Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2201/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos a szülői felügyeleti joggal összefüggő gyakorlati problémára hívta fel a figyelmemet. A jelen, valamint a hivatalomhoz érkezett korábbi beadványok alapján az iskolákban ellentmondásos gyakorlat alakult ki a tekintetben, hogy a különélő szülő – ha szünetel a szülői felügyeleti joga – kaphat-e tájékoztatást a gyermek tanulmányi előmeneteléről, magatartásáról, szorgalmáról. 
Több intézmény – hivatkozva a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (Csjt.) rendelkezéseire – csak a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülőnek ad információt. Figyelemmel arra, hogy az előzőekben ismertetett gyakorlattal összefüggésben – az egyedi panaszon túlmutatóan – felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az ügyben átfogó vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat során a felmerült kérdésekkel összefüggésben a közigazgatási és igazságügyi minisztert álláspontja kifejtésére kértem.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
1990. évi LXIV törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Köt.) 

A megállapított tényállás
1. A panaszos 14 éves gyermekét a bíróság az apához helyezte. Az anya az apával és a gyermekével megromlott viszony miatt kapcsolattartási jogával nem kíván élni, de gyermeke sorsát figyelemmel akarja kísérni. Fia előmeneteléről tájékoztatást az iskolától egyáltalán nem, vagy – a jegyző határozata alapján – csak annyiban kapott, hogy a gyermek tankötelezettségét teljesíti.
2. A miniszter válasza szerint az iskolák azon gyakorlata, hogy a tájékoztatás tekintetében különbséget tesznek a szülői felügyeletet gyakorló és a szülői felügyelet szüneteltetésének hatálya alatt álló különélő szülő között visszavezethető arra, hogy a gyermekkel foglakozó pedagógusok általában jól ismerik a gyermek családi hátterét. A miniszter véleménye szerint különösen ilyen minősül, hogy a különélő szülő mennyire áll közel a gyermekhez, mennyire követi nyomon az életét.
A szaktárca álláspontja szerint a különélő szülőt a Csjt. 72/B § (2) bekezdésében felsorolt lényeges kérdések tekintetében illeti meg a tájékoztatáshoz való jog. A miniszter szerint egyedi eseteknek tekinthetők és a jog eszközeivel nem kivédhetők azok az esetek amikor az iskola – ismerve szülő és a gyermek szoros viszonyát – a lényeges kérdéseknél tágabb körben nyújtanak tájékoztatást a gyermek iskolai előmeneteléről, szorgalmáról, magatartásáról.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Ötv 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról való gondoskodás.
Az Ötv. 70. § (1) bekezdése alapján a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról.
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezéseinek figyelembevétele mellett a közoktatás intézményeit közszolgáltatásnak tekintem.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. [Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.]
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [Lásd 9/1992. (I. 30.) AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Csjt 71. § (2) bekezdése szerint a szülői felügyelet a kiskorú gyermek gondozásának, nevelésének, vagyona kezelésének, valamint törvényes képviseletének jogát és kötelességét, továbbá a gyámnevezésnek és a gyámságból való kizárásnak jogát foglalja magában.
A 72. § (1) bekezdése alapján a szülői felügyeletet – ellentétes megállapodásuk hiányában – a szülők együttesen gyakorolják akkor is, ha már nem élnek együtt.
Ugyanezen szakasz 2. bekezdése rendelkezik arról, hogy a szülői felügyeleti jogot az a szülő gyakorolja, akinél a gyermeket a bíróság elhelyezte. Kivételt képez, ha a szülők kérelmére a bíróság a gyermekelhelyezéssel egyidejűleg közös szülői felügyeletet rendelt el, illetve a szülőknek a közös szülői felügyeletre vonatkozó egyezségét jóváhagyta.
A különélő szülők a gyermek sorsát érintő lényeges kérdésekben a gyermek elhelyezését követően – közös szülői felügyelet hiányában is – együttesen gyakorolják jogaikat, kivéve, ha a különélő szülő felügyeleti jogát a bíróság korlátozta, szüneteltette vagy megszüntette.
A gyermek sorsát érintő lényeges kérdés: a kiskorú gyermek nevének meghatározása, illetve nevének megváltoztatása, tartózkodási helyének kijelölése, továbbá iskolájának, valamint életpályájának megválasztása.[Csjt. 72/B. § (1) és (2). bek.]
A gyermek sorsát érintő lényeges kérdésekben való döntés kivételével szünetel a szülői felügyelete annak a szülőnek, akinek gyermeke a különélő másik szülőnél van elhelyezve, de szülői felügyeleti jogát a bíróság nem szüntette meg. Nem szünetel a szülői felügyelet, ha a szülők vagy a bíróság a közös szülői felügyeletről döntött. [Csjt. 91. § (3) bek.]
A Köt. 14. § (1) bekezdése szülői jogként nevesíti a gyermek fejlődéséről, magaviseletéről, tanulmányi előmeneteléről való részletes és érdemi tájékoztatást.
A Köt. a szülői kötelességek között sorolja fel a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges feltételekről való gondoskodást. Szülői kötelezettség a gyermek fejlődésének, tanulmányi előmenetelének figyelemmel kísérése, a gyermek kötelességinek teljesítéshez való segítségnyújtás is. Ezen túlmenően a szülőnek a gyermekkel foglakozó pedagógussal is rendszeresen kapcsolatot kell tartania.
A törvény 2. számú mellékletének 2. pontja szerint a tanuló magatartásával, szorgalmával, és a tudás értékelésével kapcsolatos adatok továbbíthatók a szülőnek.
A Köt. tehát nem tesz különbséget szülői felügyeletet gyakorló, illetve a szülői felügyelet szüneteltetése hatálya alatt álló szülő között.
A Csjt. 92. § (2) bekezdése rögzíti a különélő szülő gyermekével való kapcsolattartási jogát és kötelezettségét. A Legfelsőbb Bíróság 17. számú Irányelvében elvi éllel mutatott rá, hogy a házasság felbontásával nem szűnik meg a szülők közös felelőssége a gyermek sorsáért. Az Irányelv hangsúlyozza az egyik szülő gondozásában élő gyermek azon érdekét, hogy a szülők különélését követően is maga mellett tudja mindkét szülőjét, az élet sorsfordulóinál, tanulmányai megválasztásában, az életre való felkészülésében számíthasson segítségükre. 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a különélő szülő felügyeleti jogának szünetelése a Csjt 72. §-ában foglaltak szerint csupán részleges, és a különélés tényéből következik. Hiszen a szülőnek a gyermek testi fejlődési feltételeinek biztosítása, a róla való gondoskodás a különélő szülő kötelessége is (tartás). Ilyenkor a napi folyamatos gondozás teljesítése ütközik akadályba a távollét folytán. A gyermekkel való kapcsolattartás (láthatás) ilyenkor is biztosított, sőt ez a különélő szülő kötelessége is a törvény szerint. A szünetelés részlegességét maga a törvény emeli ki, amikor a különélés alatt is biztosítja a gyermek sorsát érintő lényeges kérdések esetében az együttes döntést a szülők számára. [Lásd 995/B/1990. AB. határozat]
A kapcsolattartással összefüggő vizsgálati tapasztalataim szerint a különélő szülők között sokszor oly mértékben megromlik a viszony, hogy egymással semmilyen módon nem kommunikálnak. [Lásd OBH 2870/2008., AJB 4902/2009. és AJB 4915/2010. számú jelentések] Számos példa van arra is, hogy a gondozó szülő egyáltalán nem biztosítja a kapcsolattartást, ezért a végrehajtási eljárás évekig elhúzódhat. Ez utóbbi esetben a különélő szülő gyermeke iskolai előmeneteléről, a vele való esetleges problémákról csak az iskolától kaphat(na) információkat.
Álláspontom szerint információk hiányában a különélő szülő a gyermek iskolájának, életpályájának megválasztásához szükséges közös döntést igénylő kérdésekben nem tud megalapozottan állást foglalni, valamint a Köt.-ben foglalt jogainak és kötelezettségének sem tud eleget tenni.
A Köt. hivatkozott rendelkezései alapján az oktatási intézmények a gyermek magatartására, szorgalmára és előmenetelére vonatkozó tájékoztatást – kérelemre – a szülői felügyelet gyakorló és a szülő felügyelet szüneteltetésének hatálya alatt álló szülőnek megkülönböztetés nélkül kötelesek megadni. A szülői felügyeletet nem gyakorló szülő azonban ezen információk birtokában is csak a Csjt-ben szabályozott kérdésekben jogosult döntést hozni. Erre tekintettel a szülői felügyeleti jogot gyakorló szülő jogait a másik szülő tájékoztatása nem csorbítja.
Mindebből következően megállapítom, hogy a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okoz az oktatási intézmények azon gyakorlata, miszerint – egységes jogértelmezés hiányában – a Köt.-ben foglalt tájékoztatási kötelezettségüknek eltérő módon tesznek eleget.

Intézkedésem
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján – az egységes jogalkalmazás érdekében – felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy a közoktatási intézmények vezetőinek figyelmét hívja fel törvényen alapuló tájékoztatási kötelezettségük teljesítésére.

Budapest, 2011. július 28.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.