Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-2293/2011. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: AJB-244/2010)

Előadó:      dr. Lápossy Attila
dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
2010-ben több panaszbeadvány is érkezett Hivatalomhoz, amelyben az élettársi kapcsolatban álló panaszosok az általuk közös háztartásban nevelt gyermekek után járó családi pótlék megállapítására vonatkozó szabályozást kifogásolták. A panaszosok korábbi (élettársi vagy házassági) kapcsolataiból származó, de nem közös kiskorú gyermekeket nevelnek közös háztartásban, azonban mindkét szülő csak a saját (vér szerinti) gyermekei után kap családi pótlékot, amely így összességében jóval alacsonyabb összegű, mintha valamennyi gyermeket jogi értelemben is „családban” nevelkedőnek tekintenék. A panaszosok sérelmezik, hogy az illetékes kincstári szervtől azt a tájékoztatást kapták, hogy csak akkor lehetnek jogosultak a magasabb családi pótlékra, ha házasságot kötnek.
A beadványokban felvetettek alapján az egyenlő bánásmód követelményével, valamint a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával összefüggő visszásság gyanúja miatt, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján átfogó vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében, az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján a szabályozást és a gyakorlatot érintő jogi álláspontjával, valamint a szaktárca által eddig megtett, illetve tervezett intézkedésekkel kapcsolatban tájékoztatást kértem a nemzeti erőforrás minisztertől.

A megállapított tényállás

1. Az AJB-2293/2011. számú ügyben a beadványozó panaszában leírta, hogy 5 éve él élettársi kapcsolatban, 2009-ig élettársa két gyermekét nevelték közös háztartásban, azonban ezt követően saját, vér szerinti gyermekét is nála helyezte el a bíróság. A gyermekek után magasabb összegű családi pótlékot szerettek volna igényelni, de az eljáró kincstári államigazgatási szerv arról tájékoztatta őket, hogy erre csak akkor van lehetőség, hogy ha házassági kapcsolatba lépnek. A panaszos szerint ez a megoldás diszkriminatív, mivel a három gyermek ténylegesen egy családban, egy háztartásban nevelkedik, ugyanakkor mégis egyedülállóként jár neki és élettársának is összességében alacsonyabb mértékű családi pótlék. A törvényalkotó a kisebb támogatási összeget megállapító szabályozással nyomást gyakorol az élettársakra, hogy házasságra lépjenek.
Az AJB-244/2010. számú ügyben a panaszos ugyancsak élettársi kapcsolatban él, összesen négy kiskorú gyermeket nevelnek, az ő, valamint élettársa 2-2 vér szerinti gyermekét, akik után külön-külön jogosultak családi pótlékra. A kincstárnál bejelentették, hogy nem számítanak egyedülállónak, hanem élettársi kapcsolatban nevelik gyermekeiket és erre tekintettel álláspontjuk szerint ugyanakkora családi pótlékra jogosultak, mint amennyi egy négy gyermekes nagycsaládnak jár. A Magyar Államkincstár (a továbbiakban: MÁK) illetékes igazgatósága szerint azonban számukra a négy gyermek után nem jár „összeszámítható” magasabb családi pótlék, mivel élettársi és nem házastársi kapcsolatban élnek. Az élettársi kapcsolat hivatalos bejelentését követően ráadásul a korábbinál is hátrányosabb helyzetbe kerültek, mivel ezzel mindketten elestek a gyermeküket egyedül nevelő szülőnek járó magasabb összegű családi pótléktól is.
2. A panaszok nyomán áttekintettem a családi pótlék összegének megállapításával kapcsolatos jogi szabályozást. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) a család fogalmát nem határozza meg, ugyanakkor a törvény 4. § a) pontja alapján a törvény alkalmazásában egyedülállónak minősül az a személy, aki hajadon, nőtlen, özvegy, elvált, házastársától külön él és nincs élettársa.  A Cst. 6. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a gyermek nevelésével és iskoláztatásával járó költségekhez az állam havi rendszerességgel járó nevelési ellátást vagy iskoláztatási támogatást (együtt: családi pótlékot) nyújt. A törvény 7. § (1) bekezdésének a) pontja szerint nevelési ellátásra, valamint iskoláztatási támogatásra jogosult – többek mellett – a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs a saját háztartásában nevelt, még nem tanköteles gyermekre tekintettel, a gyermek tankötelessé válása évének október 31-éig.
A hatályos Cst. 11. § (1) bekezdése kimondja, hogy a családi pótlék havi összege
·	egygyermekes család esetén 12 200 forint,
·	egy gyermeket nevelő egyedülálló esetén 13 700 forint,
·	kétgyermekes család esetén gyermekenként 13 300 forint,
·	két gyermeket nevelő egyedülálló esetén gyermekenként 14 800 forint,
·	három- vagy többgyermekes család esetén gyermekenként 16 000 forint,
·	három vagy több gyermeket nevelő egyedülálló esetén gyermekenként 17 000 forint.
A törvény 12. § (1) bekezdés a) pontja alapján a családi pótlék összegének megállapítása szempontjából azt a vér szerinti, örökbe fogadott vagy nevelt gyermeket kell figyelembe venni, aki az igénylő háztartásában él, és akire tekintettel a szülő, a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám családi pótlékra jogosult.
Az első ügyben a panaszos és élettársa összesen három gyermeket nevel közös háztartásban, a panaszos élettársának két gyermekét, valamint a panaszos egy gyermekét, mindketten, egy gyermeket, illetve két gyermeket nevelő egyedülállóként jogosultak családi pótlékra a gyermekek után, összesen 43.300 forintra. A családi pótlék összege 48.000 forint lenne abban az esetben, ha három gyermeket nevelő családnak minősülnének. 
A másik ügyben összesen négy gyermeket nevelnek közös háztartásban az élettársak. Az élettársi kapcsolat létesítése előtt a mindkét szülő két gyermek után egyedülállóként 29. 600 forintot, kapott. Élettársi közösségük bejelentését követően ez az összeg a két saját gyermeket nevelő, és élettársi kapcsolatot létesítő nő esetében 26.600 forintra csökkent, ugyanígy a férfi esetében is, együttesen tehát összesen 53.200 forint családi pótlékra jogosultak.  Ha azonban a három- vagy többgyermekes család kategóriájába kerülnének, akkor összesen 64.000 forint családi pótlékot kapnának a négy gyermekre tekintettel. Így a jelenlegi különbség az első esetben havi 4.700, a második esetben havi 9.800 forint, amely álláspontom szerint – tekintettel különösen a nagycsaládosok jellemzően nehéz anyagi helyzetére – semmiképpen sem tekinthető elhanyagolhatónak
A fentiekkel összefüggésben kiemelendő, hogy a három vagy több gyermeket nevelő családoknak folyósított családi pótlékról kiadott igazolás szükséges továbbá ahhoz, hogy a gyermek – a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény 8. § (4) bekezdése d) pontja alapján – normatív tankönyvtámogatásban részesülhessen. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény étkezési támogatásról szóló rendelkezései esetében (148. §) pedig ugyancsak jogosultságot alapoz meg az, ha a gyermek három vagy több gyermeket nevelő családban nevelkedik: három- vagy többgyermekes családoknál gyermekenként az intézményi térítési díj 50%-át, a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő, 1-8. évfolyamon nappali rendszerű iskolai oktatásban részt vevő gyermek után az intézményi térítési díj 100%-át kedvezményként kell biztosítani. A gyermekeiket közösen nevelő élettársak tehát – mivel nem jogosultak igénybe venni a három vagy több gyermek után járó családi pótlékot – mind a normatív tankönyvtámogatás, mind pedig az étkezési térítési díjkedvezmény igénybe vételének lehetőségétől elesnek. 
Ugyancsak érdemes arra is felhívni a figyelmet, hogy az összevont adóalapot csökkentő, ún. családi adókedvezménnyel kapcsolatos szabályozásra. A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII törvény értelmében a családi kedvezmény érvényesítésére jogosult az a magánszemély, aki a Cst. szerint gyermekre tekintettel családi pótlékra jogosult. Kedvezményezett eltartott az, akire tekintettel a családok támogatásáról szóló törvény szerint családi pótlékot folyósítanak, és eltartott az, akit a családok támogatásáról szóló törvény szerint a családi pótlék összegének megállapítása szempontjából figyelembe vesznek. E szabályok gyakorlati alkalmazása esetén azok az élettársak, akik három vagy négy, de nem közös gyermeket nevelnek, a magasabb összegű, három vagy több gyermek után járó családi adókedvezmény igénybe vételére nem jogosultak. Ha azonban három gyermeket együtt nevelnek, amely gyermekek közül legalább egy gyermek közös gyermekük, megnyílik jogosultságuk a magasabb összegű adókedvezmény igénybe vételére. 

2. A hatályos szabályozással összefüggésben tett megkeresésre adott válaszában a nemzeti erőforrás miniszter rámutatott, hogy a Cst. 1999-es hatályba lépése óta, a viszonylag gyakori módosításainak ellenére és kétségkívül eltérve a házasságban együtt nevelt, de nem közös gyermekre irányadó szabályozástól, egyetlen időszakban sem engedte a családi pótlék összege szempontjából egybeszámítani az élettársak által együtt nevelt, de nem közös gyermekeket. Álláspontja szerint a Cst. nem tekinthető hiányosnak, sem pedig visszásnak az egyenlő bánásmód követelménye, illetve a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga szempontjából: ellenkezőleg, éppen hogy egy, a házasság jogintézményének alkotmányos védelmét e tekintetben is érvényre juttató, tudatos értékválasztásról van szó.
A miniszter ennek alátámasztására hivatkozik a hatályos Alkotmány 15. §-ára, amely szerint a Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. Meglátása szerint az Alkotmány e szakaszából, valamint az azt értelmező alkotmánybírósági gyakorlatból az következik, hogy alkotmányos védelemben a házasság részesül, az élettársi kapcsolat viszont nem, tehát e két jogviszony tartalmának, a belőlük eredő jogoknak és kötelességeknek eltérő szabályozása nem valósít meg alkotmányellenes diszkriminációt, amennyiben az nem sérti azt az elvet, hogy az államnak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie. Ezzel összefüggésben azt is megjegyzi, hogy a 2012. január 1-jétől hatályos Magyarország Alaptörvényének L) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország védi a házasság intézményét, mint férfi és nő között, önkéntes elhatározás alapján létrejött életközösséget, valamint a családot, mint a nemzet fennmaradásának alapját, így az Alaptörvény nem változtat a házasság kiemelt alkotmányjogi védelmén, sőt még inkább megerősíti azt.
A miniszter tájékoztatása szerint a Cst. szabályozása továbbra is illeszkedik az élettársi kapcsolatra vonatkozó hatályos szabályrendszerhez, melynek alapját jelenleg a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.), valamint a Polgári Tőrvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) képezi, és amely szabályozás a házasság és az élettársi kapcsolat eltérő alkotmányos védelméből fakad. Kifejti válaszában, hogy a Ptk. és a Csjt. rendszerében az élettársi kapcsolat olyan érzelmi-gazdasági közösség, melynek vagyonjogi, öröklési, családjogi tartalma a házasságtól nagymértékben különbözik. A miniszter szerint lényeges különbség, hogy az élettársak között nem keletkezik házastársi vagyonközösség, egymás után végrendelet nélkül nem örökölnek, továbbá egymást – és egymás gyermekét – nem kötelesek eltartani. Az élettárs gyermeke tehát a másik élettárssal szemben tartási igénnyel nem léphet fel, és a gyermeknek sincs ilyen kötelezettsége az élettárssal szemben.
A miniszter kiemelte, hogy a Cst. családi pótlékra vonatkozó, a panaszosok által vitatott rendelkezései a hatályos törvények szabályozási környezetének integráns részét képezik. Álláspontja szerint a szülők minden gyermekre tekintettel részesülnek családi pótlékban, az a tény pedig, hogy ennek összege alacsonyabb, mint hogyha a gyermekek közös gyermekeik lennének, vagy házastársi kapcsolatban élnének a szülők, az élettársi és a házastársi jogviszony fent bemutatott különbözőségéből fakad.
A miniszteri válasz is tartalmazza, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, ha annak nincs ésszerű indoka. Bár a tárcavezető álláspontja szerint a megkülönböztetést valóban fennáll, annak azonban ésszerű indoka van: az élettársak egymás gyermekeit nem kötelesek tartani, a családi pótlék funkciója viszont az, hogy a gyermek tartásához, a nevelési, iskoláztatási költségeihez hozzájárulást nyújtson. Összefoglalóan tehát nem tartja indokoltnak az érintett rendelkezések módosítását.

III. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese 2006-ban, az OBH-1927/2005. számon kiadott jelentésében vizsgálta a kérdést. Az ombudsman megállapította, hogy a törvényi szabályozásra figyelemmel az élettársi kapcsolatban élő szülők és egymás gyermekei nem tekinthetők többgyermekes családnak, csak olyan szülőknek, akik gyermeküket (gyermekeiket) egyedülállóként nevelik. Az ombudsmani jelentés kiemeli, hogy a jogi szabályozás szerint eltérő elbírálás alá esnek a házasságban gyermekeket nevelő családok, valamint az élettársi kapcsolatban egymás gyermekeit nevelő „családok”, tekintet nélkül arra, hogy a közös háztartásban nevelt gyermekek száma megegyezik. 
A biztos szerint a szabályozási megoldás sérti a gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való jogát, valamint nem felel meg az egyenlő bánásmód követelményének sem. Az állampolgári jogok biztosának általános helyettese ezért javasolta az akkori szakminiszternek, hogy kezdeményezze a Cst. olyan tartalmú módosítását, hogy az élettársi kapcsolatban élő és egymás gyermekét közösen nevelő szülők a családi pótlék összegének megállapításánál egyenlő elbírálás alá essenek a házasságban élő gyermekeket nevelő szülőkkel, illetve gyermekekkel. A szakminiszter az ombudsmani javaslattal akkor nem értett egyet, több egyeztetés után végül arra a közös álláspontra jutottak, hogy a jogszabály-módosításra csak a Ptk. tervezett élettársi kapcsolatot újraszabályozó rendelkezéseinek hatálybalépése után lesz majd lehetőség. A hatályos szabályozást áttekintve az akkori ombudsmani jelentésben foglalt megállapítások érvényesítésére a későbbi években, azaz a mai napig érdemben nem került sor.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
–	az egyenlő bánásmód követelménye (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)
–	a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)

Alkalmazott jogszabályok
1.	A házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.)
2.	A Polgári Tőrvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
3.	A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.);
4.	A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.).

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. Tekintettel arra, hogy a Cst. 35. § (1) bekezdése alapján az ellátást elbíráló területi kincstári szervek, a MÁK megyei igazgatóságai az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szervnek tekintendőek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.1
A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat2 alapján az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – a jogalkalmazói tevékenység vizsgálatával szoros összefüggésben – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit (pl. jogalap), feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat.
1. A gyermekek védelmének alkotmányos alapja az Alkotmány 67. §-a: eszerint minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A védelem és gondoskodás a család, az állam és a társadalom kötelessége. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam3 – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti, meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti az állami intézményvédelmi kötelezettség. 
Az elsődleges családi védelem elősegítése, más szempontból a gyermeknek a családban történő nevelkedéséhez való joga olyan jogosultság, amely egyaránt fakad a vonatkozó nemzetközi dokumentumok rendelkezéseiből4, valamint ezt diktálja a gyermekvédelem alaptézise, a gyermek mindenek felett álló érdekének érvényre juttatása is. Elsődlegesen ugyanis a családban nevelkedés biztosítja a gyermekek személyiségének kibontakoztatását, a testi, szellemi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészségét felnevelkedését és jólétét. Az állam ennek alapján a megfelelő jogalkotási és jogalkalmazási eszközök igénybevételével segítenie kell a családokat (ezen értve főként a szülőket, adott esetben más közeli hozzátartozókat is) feladatuk teljesítése érdekében. Az alkotmányi alapoknak megfelelően a gyermekvédelmi törvény alapelvei között kiemelten rendelkezik a gyermek családban történő nevelkedését elősegítő állami feladatokról, ellátásról.
2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az egész jogrendszerre kiterjedően alkalmazza a diszkrimináció tilalmát. Az Alkotmánybíróság már legelső döntéseinek egyikében megállapította, és azóta következetesen alkalmazza, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát. A megkülönböztetés tilalmából az következik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie; azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.5 Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az emberi méltósághoz való jog és az egyenlő bánásmód követelménye szorosan összekapcsolódik: ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, a tárgyilagos megítélés alapján ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.6
3. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a családi pótlék intézményével, a szabályozással kapcsolatos alkotmányossági kérdésekkel, legutóbb a 1408/B/2009. AB határozatában. Az Alkotmánybíróság e határozatában rögzítette, hogy a családi pótlék intézménye a családtámogatási ellátási formák egyikeként az állam által nyújtott családtámogatási, ezen belül hagyományosan a gyermekneveléshez kapcsolódó pénzbeli támogatások rendszeréhez kapcsolódik, s ennek keretében a jelenleg hatályos szabályozás szerint az intézmény részletes szabályait, így a jogosultak körét, az ellátás jogosultsági feltételeit a Cst. tartalmazza. A határozat utal arra, hogy a Cst. 1. §-a szerint a törvény célja, hogy a családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése érdekében meghatározza az állam által nyújtandó családtámogatási ellátások rendszerét, formáit, az ellátások jogosultsági feltételeit, valamint az ellátások megállapításával és folyósításával kapcsolatos legfontosabb hatásköri és eljárási szabályokat. A Cst. hatálybalépésekor a családi pótlék – az iskoláztatási támogatással együtt – a nevelési ellátások közé tartozott, melyek a gyermek neveléséhez hivatottak hozzájárulni.
Az Alkotmánybíróság a családi pótlék megállapításával összefüggésben is kiemelte, hogy az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme akkor állapítható meg, ha a jogalkotó azonos szabályozási körbe vont jogalanyok között tesz alkotmányos indok nélkül különbséget. A testület szerint: „az eltérő csoportok helyzetéből adódó eltérő szükségletek és igények különböző ellátási formákat kívánnak meg, melyeket a jogalkotó érvényesíteni kíván. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmányból eredő feladatok és a szociális jogok megvalósításának eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez.” Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában azt is rögzítette, hogy a családi pótlékra, mint konkrét juttatási formára senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga.7 Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a családi pótlék intézményének alkotmányos alapja nem az Alkotmány 15. §-a, hanem a 70/E. §-a: a családi pótlék szociális juttatás, amely az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésén alapuló állami kötelezettségvállalásból származik. A jogalkotónak joga van arra, hogy a gyermekek számától, vagy egészségi állapotától függően különböző mértékű támogatást nyújtson családi pótlék címén.8

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Cst. idézett egyértelmű, világos tartalmú rendelkezései alapján megállapítható, hogy az érintett kincstári szervek a támogatási összeg megállapítása során a hatályos tételes jogi előírásoknak megfelelő döntést hoztak, mivel a konkrét támogatási összegekre figyelemmel mérlegelési jog nem illette meg az eljáró szerveket. A jogalkalmazási gyakorlat áttekintését követően ugyanakkor a MÁK területi igazgatóságai által alkalmazott egyes anyagi jogi szabályokkal összefüggésben több alkotmányos aggály is felmerült, így eljárásomat – az Obtv. 25. §-ában foglaltaknak megfelelően – kiterjesztettem a jogi szabályozás vizsgálatára.
Egyértelműen kijelenthető, hogy sem a hatályos Alkotmány, sem más jogszabály nem határozza meg a család fogalmát. Az alkotmányjogi fogalom legfontosabb elemei az alkotmánybírósági gyakorlatra9 figyelemmel körülhatárolhatóak, azzal a megjegyezéssel, hogy a családfogalom nem tekinthető állandónak, hanem a társadalmi gyakorlattal együtt változik. Az egyik a kérdéskörrel behatóan foglalkozó szakirodalmi forrás szerint családnak tekinthető az olyan szabad akaraton alapuló életközösség, amelynek legalább két tagja van, akiket tényleges kapcsolat, kötődés és függőségi helyzet tart össze, és amely viszonyrendszerében minden félnek meghatározott jogai és kötelezettségei vannak.10
Az Alkotmány 15. §-a ugyan egy rendelkezésen belül említi a házasság és a család védelmére irányuló állami intézményvédelmi kötelezettséget, indokolt a két jogi fogalom egymástól való elhatárolása. A vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat és – ezzel szoros összefüggésben – a hatályos családtámogatási szabályrendszer alapján nem csak a házasságon alapuló család érdemel elismerést és védelmet, a család fogalma jóval tágabb kört ölel fel, mint a gyermekkel rendelkező házaspárok köre/halmaza. Az állam helyesen, a gyermekek védelmének követelményéből kiindulva részesít támogatásban számos más életközösséget is, így például az egyszülős családokat vagy éppen az élettársi kapcsolaton alapuló családokat.
Tekintettel arra, hogy a Gyvt. 11. § (2) bekezdése a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kifejezett feladatává teszi, a továbbiakban a gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való jogának, valamint ezzel szoros összefüggésben az egyenlő bánásmód követelményének az érvényesülése szempontjából tekintettem át a kifogásolt családtámogatási joganyagot.
A családokra, ezen belül azok támogatására vonatkozó jogi szabályozás folyamatos felülvizsgálatot igényel a jogalkotó részéről: a gyermekek alapjogainak és mindenek felett álló érdekének hatékony védelme érdekében – a jogszabályokat a valós társadalmi helyzethez, életviszonyokhoz kell közelítenie. Másként fogalmazva, a családtámogatási rendszer alkotmányos alapjainak kialakításakor a gyermekek jogainak kell a központban állnia (gyermekközpontú családpolitika, ahol minden gyermek fontos). Az egyenlő bánásmód követelményéből, illetve az egyének szabad önrendelkezési jogából kiindulva mindenki jogosult arra, hogy szabadon megválassza azt a párkapcsolati formát, amelyben élni kíván. Nemcsak a magyar, hanem az európai alapjogi sztenderdek alapján is kijelenthető, hogy az egyén döntési szabadsága és felelőssége a családi élettel kapcsolatos döntéshozatal.11 Nemcsak empirikus tapasztalatokból, hanem statisztikai felmérésekből12 is egyértelműen kirajzolódik, hogy a házasságok számának folyamatos csökkenésével és a válások számának egyidejű emelkedésével egyre nő az élettársi kapcsolaton alapuló családok száma és ezzel azok szerepe is. A jelzett tendenciára tekintettel, minden bizonnyal gyakrabban előfordulhat az a már említett élethelyzet, hogy két élettársi kapcsolatban álló személy közös háztartásban neveli, korábbi – házassági vagy élettársi – kapcsolatából származó gyermekeit.
A már idézett, a családi pótlék jogintézményét értelmező alkotmánybírósági gyakorlat alapján kijelenthető, hogy a jogalkotót – csak úgy, mint más szociális támogatások esetében is – széles mozgástér illeti meg a feltételrendszer, különösen pedig az egyes támogatási összegek, összeghatárok kialakítása és folyamatos alakítása során. Így például a jelenleg, illetve a korábban hatályos Cst. egyaránt a gyermekek számától, illetve egészségi állapotától függően állapítja meg a családi pótlék (nevelési támogatás) összegét, vagy az iskoláztatási támogatás kifizetését – éppen a gyermek érdekében – a gyermek iskolába járásához kötheti. Egyáltalán nem tekinthető aggályosnak, sőt az esélyegyenlőség előmozdításának alkotmányos követelménye érvényesülése szempontjából előremutató, hogy a tartósan beteg, a fogyatékos gyermeket nevelő családok magasabb összegű támogatásra jogosultak. A gyermekneveléshez való állami hozzájárulás szempontrendszerének kialakítása során minden olyan szempont elfogadható, amely a gyermek jogainak előmozdításához kapcsolódik.
A már hivatkozott Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja alapján a törvény meghatározott, a gyakorlatban valóságos családként funkcionáló életközösségeket – közvetett módon – a támogatás megállapítása szempontjából nem tekint családnak, mivel nem engedi a gyermekek „egybeszámítását”, e lehetőség kizárásával pedig az élettársi kapcsolatban együtt élő szülők, ennek következtében pedig az egy életközösségben nevelkedő gyermekek az összegszerűen alacsonyabb támogatásra jogosultak. Ilyennek számít a panaszokban szereplő helyzet: a panaszosok a korábbi (élettársi vagy házassági) kapcsolataiból származó, de nem közös kiskorú gyermekeket nevelnek közös háztartásban, azonban mindkét szülő csak a saját vér szerinti gyermeke után, kap családi pótlékot. 
Az élettársi közösség létesítésének bejelentését követően – mivel a szülő státuszában változás állt be, azaz élettársi viszonyt létesített – már nem az egyedülállók gyermekeinek járó magasabb összegű, hanem a családban nevelkedő egy, illetve két, a második panaszos esetében pedig a családban nevelkedő két illetve két gyermeknek járó összegű, „normál” családi pótlékot kapják az egyes szülők. Az egyik esetben sem jogosultak azonban a három, illetve a négy gyermeket nevelő családoknak járó magasabb összegű családi pótlékra. A miniszter szerint a törvényi szabályozás alkotmányosan megfelelő, egyrészt az állam házasságvédelmi kötelezettségének érvényesítésével indokolható, továbbá azzal a helyzettel, hogy az élettársak között nem keletkezik házastársi vagyonközösség és – a Csjt. 62. § (1) bekezdése nyomán – az élettárs a vele egy háztartásban élő élettársának gyermekét nem köteles eltartani, a gyermek vele szemben tartási igénnyel nem léphet fel.
A miniszter válaszában felhozott érvek alapjogi szempontból vitathatóak. A gyermekek neveléséhez való állami hozzájárulást biztosító családtámogatási rendszer kialakítása szempontjából – már csak a család és a házasság alkotmányjogi fogalmának elválasztása okán sem – nem tekinthető relevánsnak az állam házasságvédelmi kötelezettsége. Az egyéni önrendelkezési jogra és az egyenlő bánásmód követelményére tekintettel elviekben sem elfogadható egy olyan családtámogatási rendszer, amely a gyermekek jogainak védelme helyett az állam az általa bármely okból (pl. erkölcsi elvárásból) preferált, helyesebbnek tartott együttélési forma felé kívánja terelni az érintetteket. Következésképp a problémára jogi szempontból nem releváns az válasz, hogy az érintett szülőknek össze kell házasodniuk ahhoz, hogy jogi értelemben is családként tekintsenek rájuk. Az államnak nem az általa kívánt, hanem a valós családszerkezeti formákat kell támogatnia. 13
A jelenlegi Cst. az élettársi kapcsolatban nem közös gyermekeket nevelő szülőket – a valós helyzetre tekintet nélkül – a saját gyermekét már nem egyedülállóként nevelő szülőként, de az élettársa gyermekét már nevelni nem köteles entitásként veszi számításba, holott az élettársi kapcsolat – ha a házastársi kapcsolatnál formálisan nehezebben is – de bizonyítható, igazolható ténykérdés.14 A panaszosok esetében tehát az a – folyósító kincstári szerv felé kötelezően bejelentendő – tény, hogy a gyermekét korábban egyedül nevelő szülő élettársi kapcsolatot létesített egyrészt azzal a következménnyel jár, hogy az egyedülállóként járó magasabb családi pótlékra való jogosultságot elveszíti, másrészt viszont nem tekintik relevánsnak a közösen nevelt gyermekek összességének szempontjából. 
A Csjt. 62. § (1) bekezdése alapján a tartási kötelezettség hiánya álláspontom szerint ugyancsak nem értékelhető olyan körülményként, amely magyarázná az egybeszámítás tilalmát. A házasság és az élettársi kapcsolat között joghatásokban egyébként meglévő, pl. vagyonjogi jellegű különbségek nem igazolják azt, hogy e családi formák hátrányosabb helyzetbe kerüljenek: nem igazolható, hogy ezekben az esetekben az élettársak – a jogi kötelezettség hiányában – ne tartanák el egymás gyermekeit. Ismételten hangsúlyozni kell, hogy a családi pótlék jogintézményének működtetésével az állam, ha közvetve is, a gyermekeket támogatja. A gyermekek mindenek felett álló érdekét egészen biztosan nem az szolgálja, hogy az őt nevelő személyek összegszerűen kevesebb támogatáshoz jutnak.
A jelentés tényállásában már bemutatott helyzet szerint a panaszosok és a hozzájuk hasonló helyzetben lévő családok évente 50-100 ezer forint összegű támogatástól esnek el azokhoz képest, ahol a házasságban élő szülők nevelnek egy háztartásban (nem közös) gyermekeket: ez az összeg egyáltalán nem tekinthető elhanyagolhatónak. A kedvezőtlen helyzetet tovább fokozza az a tény, hogy mivel a Cst. szempontjából nem minősülnek családnak (3-4 gyermeket nevelő „nagycsaládnak”) a már a jelentés korábbi részében bemutatott „dominóeffektus” folytán a szülők, így pedig maguk a gyermekek önhibájukon kívül további támogatásoktól (tankönyvtámogatás, kedvezményes térítési díj) is elesnek.
A hatályos szabályozásból kitűnik, hogy bár az egyedülálló szülők a Cst. 11. §-a alapján külön-külön magasabb összegű támogatásra jogosultak, a törvényi szabályozás hiányossága, az egybeszámítás lehetőségének kizárása folytán nem kezeli egyenlőként a társadalmi valóságban működő egyes családi formákat, az egymás gyermekeit élettársi kapcsolatban, közös háztartásban nevelő szülők gyermekeit, ennek következtében pedig az ilyen helyzetben nevelkedő gyermekek esnek kedvezőtlenebb elbánás alá.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a gyermekek gondoskodáshoz és védelemhez való jogával, valamint az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő visszásságot okoz, hogy a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény rendelkezései következtében – pusztán a ténylegesen együtt élő szülők között fennálló jogi kapcsolat miatt – egyes családi formák összességében kevesebb családi pótlékra jogosultak, továbbá más, a gyermekek számára tekintettel megállapított állami támogatástól is elesnek.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeli megelőzése érdekében, az Obtv. 25.§-a alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy kezdeményezze a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény olyan tartalmú módosítását, amely a gyermekek valódi egyenlőségének előmozdítása érdekében a különböző családi formák egyenlőként kezelését azzal is biztosítja, hogy megteremti az egymás gyermekeit élettársi kapcsolatban, közös háztartásban nevelő szülők esetében is az egybeszámítás lehetőségét.

Budapest, 2011. szeptember 9.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
2 Lásd pl. az OBH 2567/2008, OBH 4750/2008, 2405/2009, 1062/2010. sz. ügyben született jelentéseket.
3 OBH 2057/2008, OBH 2223/2008, AJB 3432/2009.
4 A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény 18. cikke szerint biztosítani kell „annak az elvnek az elismertetését, amely szerint a szülőknek közös a felelősségük a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért. A felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg, adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenek felett álló érdekének kell vezetnie. Az Egyezményben említett jogok biztosítása és előmozdítása érdekében a részes államok megfelelő segítséget nyújtanak a szülőknek és a gyermek törvényes képviselőinek a gyermek nevelésével kapcsolatban reájuk háruló felelősség gyakorlásához, és gondoskodnak gyermekjóléti intézmények, létesítmények és szolgálatok létrehozásáról.”. 
5 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.
6 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282., 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.
7 84/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 1928, 1933.
8 780/B/1992. AB határozat, ABH 1998, 551, 552.
9 Lásd különösen 995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515.
10 Lásd: Drinóczi Tímea – Zeller Judit: A házasság és a család – alkotmányjogi értelemben. Acta Humana. 2005/4. szám. 80. o.
11 Lásd ezzel kapcsolatban a strasbourgi bíróság Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. cikkével kapcsolatos állandó gyakorlatát. Pl. Case of Marckx v. Belgium, Application no. 6833/74, Judgment, 13 June 1979. 
12 Lásd például a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) idősoros éves összeállítását a házasságkötések, illetve a válások számáról: http://portal.ksh.hu/pls/ksh/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_wnt001b.html 
13 A miniszter válaszával összefüggésben megjegyezni kívánom, hogy a 2012. január 1-jétől hatályba lépő Alaptörvény továbbra is egyértelműen elkülöníti a házasság és a család intézménynek fogalmát, az L) cikk alapján semmi esetre sem állítható, hogy kizárólag a házasságon alapuló család alkotmányos védelmét írná elő: így a hatályos Alkotmány és alkotmánybírósági gyakorlat alapján kialakított álláspontomat ez nem befolyásolja 
14 Vö. 559/B/2000. AB határozat, ABH 2004.