Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2459/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Bácskai Krisztina
A vizsgálat megindulása
A panaszos, egy közoktatási intézmény póttörzslap kiállításával kapcsolatos eljárásával összefüggő sérelmei miatt fordult hozzám. Beadványa szerint 2004-ben derült fény arra, hogy az Ady Endre – Bay Zoltán Középiskolából eltűntek egy osztály 1992-ben kiállított szakmunkás törzslapjai. Az osztály 16 egykori tanulója 2008. július 26-án nyújtotta be saját eredeti szakmunkás bizonyítványát az intézménybe, ahol a dokumentumokról másolatokat készítettek. A panaszos megadta az intézmény számára még hiányzó, volt osztálytársai elérhetőségét is, az intézmény azonban nem tett semmit, hogy felvegye a kapcsolatot a volt tanulókkal és pótolja a hiányzó dokumentumokat. Több alkalommal kérte a fenntartót, Sarkad Város Önkormányzatának jegyzőjét (jegyző), hogy intézkedjen a törzslapok pótlása érdekében, de kérései nem jártak eredménnyel. Ezután a panaszos a Dél-Alföldi Regionális Közigazgatási Hivatalhoz, majd a Békés Megyei Önkormányzathoz, valamint az Oktatási Hivatalhoz fordult.
Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján felmerült a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat megindításával egyidejűleg az Obtv. 18. § (2) és (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a jegyzőtől.

A megállapított tényállás
2007. szeptember 26-án a sarkadi jegyző arról értesítette a panaszost, bízik abban, hogy eredeti szakmunkás bizonyítványa felhasználásával, illetve pótbizonyítvány kiállításával megnyugtató módon rendeződik a problémája. A panaszos újabb beadványára az aljegyző 2009. április 23-án válaszolt, megerősítve a jegyző korábban, 2007. szeptember 23-án adott tájékoztatását.
Ezután a panaszos sérelmével a Dél-Alföldi Regionális Közigazgatási Hivatalhoz fordult. 2007. október 17-én arról tájékoztatták, hogy a vonatkozó jogszabályok szerint, a meglévő eredeti bizonyítvány alapján, az intézmény kötelessége a póttörzslap kiállítása.
A rendelkezésre álló iratok tanúsága szerint a Békés megyei főjegyző 2009. március 13-án arról tájékoztatta a panaszost, hogy az oktatási intézmény nem küldte meg részére a póttörzslapokat. A törzslapok pótlásával kapcsolatban ő is arra utalt, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet (MKM rendelet) alapján az intézmény kötelezettsége a póttörzslap kiállítása. A megyei főjegyző az intézménnyel folytatott telefonos megbeszélés alapján arról tájékoztatta a beadványozót, hogy az intézménybe 16 darab bizonyítvány érkezett be, melyet az iskola irattárában őriznek, a törzslapokat pedig azért nem küldte meg az intézmény, mivel azok egységes kezelése érdekében az összes bizonyítvány másolata beszerzése szükséges. A megyei főjegyző válaszában előadta, hogy bármely intézményi tájékoztató irattári elhelyezése csak akkor lehetséges, ha azokat az intézmény megküldi a Békés Megyei Önkormányzat részére. 
A panaszos a póttörzslapok pótlása ügyében az Oktatási Hivatalhoz fordult. Itt 2009. május 21-én arról tájékoztatták, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényben foglaltak szerint az oktatási intézmény szakszerű és törvényes működéséért a közoktatási intézmény vezetője felelős. A közoktatási intézmény vezetőjét a fenntartó bízza meg, és gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A fenntartó látja el az általa fenntartott intézmény törvényességi felügyeletét is. A póttörzslapok kiállítása érdekében az Oktatási Hivatal megkereste az intézményt, és azt a tájékoztatást kapta, hogy az ügy végleges rendezése érdekében felvették a kapcsolatot a volt tanulókkal, azonban az érintettek közül sokan nem jeleztek vissza a megkeresésre, így nem állnak rendelkezésre a póttörzslap kiállításához szükséges adatok. Az intézmény tájékoztatása szerint azokat a póttörzslapokat, melyekhez már rendelkezésre állnak a dokumentumok, a jogszabályi előírásoknak megfelelően kiállítják.
A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint, az Oktatási Hivatal 2009. augusztus 6-án, a panaszos bejelentése alapján elsőfokú szabálysértési hatósági jogkörében eljárást indított az Ady Endre – Bay Zoltán Középiskola és Kollégiummal szemben, mert az intézmény azzal, hogy nem állított ki póttörzslapot az elveszett vagy megsemmisült törzslapok helyett, megsértette a nevelési-oktatási tevékenység folytatására vonatkozó előírásokat. 
A jegyző megkeresésemre adott, 2009. szeptember 30-án kelt válaszában arról tájékoztatott, hogy a panaszos vonatkozásában kiállította a póttörzslapokat, melyeket elhelyezett az irattárban és azokat még 2008. szeptember 15-én megküldte a megyei főjegyzőnek, amelyről a panaszos 2009 augusztusában meggyőződött.

Érintett alkotmányos jogok
–	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes (fair) eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés:  „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok
1. 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
2. 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Kt.)
3. 11/1994. (VI.8.) MKM rendelet a nevelési-oktatási intézmények működéséről
4. 20/2007. (V.21.) SZMM rendelet a szakmai vizsgáztatás általános szabályairól

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. 
A törvény a hatóság fogalmával szemben a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe1. A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki.
Az Ötv. 69. § (1) bekezdése alapján a megyei önkormányzat, területi önkormányzat, köteles ellátni azokat a törvényben előírt feladatokat, amelyek megoldására települési önkormányzat nem kötelezhető. Törvény a megyei önkormányzat kötelező feladatává teheti az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egész területére vagy nagy részére kiterjed. A törvény a megyei önkormányzat kötelező feladatként írhatja elő az olyan körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. A 70. § (1) bekezdés szerint a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik többek között különösen a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja.
Az Obtv. alapján, valamint az Ötv. idézett rendelkezéseinek figyelembevételével a középfokú oktatást közszolgáltatásnak tekintem. 
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése az ombudsmani vizsgálat további feltételeként előírja a jogorvoslati lehetőségek kimerítését, illetőleg annak hiányát. Tekintettel arra, hogy a panaszos jogorvoslattal az intézmény fenntartójához fordult, a vizsgálattal kapcsolatosan nem áll fenn ezen eljárási akadály.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Jelentésemben kizárólag annak a vizsgálatára szorítkoztam, hogy a jogbiztonság követelményének biztosítása és egyes alapvető jogok – a tisztességes eljáráshoz való jog – védelme szempontjából az egyetem etikai eljárásának lefolytatása megfelelőnek tekinthető-e.
Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.2
1. Az Alkotmánybíróság működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára3. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket4. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is5. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet6. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az eddigi gyakorlata során7 különös súllyal kérte és kéri számon az államtól, a jogalkotótól és a jogalkalmazótól a jogbiztonság követelményének megfelelő érvényesülését azokban az esetkörökben, amikor a követelmény sérelme egyúttal közvetve vagy közvetlenül valamely alapvető alkotmányos jog gyakorlását nehezíti meg, vagy éppen teszi lehetetlenné.
2. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.8 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.9

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az MKM rendelet 4. számú mellékletének 6. a) bekezdése szerint az iskola és a kollégium a tanulókról – a tanévkezdést követő harminc napon belül – nyilvántartási lapot (iskolában törzslapot, kollégiumban törzskönyvet) állít ki. A nyilvántartási lapon fel kell tüntetni az iskola, illetve a kollégium nevét, címét, OM azonosítóját és a tanuló azonosító számát. A nyilvántartási lap csak a közoktatási törvény 2. számú mellékletében meghatározott adatokat tartalmazhatja. Az iskolában a törzslapon fel kell tüntetni a tanuló év végi szöveges minősítéseit, osztályzatait, továbbá a tanulók ügyeivel kapcsolatos döntéseket, határozatokat.
A 6. d) bekezdés előírja, hogy a megsemmisült vagy elveszett törzslap helyett – a rendelkezésre álló iratok, adatok alapján – póttörzslapot kell kiállítani. A póttörzslapot a rendelet a)-b) pontjában foglaltak szerint kell kiállítani. A 7. b.) bekezdés értelmében az elveszett vagy megsemmisült bizonyítványról – kérelemre – a törzslap (póttörzslap) alapján másodlat állítható ki. A másodlatért a külön jogszabályban meghatározottak szerint illetéket kell leróni. A 7. c.) bekezdés szerint, törzslap (póttörzslap) hiányában az iskolában meglévő nyilvántartások alapján – kérelemre – pótbizonyítvány állítható ki. A pótbizonyítvány azt tanúsítja, hogy a tanuló melyik évfolyamot, mikor végezte el. A d.) bekezdés alapján, ha az iskolában minden nyilvántartás megsemmisült, a pótbizonyítványban csak azt lehet feltüntetni, hogy az abban megjelölt személy az iskola tanulója volt. Ilyen tartamú pótbizonyítvány akkor állítható ki, ha a volt tanuló; írásban nyilatkozik arról, hogy a megjelölt tanévben az iskola mely évfolyamán tanult, és nyilatkozatához csatolja volt tanárának vagy két évfolyamtársának igazolását. 
A szakmai vizsgáztatás általános szabályairól és eljárási rendjéről szóló 20/2007. (V. 21.) SZMM rendelet a törzslap vonatkozásában az alábbiakat tartalmazza:
30. § (1) A vizsgázóról a szakmai vizsga megkezdése előtt két példányban az e rendelet 1. számú melléklete szerinti törzslapot kell kiállítani. A törzslap A/4 formátumú.
(9) A törzslappal egyező tartalmú törzslapkivonatot kérésre ki kell adni a vizsgázónak. Sikertelen vizsga esetén a törzslapkivonatot kérés nélkül ki kell adni.
(10) A törzslapot (a külív első oldalán) a vizsgabizottság elnöke, tagjai, a jegyző, a vizsgabizottság munkáját segítő szakértők, valamint a vizsgaszervező vezetője írja alá.
35. § (1) A törzslap és a bizonyítvány közokirat. A törzslap (külív, belív) és a bizonyítvány nyomtatvány használata a szakmai vizsgán kötelező. A nyomtatványok megrendelésére és átvételére csak a vizsgaszervező jogosult. A sorozatjellel és sorszámmal ellátott bizonyítvány, valamint a törzslap a biztonsági okmányok védelmének rendjéről szóló 86/1996. (VI. 14.) Korm. rendelet alapján a „B” védelmi kategória szerint gyártott és forgalmazott nyomtatvány, amely szoros elszámolási kötelezettség alá esik. Az elrontott példányokat a selejtezést követően meg kell semmisíteni. A kitöltetlen, elveszett bizonyítványok érvénytelenítéséről és az érvénytelenített bizonyítványok közzétételéről a szakképzésért felelős miniszter gondoskodik.
(2) A törzslap egy példányát a vizsgaszervezőnek meg kell küldenie a székhelye szerint illetékes főjegyzőnek a szakmai vizsga befejezését követő 30 napon belül.
(3) A törzslap egy példányát a vizsgaszervező irattárában, egy példányát pedig a főjegyzői hivatal irattárában kell elhelyezni. A törzslap nem selejtezhető, folyamatos sorszámozással kell ellátni, és a tárgyév végén bekötve irattározni.
2. A rendelkezésemre álló dokumentumok és a beszerzett információk alapján az alábbiakat állapítom meg.
A jegyző 2009. szeptember 30-án kelt levelében arról tájékoztatott, hogy az Ady Endre – Bay Zoltán Középiskola a panaszos vonatkozásában már 2008. szeptember 15-én kiállította a póttörzslapot, melyet elhelyezett az irattárában és megküldött a megyei főjegyzőnek. Ezzel szemben a középiskola igazgatóhelyettese 2009. augusztus 13-án arról értesítette a panaszost, hogy az iskola kiállította a törzslapokat, de a megyei főjegyző 2009. március 13-án kelt válaszából az tűnik ki, hogy az oktatási intézmény akkor még nem küldte meg azokat a részére. Az Oktatási Hivatal 2009. május 21-én kelt levele is arra utal, hogy a póttörzslapok akkor még nem készültek el. Az Oktatási Hivatal 2009. augusztus 6-án mindezek ismeretében értesítette a panaszost a szabálysértési eljárás megindításáról.
A megkeresett szervtől kapott tájékoztatás a rendelkezésemre álló dokumentumok, továbbá a panaszos állítása között tapasztalható ellentmondásokat ombudsmani eszközökkel nem tudtam feloldani, így vizsgálatom során az eljárást sem sikerült pontosan rekonstruálni.
Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában kifejtettek értelmében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy adott esetben a középiskola a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben, ésszerű időn belül intézkedjen. Mivel a középiskola ezt az általa kiállítani szükséges póttörzslapok vonatkozásában elmulasztotta, a jogállamiság elvével, az abból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
A jegyző hivatalomnak megküldött válaszával összefüggésben megállapítom, hogy az érdeminek nem tekinthető tájékoztatás akadályozta az országgyűlési biztost alkotmányos jogkörének gyakorlásában, egyben visszásságot okozott a jogállamiság elvével és az ebből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében – különös tekintettel arra, hogy az intézmény azt időközben saját hatáskörében megtette, a póttörzslapot kiállította – ajánlást nem teszek, de felhívom azonban az intézmény vezetőjének figyelmét arra, hogy a jövőben az elveszett vagy megrongálódott iskolai dokumentumok pótlásával kapcsolatos kötelezettségének a vonatkozó előírásoknak megfelelően, ésszerű határidőn belül tegyen eleget.
Felhívom továbbá az intézményt fenntartó önkormányzat figyelmét, hogy törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva tegyen meg mindent annak érdekében, hogy az irányítása alá tartozó intézmények jogszabályon alapuló kötelezettségeiknek maradéktalanul eleget tegyenek.

Budapest, 2011. június 6.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Vö. OBH 6501/2001 számú jelentés
2 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
3 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
4 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
5 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
6 75/1995. (XI. 21.) AB határozat
7 Lásd például az OBH 1576/2008. számú ügyben készített jelentést.
8 315/E/2003. AB határozat
9 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat.