Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2707/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló panaszos azt sérelmezte, hogy a budapesti Kerékgyártó Óvoda vezetője, majd ezt követően Budapest XIV. kerületének jegyzője a Beszédvizsgáló Országos Szakértői és Rehabilitációs Bizottság szakvéleményében foglaltak ellenére, gyermeke számára előírta az általános iskolai tanulmányok megkezdését. 
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye érvényesülése, a jogorvoslathoz való jog, valamint a gyermekek jogai, a gyermekek mindenekfelett álló érdeke sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
Az egyedi ügy alapos és körültekintő feltárása érdekében tájékoztatást kértem Budapest XIV. Kerület Önkormányzatának jegyzőjétől, az Országos Szakértői és Rehabilitációs Bizottság Gyógypedagógiai Szolgáltató Központjának (Szakértői Bizottság) igazgatójától és az óvoda vezetőjétől.

A megállapított tényállás
A gyermek 2004. december 1-jén született és 2008-tól járt óvodába, ahol a fejlődését az óvodapedagógusok folyamatosan nyomon követték, eredményeit évente két alkalommal rögzítették. Véleményük alapján a gyermek fejlettsége – logopédiai problémái kivételével – elérte az iskolai alkalmasságot. Az óvoda ennek megfelelően 2011. március 31-én átadta a szülőnek az óvodai igazolást (szakvéleményként), miszerint az intézmény javasolja a gyermek felvételét az általános iskola első osztályába, amely véleménnyel a szülő nem értett egyet és ezt az iraton való megjegyzésével is jelezte.
Ezt követően a szülő kezdeményezésére a Szakértői Bizottság április 4-én megvizsgálta a gyermeket, amely vizsgálat alapján – a szülőnek átadott kézzel írt iratban – azt javasolta, hogy a szükségesnek látott logopédiai fejlesztés érdekében, a gyermek további egy évig maradjon az óvodájában. A javaslatot a szülő eljuttatta az óvodába, majd a hivatalos írásos szakvéleményt – miszerint a gyermek nem beszédfogyatékos, hanem alaki beszédhibája van – annak április 13-i átvételét követően átadta az óvodavezetője számára. Az iratok szerint a szakvélemény április 18-án érkezett meg az óvodába. 
A kerületben az általános iskolai beiratkozás időpontja 2011. április 14-15. közötti időszakra esett, a gyermek beíratása 2011. április 14-én a Csanádi Árpád Általános Iskolába megtörtént.
A szülő, másnap fellebbezést nyújtott be az óvodai szakvéleménnyel szemben a jegyzőhöz, aki a panaszosnak levélben válaszolt, amelyben hivatkozott a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 24. §-ának (5) bekezdésére, amely szerint „a nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság ilyen javaslatot (értsd: óvodai nevelés meghosszabbítása) a szülő kérésére és az óvoda nevelőtestületének egyetértésével tehet.” A jegyző szülőnek nyújtott tájékoztatása szerint a Szakértői Bizottság nem szerezte be a nevelőtestület egyetértését és nem küldte meg a szakvéleményét a lakóhely szerint illetékes jegyzőnek. A jegyző döntése értelmében „(...) mivel a gyermek 2010. december 1-én betöltötte 6. életévét – továbbá a szakvélemény alapján nem indokolt sajátos iskolai nevelésben és oktatásban való részvétele, és a szükséges logopédiai fejlesztést iskolába lépését követően is megkaphatja – kezdje meg tanulmányait.” E döntéséről az óvodavezető is tájékoztatást kapott.
Az óvodában 2010-2011-es nevelési évben egyébként 43 gyermek érte el a tankötelezettség korhatárát, ebből 36 gyermek 2011 szeptemberében megkezdi tanulmányait az általános iskola első osztályában.
A Szakértői Bizottság igazgatója előadta, hogy a gyermek vizsgálatát megelőzően – nem az óvodával jogviszonyban álló – logopédus megkeresése és a szülő kérelme alapján folytatták le a vizsgálatukat. A komplex vizsgálathoz – méltányolva a szülő kérését – óvodai szakvéleményt nem kértek. Az igazgató meggyőződése szerint amennyiben a gyermek a szakszerű fejlesztést megkapja, úgy az  a következő tanévben elegendő lesz számára a felzárkózáshoz.
A Bizottság eddigi gyakorlatával kapcsolatosan tájékoztatott arról, hogy csak a sajátos nevelési igényű, beszédfogyatékos gyermek esetében kérik a jegyző támogató segítségét. Országos szakmai tapasztalatuk alapján az igazgató megjegyezte azt is, hogy a szülők gyakran igénylik, hogy a gyermeket ellátó nevelési-oktatási intézmény ne értesüljön a vizsgálatról. Ugyanakkor az évi 300 gyermek komplex vizsgálata alapján, tapasztalataik szerint az óvodák a „problémás gyerektől” szívesen megválnak, még abban az esetben is, ha nem érték el az iskolakezdéshez szükséges érettséget. Ilyen esetben az óvoda nem kér szakvizsgálatot sem a nevelési tanácsadótól, sem a szakértői bizottságtól.

A vizsgált alkotmányos jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1). bekezdés)
–	Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.” (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
–	Jogorvoslathoz való jog: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alkotmány 57. § (5). bekezdés]
–	A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” (Alkotmány 67. § (1) bekezdés)

Az alkalmazott jogszabályok és egyéb rendelkezések
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.)
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet
A pedagógiai szakszolgálatokról szóló 4/2010. (I. 19.) OKM rendelet

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Először is azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ának (4) bekezdése a települési önkormányzatok kötelező feladataként nevesíti az óvodai nevelés, valamint az általános iskolai oktatás és nevelés biztosítását.
Az Obtv., az Ötv. és Kt. idézett rendelkezései alapján az óvodai és általános iskolai nevelést és oktatást közszolgáltatásnak tekintem, továbbá megállapítottam, hogy a panaszos a sérelmesnek vélt döntéssel szemben élt jogorvoslati lehetőségével.

II. Alapvető jogok tekintetében
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam2 – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem.
Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság gyakorlata is: „Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is.”3 Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is.4
Az alapjogoknak létezik egy intézményvédelmi oldala: az egyén alanyi jogának biztosításával, védelmével és érvényesülésével összefüggő tágabb értelemben vett pozitív állami kötelezettségeket összefoglalóan állami intézményvédelmi kötelezettségnek nevezzük. Az Alkotmánybíróságnak következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételeket is.5
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogbiztonság, mint alapvető jog fogalmának értelmezésénél az Alkotmánybíróság döntéseiben megfogalmazott elveket vettem figyelembe.
Az Alkotmánybíróság a jogállam fogalmát több aspektusból is értelmezte, kimondva, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.6 Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.”7
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket.8
A jogállamiság és a jogorvoslathoz való jog szoros kapcsolatban áll egymással. A jogorvoslathoz való jog mindenkit megillet. Ennek azonban többféle formája lehet. „A jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy […] ugyanazon szerven belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége”9 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.10

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Óvodai nevelés meghosszabbítása és a tankötelezettség
Az iskolai oktatásban való részvétel nem csak jog, hanem kötelezettség is, amely alól felmentés nem adható. A tankötelezettség beálltát a törvény két feltétel együttes fennálltától, az életkortól, továbbá az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésétől teszi függővé. Az életkor11 alapján tanköteles az a gyermek, aki a naptári év május 31-ig betölti 6. életévét, illetve szülői kérelem esetében, az a gyermek is, aki a naptári év augusztus 31-éig szintén betölti a 6. életévét. A gyermek utoljára abban az évben kezdhet óvodai nevelési évet12, amelyben a hetedik életévét betölti, ha augusztus 31. után született, és a nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság javasolja, hogy még egy nevelési évig maradjon az óvodában.
Az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésének kérdésében az óvoda jogosult állást foglalni, amely alapján igazolást13 állít ki, hogy a gyermek elérte az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget, vagy javasolja a gyermek óvodai nevelésben való további részvételét. További lehetőségként vagy javasolja, hogy a gyermek – annak megállapítása céljából, hogy szükséges-e a gyermek sajátos iskolai nevelésben és oktatásban való részvétele, illetve elérte-e az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget – szakértői és rehabilitációs bizottsági vizsgálaton vegyen részt, illetve javasolja, hogy a gyermeket az iskolába lépéshez szükséges fejlettség elérésének megállapítása céljából a szülő vigye el a nevelési tanácsadóba.
Az óvoda az iskolába lépéshez szükséges fejlettséggel kapcsolatos „döntését” saját tapasztalatai alapján, a gyermekkel való foglalkozások eredményeként hozza meg. A nevelési tanácsadó vagy a szakértői és rehabilitációs bizottság az óvodai nevelés meghosszabbítására14 javaslatot a szülő kérésére és az óvoda nevelőtestületének egyetértésével tehet. A nevelőtestület egyetértését a nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság a gyermek, tanuló vizsgálatának megkezdése előtt szerzi be. A nevelési tanácsadó, illetve a szakértői és rehabilitációs bizottság – szakvéleményének megküldésével – értesíti a lakóhely, ennek hiányában a tartózkodási hely szerint illetékes jegyzőt, ha javasolja, hogy a gyermek további egy évig óvodai nevelésben vegyen részt. Amennyiben a gyermek az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget nem érte el,15 a szakértői bizottság újabb időpontot tűz ki a szakértői vizsgálatra, egyúttal tájékoztatja a szülőt, hogy a gyermekének óvodai nevelésben kell részt vennie, és a gyermek fejlettségéről a lakóhely, ennek hiányában a tartózkodási hely szerint illetés jegyzőt értesíti. Továbbá az OKM rendelet is rögzíti, hogy Szakértői Bizottságnak a hetedik életévében újabb óvodai nevelési évet kezdő gyermek esetén a jegyzőt értesíteni kell. 
A feltárt körülmények alapján a szakértői bizottság elmulasztotta szakértői vizsgálatának megkezdését megelőzően az óvoda nevelőtestületének az egyetértését beszerezni, illetve a jegyzőnek sem küldte meg szakértői véleményét. Továbbá a Szakértői Bizottság az általa ismertetett gyakorlat szerint e két követelményt következetesen nem érvényesíti gyakorlatában, eljárását a törvényben foglaltak ellenére a 7. életévét betöltő gyermek esetén csak a szülő kérelmére folytatja le.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Szakértői Bizottság a gyermekek szakértő vizsgálatának elvégzését megelőzően a Kt. 24. §-ának (5) bekezdésébe foglaltakat sorozatosan figyelmen kívül hagyt(j)a, ezáltal a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.
Hangsúlyozom, hogy tankötelezettség megkezdéséről az iskola igazgatója dönt.16 Ennek keretében vizsgálja, hogy a gyermek elérte a törvényben meghatározott életkort és a szükséges fejlettséget. Az iskola igazgatójának abban a kérdésben van mérlegelési joga, hogy a rendelkezésére bocsátott vélemények alapján egyértelműen megállapítható-e az iskolába lépéshez szükséges fejlettség fennállása. Ha az iskola igazgatója megállapítja a tankötelezettség megkezdéséhez szükséges feltételek meglétét, a törvény erejénél fogva beáll a tankötelezettség és annak elhalasztására nincs lehetőség. Rögzítenem kell azt is, hogy a jelentkezés elfogadásával és a tanuló beíratásával17 megtörténik a döntés arról, hogy a tanuló megkezdi tankötelezettségének teljesítését, tanulói jogviszonya keletkezik, amely csak a törvényben meghatározott esetekben szűnik meg.18

2. Felülbírálati eljárás
A szülő az óvoda döntése vagy intézkedése, illetve intézkedésének elmulasztása ellen – a közléstől, ennek hiányában a tudomására jutásától számított tizenöt napon belül – a gyermek érdekében eljárást indíthat.19 Az óvodai felvételekkel és az óvodából való kizárással, a tanulói jogviszony, valamint a kollégiumi tagsági viszony létesítésével, megszüntetésével, a tanulói fegyelmi ügyekkel kapcsolatban benyújtott felülbírálati kérelem tekintetében a fenntartó jár el, és hoz másodfokú döntést, ezekben az esetekben a helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmény esetén a jegyző, főjegyző jár el.20
E nevesített ügyekben benyújtott, a felülbírálati kérelemmel kapcsolatos határidő számítására, a mulasztásra, a kérelem elbírálásával kapcsolatos eljárásra a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.21
A fentiek alapján az eljáró szervnek, tehát a jegyzőnek nem elégséges a kérelmet benyújtó számára egy egyszerű válaszlevelet megfogalmazni és abban álláspontját kifejteni, hanem a Ket. által garantált szabályok betartása mellett a tényállás feltárásával, bizonyítási eljárás lefolytatását követően az ügy érdemében alakszerű döntéshozatali kötelezettsége áll fenn, amelynek tartalmaznia kell a Ket. 72. §-ában meghatározott elemeket, különösen magát az eljáró szerv döntését, a jogorvoslati lehetőségről való tájékoztatását és a döntés indokolását.
A fentiek alapján megállapítom, hogy a jegyző a hatósági eljárás lefolytatásának elmulasztásával a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben okozott visszásságot.
Tekintettel azonban arra, hogy a megkeresésemet követően a mulasztást elismerte, és annak orvoslására a szükséges intézkedéseket saját hatáskörben kezdeményezte is, a mulasztásával összefüggésben külön intézkedést nem kezdeményezek.
A Szakértői Bizottság igazgatója által hivatkozott országos tapasztaltok megismerése érdekében a jelentésemet tájékoztatásul megküldöm a Nemzeti Erőforrás Miniszteréhez.

Intézkedésem
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy az Országos Szakértői és Rehabilitációs Bizottság Gyógypedagógiai Szolgáltató Központ igazgatója – figyelemmel a Kt. 24. § (5) bekezdésében előírtakra – a 7. életévet betöltött gyermekek óvodai nevelés meghosszabbítására tett javaslatát megalapozó szakértői bizottsági eljárást megelőzően szerezze be a nevelőtestület egyetértését és e tárgyú javaslatáról a gyermek lakóhelye – illetve tartózkodási helye – szerint illetékes jegyzőt értesítse.

Budapest, 2011. augusztus 16.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd az OBH 6501/2001. számú jelentését
2 Lásd az OBH 2057/2008., OBH 2223/2008., OBH 1588/2008., AJB 3432/2009., AJB 1920/2010., AJB 4149/2010. számú jelentéseket
3 995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.
4 Bővebben az AJB-3536/2009. számú jelentésben
5 Lásd a 64/1991. (XII. 17.) és a 55/2001. (XI. 29.) AB határozatokat
6 Lásd a 9/1992. (I. 30.) AB határozatot
7 Lásd a 9/1992. (I. 30.) AB. határozatot
8 Lásd az 56/1991. (XI.8.) AB. határozatot
9 5/1992.(I. 30.) AB. határozat
10 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 19/1999. (VI. 25.) AB határozat
11 Kt. 6. § (2) bekezdés
12 Kt. 24. § (5) bekezdés
13 MKM rendelet 15. § (5) bekezdés
14 Kt. 24. § (5) bekezdés 
15 OKM rendelet 12. § (4) bekezdés
16 Kt. 6. § (4) bekezdés
17 Kt. 66. § (8) bekezdés
18 Kt. 75. § (1) bekezdés
19 Kt. 83. § (2), (3) bekezdés
20 Kt. 104. § (1) bekezdés b/ pont és a (3) bekezdés
21 Kt. 83. § (4) és (7) bekezdés