Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB 2228/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos nagyszülő a gávavencsellői Csicsergő Óvoda pedagógusait érintő panaszával fordult a hivatalomhoz. Beadványában azt kifogásolta, hogy unokáit egy óvónő és egy dada bántalmazta. A szülők az óvodában jelezték a történteket, majd az óvodát fenntartó önkormányzathoz fordultak.
A polgármester összehívott egy beszélgetést, mely után átmenetileg változott a helyzet, panaszos unokái azonban komoly pszichés sérüléseket szenvedtek, szakemberhez kellett vinni őket. Miután a pszichológus is igazolta a gyermekek állítását, a panaszos ismételten a fenntartó segítségét kérte. Az óvónők ellen fegyelmi, a panaszos feljelentése alapján rendőrségi eljárás indult. A panasz hivatalomhoz érkezésekor (2011. 05. 19.) mindkét eljárás folyamatban volt. A panaszos a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalához (szociális és gyámhivatal) is fordult. 
A szociális és gyámhivatal – hatásköre hiányát megállapítva – a 1059-2/2011. SZGY. számú, 2011. április 11-én kelt végzésével a panaszt áttette a gávavencsellői jegyzőhöz. A végzés szerint „a bejelentésben foglaltak a kiskorúak veszélyeztetettségének kivizsgálására, ennek eredményétől függően védelembe vételükre, esetlegesen ideiglenes hatályú elhelyezésükre irányulnak, melyre a hivatkozott jogszabályi rendelkezések szerint Gávavencsellő Község Jegyzője rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel, ezért a rendelkező részben a kérelemnek a részére történő áttételéről döntöttem.”
Figyelemmel arra, hogy a szociális és gyámhivatal végzésével kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő, valamint a gyermeki jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1)]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyár.)

A megállapított tényállás
A gyermekek 2008 szeptemberétől jártak óvodába, a közösséget, óvónőiket szeretették, később azonban viselkedésük megváltozott, szorongóvá váltak. Az elmúlt év szeptemberében szüleiknek elmesélték, hogy az óvodában kikaptak. A gyermekeket – a szülők kérésére – szakpszichológus vizsgálta. A szakvélemény szerint „az óvodával kapcsolatban nagyfokú feszültség található… A gyermek az általa elmondottakat (... Katika néni meg Marika néni szokott bántani…) átélte, az általa elmondottak nem képzeletén alapulnak.”
A panaszos a szociális és gyámhivatalnak írt levelében – hivatkozva a pszichológiai szakvéleményre – a bántalmazó óvodai dolgozókkal szemben kért védelmet unokáinak, a szakdolgozók és az óvodavezető felelősségre vonását indítványozta.
A szociális és gyámhivatal a 1059-2/2011. SZGY. számú végzésével – hivatkozva a Ket. 37. § (1) bekezdésére – a panaszos levelét a védelembe vételi eljárás lefolytatására, valamint a gyermekek esetleges ideiglenes hatályú elhelyezése szükségességének vizsgálatára, áttettette a jegyzőhöz.
A jegyző védelembe vételi eljárást indított, tárgyalást tartott. A tárgyaláson meghallgatta a szülőket, a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját, az óvoda gyermek és ifjúságvédelmi felelősét, és a védőnőt. A nyilatkozatok szerint a gyermekek a családon belül nincsenek veszélyeztetett helyzetben. A jegyző a védelembe vételi eljárást megszüntette. 
Időközben a szülők a gyermekeket a település másik óvodájába íratták.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A folyamatban lévő rendőrségi és fegyelmi eljárás vizsgálatára nem volt jogi lehetőségem.
A szociális és gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a/ pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, a Ket. 98. § (2) bekezdése alapján a 1059-2/2011. SZGY. számú végzés jogorvoslattal nem volt megtámadható, így az eljárás vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az alkotmányos jog tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [Lásd 9/1992. (I. 30.) AB határozat]
Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét az Alkotmány 8. § (1) bekezdése deklarálja. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége, magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. [64/1991. (XII. 17.) AB. határozat] A gyermekek esetében – akik életkoruknál fogva nem, vagy csak korlátozottan képesek jogaik védelmére – az államot ezen „aktív jogvédelmi” kötelezettség teljesítése fokozott felelősséggel terheli. A hivatkozott alapvető jogvédelmi kötelezettségen túl az Alaptörvény rögzíti a gyermeknek a család, az állam és a társadalom részéről megillető megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is. A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében azonban az államnak és a társadalomnak a szülők részére megfelelő segítséget kell nyújtania. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet is. E kötelezettség értelemszerűen jogalkotási feladatot is jelent, melynek megfelelően a Gyvt. kialakította a gyermekek védelmét ellátni hivatott intézményrendszer legjelentősebb elemeit, és ezen túl több jogszabály telepít kifejezetten feladatokat a gyermek és jogai védelme érdekében különféle állami és önkormányzati szervekhez.
Az alaptörvény 67. § (1) bekezdése a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát deklarálja, e szerint „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” 
Amint azt az Alkotmánybíróság a több határozatában kifejtette „A gyermek ember, akit minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt a felnőtté válásához. Ezért az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermek alapvető jogairól szól, egyidejűleg a család (szülők) az állam és a társadalom kötelezettségét megszabva. A testület arra is rámutatott, hogy a felhívott alapjog és az Alkotmány 16. §-a (az ifjúság érdekeinek védelme) együttesen értelmezendő, amiből az következik, hogy a gyermekről való gondoskodás komplex feladat. [79/1995(XII. 21.) AB határozat]
A gyermek, mint az alapjogok alanya oldalán az életkorból adódó hátrányokat az állam oldaláról az az intézményvédelmi kötelezettség egyenlíti ki, hogy az államnak aktívan kell cselekednie a gyermekek alapvető jogainak előmozdítása, érvényesülése és védelme érdekében. Ezt az alaptételt megtaláljuk a Gyermekjogi Egyezménynek a preambulumában is, amely rögzíti, hogy a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelő jogi védelemre, születése előtt és születése után egyaránt. E célt szolgálja az Alkotmány 67. § (1) bekezdése.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Ket. 29. § (1) bekezdése értelmében a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul. A 22. § alapján a hatóság a joghatóságát, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Hatáskör vagy illetékesség hiányában a kérelmet – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított nyolc napon belül köteles áttenni a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. A 19. § (4) bekezdése kimondja, hogy a hatóságtól a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.
Az óvoda eljárásnak vizsgálatára a fenntartó, az óvodai dolgozók magatartásának vizsgálatára pedig a munkáltatói jogkör gyakorlója jogosult. Ebből következően a szociális és gyámhivatal hatásköre hiányát a hivatkozott jogszabálynak megfelelően állapította meg.
A Ket. 29.§ (2) bek. b/ pontja rendelkezik arról, hogy a felügyeleti szerv utasítására a hatóság köteles az eljárást hivatalból megindítani.
A szociális és gyámhivatal az illetékességi területéhez tartozó jegyzői gyámhatóság felügyeleti szerve. A védelembe vétel a jegyző feladat és hatáskörébe tartozó eljárás. Erre tekintettel a szociális és gyámhivatal végzése alapján a jegyző a védelembe vételi eljárást köteles volt lefolytatni. 
A Gyvt. megfogalmazása szerint a veszélyeztetettség: olyan – a gyermek vagy más személy által tanúsított – magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza. A védelembe vétel célja, hogy a szülőt támogassa nevelési, gondozási feladatai ellátásban, elősegítse a veszélyeztetettség megszüntetését, a gyermek családban való nevelkedését. A védelembe vételi határozat ennek érdekében a szülőre ró kötelezettségeket és a gyermek számára állapíthat meg magatartási szabályokat.
Ebből következően a gyermek védelembe vételére akkor kerülhet sor, ha a veszélyeztetettséget a szülő, vagy maga a gyermek idézi elő. Álláspontom szerint az óvodai dolgozók gyermekkel szembeni viselkedése, esetleges bántalmazó magatartása olyan, a gyermek fejlődését veszélyeztető magatartás, amely védelembe vétellel, ad abszurdum ideiglenes hatályú elhelyezésével nem orvosolható.
Figyelemmel arra, hogy a panaszos szociális és gyámhivatalnak írt levele alapján a gyermekek családon belüli veszélyeztetettsége fel sem merült, az egyértelműen óvodai veszélyeztetettségüket jelezte és az óvodai dolgozók felelősségre vonására irányult, a jegyző utasítása a védelembe vételi eljárásra szakszerűtlen és indokolatlan volt.
A Ket. alapelvei közé tarozik a költségtakarékosság. Tekintettel arra, hogy a védelembe vételi eljárás során kötelező tárgyalást tartani, azon a szülőket és a gyermekkel foglakozó szakembereket meghallgatni, az egyértelműen felesleges eljárás lefolytatása ezen alapelvet sértette.
Összességében azáltal, hogy az eset félreértelmezésével a szociális és gyámhivatal védelembe vételi eljárásra kötelezte az első fokú gyámhatóságot visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással összefüggésben, valamint a gyermekeket megillető alapjogok tekintetében alkotmányos visszásság veszélyét idézte elő.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazásom alapján kezdeményezem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala vezetőjénél, hogy a jövőben a fokozottan ügyeljen arra, hogy a hatáskörébe nem tartozó ügyeket tartalmuknak megfelelően tegye át az eljáró hatóssághoz.

Budapest, 2011. június 23.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
5. § E törvény alkalmazásában n) veszélyeztetettség: olyan - a gyermek vagy más személy által tanúsított - magatartás, mulasztás vagy körülmény következtében kialakult állapot, amely a gyermek testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődését gátolja vagy akadályozza...
68. § (1) Ha a szülő vagy más törvényes képviselő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével megszüntetni nem tudja, vagy nem akarja, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése a családi környezetben mégis biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi.
(3) A védelembe vétellel egyidejűleg a gyermek gondozásának folyamatos segítése és ellátásának megszervezése, a szülői nevelés támogatása érdekében a települési önkormányzat jegyzője a gyermek részére a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját rendeli ki és a veszélyeztetettség okának megszüntetése érdekében intézkedést tesz, így különösen
a) kötelezi a szülőt, hogy folyamatosan vegye igénybe a gyermekek napközbeni ellátását, a gyermekek átmeneti gondozását, a Kt. hatálya alá tartozó iskolaotthonos nevelést-oktatást, illetve kollégiumi ellátást,
b) kötelezi a szülőt, hogy gyermekével keressen fel valamely családvédelemmel foglalkozó személyt vagy szervezetet,
c) kötelezi a szülőt arra, hogy gyermeke vegye igénybe az egészségügyi szolgáltatásokat,
d) kezdeményezi a háziorvosnál - súlyos veszélyeztetettség esetén bármely orvosnál - a betegsége, illetve szenvedélybetegsége következtében állandóan vagy időszakosan kóros elmeállapotú szülő, illetve a gyermekkel együtt élő más hozzátartozó orvosi vizsgálatát,
e) intézkedik - az illetékes szervek bevonásával a gyermek egészségét veszélyeztető körülmények megszüntetéséről,
f) magatartási szabályokat állapít meg a gyermek számára a kifogásolt magatartás megszüntetése érdekében,
g) figyelmezteti a szülőt helytelen életvezetésének, magatartásának következményére, és felszólítja annak megváltoztatására, figyelmezteti továbbá a szülőt az (5) bekezdés szerinti jogkövetkezményre,
h) kötelezheti a szülőt és a gyermeket, illetve felkérheti a konfliktusban érintett más személyt arra, hogy a nevelési-oktatási intézményben előforduló erőszak miatt kialakult helyzet vagy más súlyos konfliktushelyzet kezelése érdekében jelenjen meg iskolapszichológusi vizsgálaton, illetve vegye igénybe a konfliktuskezelést segítő szolgáltatást.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
7. § A közigazgatási hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.
19. § (4) A hatóságtól a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el. Nem minősül a hatáskör elvonásának, ha az ügyben hatáskörrel rendelkező, e törvény szerint kijelölt más hatóság jár el, vagy törvény vagy kormányrendelet alapján több hatóság a hatáskörét megosztva gyakorolja.
22. § (1) A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
(2) Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat - az ügyfél egyidejű értesítése mellett - haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított nyolc napon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg.
(2) A hatóság köteles a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén hivatalból megindítani az eljárást, ha…b) erre felügyeleti szerve utasította, a bíróság kötelezte…
37. § (1) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel
98. § (2) Végzés csak a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve a (3) és (4) bekezdésben szabályozott eseteket. Törvény az önálló fellebbezést egyéb esetekben is lehetővé teheti.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (1)-(2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni.
85. § (1) A jegyző a védelembe vétel iránti kérelmet elutasítja, illetve a hivatalból indított eljárást megszünteti, ha a gyermek veszélyeztetettsége nem áll fenn.
86. § (1) A jegyző a védelembe vétel iránti eljárás során tárgyalást tart.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyár.)
3. § (1) e) A települési önkormányzat jegyzője … dönt a gyermek védelembe vételéről és annak megszüntetéséről,
13. § A szociális és gyámhivatal a) ellátja az illetékességi területéhez tartozó települési önkormányzat jegyzőjének és a városi gyámhivatalnak a szakmai irányítását, felügyeletét és ellenőrzését,