglaltaknak megfelelően – több jogi helyzet is előfordulhat: 1. Természeti katasztrófa esetén az ilyen katasztrófa károkra kiterjedő biztosítási szerződésen alapuló jogviszony szerint kaphat kártérítést a károsult. (Vagyonbiztosítás alapján.) 2. Ipari katasztrófa esetén az érintett cég felelősségbiztosítása és/vagy erre a célra letett biztosítéka fedezetül szolgál a katasztrófa kár egészének vagy egy részének megtérítésére. 3. A védekezés során az állam (az állam szervei) vagy más védekezésben részt vevők által más tulajdonában lévő dologban okozott kár veszélyhelyzetben okozott kárnak minősül [Ptk. 107. § (1)-(2) bekezdés], annak megtérítésére külön jogszabályi rendelkezések is vonatkoznak [régi Kat. 24. § (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdése, valamint 44. §-a, az új Kat. szintén tartalmazza ezeket a rendelkezéseket], de meg kell jegyezni, hogy elvileg a Ptk. 107. § (2) bekezdése alapján a tulajdonos a szükséghelyzetbe került személytől kártalanítást, attól pedig, aki a szükséghelyzet megszüntetése során indokolatlanul nagy kárt okozott, kártérítést követelhet. Valójában – állami védekezés esetén – az idézettek szerint biztosított az állami kártalanítás. (4. Megemlíthető, hogy a katasztrófák megelőzése érdekében végzett állami (az állam szervei által végzett) tevékenység során a tulajdonjog korlátozásával vagy teljes elvonásával (kisajátítás) okozott jogszerű kárt meg kell térítenie az államnak (kártalanítás) a speciális jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően.) 
Mindezek az elemek összefonódhatnak és variálódhatnak is. Az ezek szerint nem fedezett katasztrófa károk állami megtérítésére végül is az állam részéről kerülhet sor, az állam beavatkozása azonban közjogi alapon áll, hiszen tulajdonképpen természeti katasztrófa esetén vis maior eseményről beszélünk, míg ipari katasztrófa (vagy ember által előidézett egyéb katasztrófa) esetében pedig nem az állam a károkozó, így az államot nem lehetne magánjogilag kártérítésre kötelezni. A közjogi kötelezettséget speciális jogszabályi rendelkezések alapítják meg, ilyen például az új Kat. 3. § 6. pontja, amely szerint katasztrófasegély: a katasztrófák következményeinek felszámolása érdekében a katasztrófa károsító hatása által érintett területen az alapvető életfeltételeknek a központi költségvetésben létrehozott tartalékból történő biztosítása, ugyanígy szabályoz a régi Kat. 3. § h) pontja is. Azonban álláspontom szerint alkotmányjogi szempontból az állam intézményes életvédelmi kötelezettségébe beletartozik az elemi lakhatási feltételek biztosítása katasztrófa károk bekövetkezése esetében, tágabb összefüggésben szemlélve: az állam politikai és etikai kötelezettsége alapján vállal kárenyhítést és helyreállítást, amelynek közjogi alapjait speciális jogalkotással teremti meg, és amelynek alkotmányjogi alapozása lehet az állam intézményes életvédelmi kötelezettsége. Az állam mindenkori teherbíró képességétől azonban nem lehet eltekinteni, az intézményes életvédelmi kötelezettség alanyi jogot nem alapít meg, és mértéke relatív.
Emberek (állampolgárok) előre meg nem határozható nagyobb csoportját sújtó katasztrófa kár esetében nem a gazdasági és társadalmi rend által funkcionálisan a társadalmi struktúrát kialakító folyamatokról van szó (kialakuló társadalmi különbségek), amelyek következtében létrejött rászoruló társadalmi csoportokról az állam a gazdasági és szociális jogok alkotmányos alapján szociális és egyéb állami ellátások biztosításával szociális és egészségügyi intézményein keresztül gondoskodik, hanem olyan szélsőséges helyzetről, amelyet az államnak kezelnie kell, mivel ennek kezelésére – változó mértékű – eszközökkel csak az állam rendelkezik. Ez még arra az estre is igaz lehet, amikor biztosítási jogviszony vagy emberi tényező által okozott katasztrófa kár esetén klasszikus polgári jogi kártérítési felelősségi jogviszony alapján mód van a károsultak kárának bizonyos mértékű megtérülésére. A katasztrófa kár lényege éppen az – ahogy erre a régi és új Kat. fogalom-meghatározása is utal –, hogy olyan mértékű kár bekövetkezésére kerül sor, amelynek kezelése hagyományos biztosítási jogviszony és klasszikus polgári jogi kártérítési felelősségi jogviszony keretei között teljes egészében nem lehetséges. Ennek oka lehet a kár nagysága („elviselhetetlen” mértékű károsodás természeti, ipari és terror kár alkalmával is előállhat), amelyet sem a hagyományos biztosítási (vagyonbiztosítási és felelősségbiztosítási, továbbá társadalombiztosítási) jogviszony, sem a klasszikus polgári jogi felelősségi jogviszony nem „bír el”. Ugyancsak az állami fellépés szükségességét indokolhatja a károsultak nagy száma, a katasztrófával sújtott terület nagysága, a károsodás komplexitása (magán és állami tulajdon érintettsége, természetes és jogi személy károsultak, közszolgáltatások sérülése, stb.). Ilyenkor a kialakult helyzet rendezése nem bízható teljes egészében a tradicionális magánjogi jogviszonyokra. Az állam állandó és alkalmilag létrehozott intézmények (erre a célra létrehozott és elkülönített állami alapok) segítségével láthatja el ilyen irányú feladatát. Jellemzően a kialakult „kockázati társadalom” keretei között állandó, a katasztrófa károk rendezésére szolgáló állami alap fenntartása szükségesnek látszik. 
Az állami kárenyhítés állami források felhasználásával azonban valóban csak szubszidiárius alapon képzelhető el. Azaz a más forrásból, így biztosítási jellegű kifizetésekből (károsulti vagyonbiztosítás, károkozói felelősségbiztosítás, károsulti társadalombiztosítási jogosultság), illetve az ingyenes juttatásokból (vissza nem térítendő adomány, támogatás) vagy a klasszikus polgári jogi felelősségen alapuló kártérítési igény érvényesítéséből megtérült káron felüli kár tekintetében. Amennyiben az állami kárenyhítést követően következnek be megtérülések ezekből a forrásokból, az az államot illeti az általa tett kárenyhítés mértékéig. 
Egyetértek tehát a közigazgatási és igazságügy miniszter álláspontjával, miszerint az állam kármentesítési és kárenyhítési, továbbá kár-helyreállítási jogi kötelezettsége mindig speciális közjogi jogszabályi előírásból fakad. Kétségtelen tény ugyanis, ahogy erre már utaltam, hogy általános és minden esetre fennálló alkotmányjogi kötelezettsége nincs az államnak a katasztrófa károk bekövetkezése esetén történő kárenyhítés és kár-helyreállítást végzésére, sem arra, hogy teljes mértékben az eredeti állapotot állítsa helyre vagy a teljes kártérítés elvének megfelelő juttatást adjon. 
A közigazgatási és igazságügyi miniszter által hivatkozott alkotmánybírósági gyakorlat lényegében a 962/D/2008. AB határozatot takarja, melyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a veszélyhelyzet kihirdetése és az ingatlanokban bekövetkezett károsodás nem keletkeztetett kárenyhítési támogatásra való jogosultságot, ugyanis az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik, hogy az egyén tulajdonában vis maior folytán keletkezett károk megtérítését az államnak át kellene vállalnia. A kárenyhítés pusztán méltányosságon és társadalmi szolidaritáson alapuló ex gratia juttatás a rászorultaknak abból a célból, hogy lakhatási feltételeik (a károsodott ingatlan helyreállítása, illetve kivételes esetben ingatlan vásárlása, építése révén) biztosítva legyenek, és – utal vissza az Alkotmánybírósági egy korábbi határozatára – „nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön” (16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 62.).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmánynak a tulajdon védelmére vonatkozó rendelkezéséből nem vezethető le az ingatlanokat ár- vagy belvíz következtében ért károk enyhítésére vonatkozó állami kötelezettség. Az Alkotmánybíróság szerint mát: „több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben …” Ennek nem mond ellent a testület szerint az az elvárás, hogy az egyén a saját – illetve az eltartásáról gondoskodni  köteles család – vagyonából szükségleteiről maga gondoskodjon. Így az Alkotmánybíróság szerint az sem következik az Alkotmányból, hogy az egyén tulajdonában vis maior folytán keletkezett károkat az állam köteles lenne megtéríteni. Kárenyhítési támogatásra – mint ex gratia juttatásra – való jogosultság az Alkotmány 13. §-ából nem fakad. A testület szerint a jogalkotó hatáskörébe tartozó kérdés tehát dönteni arról, hogy az ár-, belvíz miatt károsultaknak juttat-e támogatást, és az is, hogy milyen feltételekkel. E körben széles körű mérlegelési jog illeti meg; a szabályozás tartalmi korlátját az jelenti, hogy az esetleges nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz az ne minősüljön önkényesnek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotónak a támogatásban részesülők körét úgy kellett meghatároznia, hogy a támogatás elérhesse valódi célját, amely nem más, mint az  ár-, illetve belvíz miatt károsodott lakóingatlanokban életvitelszerűen lakó, rászoruló károsult    tulajdonosok (haszonélvezők) lakhatási feltételeinek biztosítása.  
Véleményem szerint azonban a jelentésemben az előzőekben ismertetett – éppen az Alkotmánybíróság által kidolgozott – állami intézményes életvédelmi kötelezettség doktrinája alapján fennáll az állam kötelezettsége arra, hogy katasztrófa károk bekövetkezése esetén (megfelelő szervein keresztül) megvizsgálja az állami fellépés szükségességét, annak módját és mértékét (továbbá az államnak gondoskodnia kell az erre vonatkozó megfelelő jogi szabályozás kialakításáról). A fellépés intézményes és anyagi alapját az elkülönített állami alapok teremthetik meg. Állampolgárokat nagyobb számban sújtó katasztrófa károk esetében az elemi lakhatási feltételekről gondoskodni kell, míg a közvetlen mentés és elhárítás egyértelműen állami feladat. Mindenek közjogi alapjait teremtik meg a Kat. (és a végrehajtására vonatkozó jogszabályok) rendelkezései, amelyek a katasztrófasegélyre, az állami kárenyhítésre és helyreállításra is tartalmaznak szabályozást.
Meglátásom szerint a tradicionális jogintézmények (biztosítás) mellett az állami helytállás a jövőben sem lesz mellőzhető a katasztrófa károk kezelése tekintetében. Az öngondoskodásra, a felelősségbiztosításra (veszélyes ipari és egyéb tevékenység során), valamint az állami szerepvállalásra (állami kárenyhítés, helyreállítás, állami katasztrófa alap) egyaránt épülő rendszer fenntartása a kívánatos. Az egyes elemek aránya a gazdasági és társadalmi körülmények, valamint az állam teherbíró képességének függvényében alakul, bár nem vitatom, hogy a teherbírásra képes lakossági csoportok körében az öngondoskodás szerepét növelni kell, csakúgy, mint az érintett jogalanyok körében a felelősségbiztosítás és/vagy biztosítékadás szerepét. 
Annak vizsgálata, hogy a közigazgatási szervek mulasztása vagy eljárása összefüggésbe hozható-e bekövetkezett katasztrófa károkkal, és így fennáll-e kártérítési felelősségük, a közigazgatási jogkörben okozott kárra vonatkozó szabályok alapján dönthető el. Természetesen ebben az esetben is alkalmazandóak a polgári jogi kártérítési felelősség azon alapvető szabályai, amelyektől a Ptk. vagy más jogszabály speciális rendelkezései nem térnek el. E kérdéskörre jelen jelentés nem tér ki.

6. A katasztrófa károk megtérítésében való állami szerepvállalással szembeni alkotmányossági követelmények
Amennyiben az állam úgy dönt, hogy katasztrófa kár bekövetkezése után kárenyhítést alkalmaz, részt vesz a helyreállításban, a máshonnan meg nem térülő károk mértékéig helytáll, akkor eljárásának meg kell felelnie bizonyos alapvető alkotmányos jogállami követelményeknek. Ebben a tekintetben közömbös, hogy úgy tekintjük, az állam „ex gratia” nyújt kárenyhítést, vagy az intézményes életvédelem kiterjesztően értelmezett alkotmányos doktrínája alapján teszi ezt.
Az alkotmányos követelmények lényegében jelentésem 2.2. és 2.3. részeiben ismertetett alkotmányos jogállami követelményeket és tisztességes eljáráshoz való jogot jelentik elsősorban. Elsődlegesen kiemelendő a jogbiztonság követelménye, amely szerint a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. 
Az alkotmánybíróság szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság irányadó döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van: a jogalkotásra vonatkozó törvényi követelmények megtartása, az eljárási garanciák, a jogbiztonság, az önkényes jogértelmezést kizáró és a jogintézmények kiszámítható működését biztosító világos és követhető normatartalom megléte [1160/B/1992. AB határozat]. Az alkotmánybírósági gyakorlat fényében nem tekinthető alkotmányosnak az a helyzet, ha a jogi szabályozás tág teret ad az önkényes jogértelmezésre, ugyanakkor nem tartalmaz az egyes eszközök igénybevételével szemben az alkalmazókat kellő megfontoltságra intő hatékony törvényi korlátokat [2/2007. (I. 24.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság több ízben hangsúlyozta, hogy az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének. Az államnak kötelessége az alanyi jogok védelme mellett az egyes szervek működését úgy kiépíteni és fenntartani, hogy azok az alapjogokat – az alanyi igénytől függetlenül is – biztosítsák [36/1992. (VI. 10.) AB határozat].
Ahogy erre már utaltam, a tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezen az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. Az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozata szerint „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás ’méltánytalan’ vagy ’igazságtalan’, avagy ’nem tisztességes’…” 
Az országgyűlési biztosok korábbi jelentéseikben már többször hangsúlyozták, hogy átfogó szabályozásra lenne szükség az állam által vállalt kárenyhítés vonatkozásában. Ezzel összefüggésben számos egyedi probléma merült fel a korábbi árvizeket vagy egyéb katasztrófa károkat követő állami kárenyhítési eljárások során, így több esetben nem volt biztosított formalizált eljárásrend, illetve jogorvoslat. Megállapításra került, hogy a törvényben szabályozott állami feladatvállalás (Kat.) mellett a kárt szenvedett állampolgárok ügyeiben nincs egyértelmű eligazító jogszabály, amely mindenkor teljes bizonyossággal és egyértelműen meghatározza, hogy a katasztrófasegély milyen feltételekkel illeti meg az állampolgárokat. 
Ugyancsak szükséges, hogy az állam által nyújtott kárenyhítés, újjáépítés során az állami juttatások jogszerű felhasználása érdekében alkalmazott jogintézmények (például felépített vagy újjáépített ingatlanra az állam javára bejegyzett jelzálogjog, elidegenítési és terhelési jog) alkalmazása megfeleljen az arányosság elvének. 
Megjegyzendő, hogy a gyakorlat szerint az állami kárenyhítés során „támogatási megállapodásokat” megkötésére kerül sor a károsultakkal, ami tulajdonképpen az állam és a károsult, illetve esetlegesen további személyek közötti polgári jogi szerződésnek tekintendő, így megtámadása a bíróság előtt lehetséges. Mivel a szerződésben félként az állam is szerepel, és a szerződés tárgya speciális, ez további összetettséget eredményez a kialakuló jogviszony vonatkozásában.
Megítélésem szerint az ismertetett alkotmányossági követelmények érvényesüléséhez – figyelemmel a korábbi ombudsmani jelentések megállapításaira – szükséges volt átfogó és általános jelleggel szabályozni (keretjogszabályt alkotni) a katasztrófa károk bekövetkezése esetén az állami kárenyhítéssel összefüggő alapvető szabályokat, eljárásrendet, az ilyen alkalommal érvényesülő alapelveket (például az átláthatóság követelményének rögzítését, annak deklarálását, hogy az állami kárenyhítés szubszidiárius, az államnak nem kötelessége a teljes kár megtérítése, az eredeti állapot helyreállítása és így tovább), az együttműködés szabályait a biztosítókkal összefüggésben, a civil szervezetekkel történő együttműködés alapelveit, a jogorvoslat rendjét stb. A konkrét katasztrófahelyzetek különbözősége miatt a konkrét részletszabályok már rögzíthetőek egyedi jelleggel (azonban véleményem szerint ennek nem kormányhatározatban kell történnie, mivel az jogszabálynak nem minősül, s formai szempontból alkotmányos aggályokat vet fel).
Az alapvető szabályokat megadó jogi norma, illetve a kidolgozott, több jogszabályt érintő koncepció összekötő kapcsot, hidat képezhet közjog és magánjog között, az összetett magánjogi és közjogi jogviszonyokat kumuláló jogi helyzetek kezelése során, és megkönnyítheti a jogalkalmazás gyakorlatát, valamint elősegítheti az átláthatóságot. Az új szabályozás a gyakorlati alkalmazása során vizsgálható a jogalkalmazás szempontjából, így – bízva abban, hogy erre csak ritkán és kivételesen kerül sor – az akkor nyert tapasztalatok alapján ítélhető meg majd a jogi szabályozás hatékonysága.

Összegzés
Ennek körében ismételten utalni szeretnék arra, hogy álláspontom szerint a tradicionális jogintézmények (biztosítás) mellett az állami helytállás a jövőben sem lesz mellőzhető a katasztrófa károk kezelése tekintetében. Az öngondoskodásra (vagyonbiztosítás), a felelősségbiztosításra (veszélyes ipari és egyéb tevékenység során), valamint az állami szerepvállalásra (állami kárenyhítés, helyreállítás, állami katasztrófa alap) egyaránt épülő rendszer fenntartása a kívánatos. Az egyes elemek aránya a gazdasági és társadalmi körülmények, valamint az állam teherbíró képességének függvényében alakul, bár nem vitatom, hogy a teherbírásra képes lakossági csoportok körében az öngondoskodás szerepét növelni kell, csakúgy, mint az érintett jogalanyok körében a felelősségbiztosítás és/vagy biztosítékadás szerepét. Ezt a rendszert egészítheti ki a megfelelő hatósági engedélyezési és ellenőrzési, továbbá védekezési közigazgatási feladatellátás.
Megállapítom, hogy a katasztrófa károkat követő állami kármentesítési és kárenyhítési, továbbá kár-helyreállítási eljárásra vonatkozó alapvető, általános szabályokat rögzítő alapvető szabályozás hiánya – ahogy erre már 2001-es és 2002-es ombudsmani jelentések megállapításai is utaltak – a jogbiztonság alapelvének és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének veszélyét idézték fel. Ezzel az érintett és jogalkotásért felelős tárcák is egyetértenek, a vonatkozó jogalkotási folyamat megkezdődött, melynek eredményeképpen Kormányrendelet szintjén [a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény végrehajtásáról szóló 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet XI. fejezetében] sor került a katasztrófák károsító hatása által érintett területre, valamint a helyreállításra és újjáépítésre vonatkozó alapvető keretszabályok megfogalmazására. A Kormányrendelet tervezetét AJB-3758/2011. számon véleményeztem, tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztosok 2001 óta szorgalmazták ezeknek a szabályoknak egységes kidolgozását és elfogadását, a tervezetre észrevételt nem tettem, annak ellenére, hogy véleményem szerint törvényi szintű szabályozás alkotmányossági szempontból jobban megfelelt volna, mivel az állampolgárok alapvető jogai és kötelezettségei érintettek.
Mindezek alapján kérem, hogy – a közigazgatási és igazságügyi miniszter és a belügyminiszter, valamint az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató levelében foglalt a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényhez kapcsolódó egyes feladatokról szóló 1212/2011. (VI. 28.) Korm. határozat 1. pontjában meghatározottak szerinti folyamatban, melyben az érintett miniszterek a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán – az irányadó uniós jogi szabályozás adta keretek között – 2011. november 30-ig kidolgozzák a kártalanítási rendszer szabályozási koncepcióját, amely az öngondoskodás irányába hat, a károkozó fokozott felelősségét is biztosítja és csökkenti az állami költségvetés kárenyhítéssel kapcsolatos terheit, – legyenek figyelemmel az alábbi ajánlásomra.

Intézkedés
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztert, hogy a Belügyminiszterrel együttműködésben a megkeresésemre adott válaszleveleikben foglaltak szerint folyamatban lévő vonatkozó jogalkotási folyamatban dolgozzák ki a katasztrófa károkat követő állami kármentesítési és kárenyhítési, továbbá kár-helyreállítási rendszere vonatkozó koncepciót, amely a jelentésemben foglalt és idézett alkotmányos követelményeknek megfelel, és az ilyen esetekre vonatkozó alkotmányos alapelveknek megfelelő állami eljárást lehetővé teszi. 
E komplex rendszer egy alapvető elemének tekinthető az említett Kormányrendelet-tervezetben kialakított jogi szabályozás. Mindehhez kapcsolódóan kérem, hogy fontolják meg a katasztrófavédelmi alap létrehozásának szükségességét, a kialakítható források biztosításának lehetőségével együtt. Kérem, hogy a lakossági öngondoskodás növelésére irányuló szabályozási megoldások során vegyék figyelembe az érintett lakossági csoportok teherbíró képességét, valamint legyenek tekintettel a teherviselés kialakítása (valamint a kártelepítés, a kárveszély viselésének megosztása) során az arányosság követelményére.

Budapest, 2011. november 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.