Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1849/2011. számú ügyben
(Kiegészítő jelentés az AJB 849/2010. számú ügyhöz)

Előadók:            dr. Bene Beáta
dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
Gyermekjogi szakombudsmanként 2010-ben hivatalból átfogó vizsgálatot folytattam a 0-3 éves korú gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő gyermekek ellátása tárgyában1.
A vizsgálatom idején a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) hatályos rendelkezése szerint a gyámhivatalnak – a külföldi állampolgárságú gyermekek kivételével – az ideiglenes hatályú elhelyezést követően –, annak elrendelésétől számított 22 munkanapon belül meg kellett szüntetnie az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha annak okai nem álltak fenn. Átmeneti, vagy tartós nevelésbe vétel indokoltsága esetén a határozat meghozatalára 27 munkanap állt rendelkezésre. Az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása, vagy megváltoztatása mellett a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránti perindításra 45 munkanap volt az irányadó határidő.2 Tekintettel arra, hogy a feltárt körülmények szerint az ideiglenes hatályú elhelyezés időtartama több vizsgált gyermekotthonban jóval meghaladta a jogszabályban előírt határidőt a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogaival összefüggésben visszásságot állapítottam meg. Az Obtv. 20. § (1) bekezdésben foglaltak alapján a megyei szociális és gyámhivatalok vezetőit az ideiglenes hatályú elhelyezéseknél az eljárási határidők elhúzódásának okai feltárására és megszüntetésük érdekében a szükséges intézkedések megtételére kértem.
A jelentésemben megfogalmazottak tekintetében a megyei gyámhivatalok vezetői kifejtették álláspontjukat, amelyek alapján szükségesnek tartottam az ideiglenes hatályú elhelyezést követő eljárásra vonatkozó jogszabályok áttekintését.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1)]
– A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
2005. évi XLVII. törvény az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló (Iszt.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és a gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NMr.)

A megállapított tényállás
A szociális és gyámhivatalok az ideiglenes hatályú elhelyezésekkel kapcsolatos hatósági eljárás elhúzódásának indokaként az alábbiak jelölték meg:
– az ideiglenes hatályú beutalásról szóló döntést a beutaló szerv a gyámhivatalnak felülvizsgálatra késedelmesen küldi meg;
– a gyermek szülei többszöri idézésre sem jelennek meg a hatóság előtt, mivel a szülőknek nincs bejelentett lakóhelyük, illetve tartózkodási helyüket folyamatosan változtatják;
– a szülőt, vagy más a gyermek nevelésére alkalmas hozzátartozót nem lehet meghallgatni;
– a különélő szülők esetében belföldi jogsegélyt kell kérni;
– a gyámhivatalok egy időben több eljárást folytatnak a gyermek ügyében eljárva (pl. családi jogállás rendezése, vagyonkezelő eseti gondnok kijelölése, kapcsolattartás szabályozása, gondozási hely megváltoztatása, a gyermek állampolgárságának tisztázása, az eljáró hatóság illetékességének vizsgálata)
– egyes ügyintézőkből hiányzik az empátiás készség, a jelentős fluktuáció miatt a tapasztaltabb kollégák fokozottabban terheltek;
– az alapellátás, a védelembe vétel iratanyagai, a pedagógiai, a védőnői vélemények beszerzése időigényes;
– a gyámhivatalok hiányosan küldik meg a gyermek iratanyagát a területi gyermekvédelmi szakszolgálatok szakvélemény készítésére való felkéréskor;
– a nagyszámú beutalások jelentős terheket rónak a gyermekvédelmi szakértői bizottságokra, ezért az elhelyezési javaslattételre rendelkezésre álló határidőben a szakvéleményt nem tudják megküldeni;
– a szakértői bizottság tagjai egyes helyeken megbízási szerződéssel csak a hét meghatározott napjain végeznek vizsgálatot;
– az elhelyezési értekezletet szinte lehetetlen határidő betartásával összehívni;
– a szakvéleményben javasolt gondozási helyen (pl. nevelőszülő, lakásotthon) nincs üres férőhely.
A vizsgálat idején hatáskörrel rendelkező Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának vezetője a megyei/fővárosi területi gyermekvédelmi szakértői bizottságok szerepével kapcsolatosan további aggályait is megfogalmazta. E szerint „…a Gyvt. és a Gyer., valamint a NM rendelet rendelkezéseit tekintve a TEGYESZ-nél működő szakértői bizottságokat, illetve az Országos Gyermekvédelmi Szakértői Bizottságot a javaslatának megtételére a gyámhatóságok nem kirendelik, hanem megkeresik; nem egy, hanem több személy végzi a vizsgálatot és adja meg a javaslatát; a bizottság összetételére, személyére az ügyfél nem tehet javaslatot; és a szakértői bizottságokra nem vonatkoznak az igazságügyi szakértői tevékenységről szóló törvény rendelkezései, így kizárási ok velük szemben nem állhat fenn, nem illeti meg őket díjazás, hiszen a TEGYESZ-szel állnak közalkalmazotti jogviszonyban, így munkaköri kötelezettségük a vizsgálat elvégzése és a javaslat határidőben történő megtétele; mulasztás esetén a szakértői bizottság tagjaival szemben nem alkalmazhatók a Ket.-ben meghatározott szankciók.”

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetben
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése alapján az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatalok az Obtv. 29. § (1) a/ pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szervek, így eljárásuk vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az alkotmányos jog tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.3 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.4 
A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása.
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved.5 A tisztességes eljáráshoz való jog (vagy másként a tisztességes eljárás követelménye) az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.6 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1/ A gyámhatósági döntést megelőző eljárásra vonatkozó határidők 
Korábbi vizsgálatomat követően a Ket. 2011. január 1-jén hatályba lépett módosítása az ügyintézési határidőket megváltoztatta, a hatóság ismét 30 napon belül hoz határozatot illetve gondoskodik a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Fontos hangsúlyozni, hogy a törvény a kiskorú ügyfél érdekeinek veszélyeztetettsége esetében a hatóságot az ügy soron kívül elintézésére kötelezi.7
A Ket. módosítását a Gyvt. is követte, ugyancsak ez év 1-jétől hatályos rendelkezése szerint, ha az ideiglenes hatályú elhelyezés feltételei nem állnak fenn, azt a gyámhivatalnak az elrendelését követő 30 napon belül meg kell szüntetni, míg az átmeneti, illetve tartós nevelésbe vételről 35 napon belül kell döntést hozni. A hatóságnak a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránti perindításról 2 hónapon belül kell döntenie.8
A fenti eljárási határidőkhöz „kapcsolódik az a gyakorlatban jelentkező – probléma is, hogy a gyámhivatalok a törvény szabta határidőt nem mindig tudják betartani, az alapos, körültekintő, és a korábbi szabályozáshoz képest bonyolultabb eljárás – a kérdéssel foglalkozó szakirodalom tanúsága szerint – a törvényben előírt többszörösére is nyúlhat, miközben a gyermek – és a szülő – családjogi helyzete bizonytalan. Az alatt az idő alatt, melyet a gyermek és a szülei egymástól távol, átmeneti állapotban töltenek, az előírt többszöröse is lehet ez pedig gyakorlati tapasztalatok alapján – azt eredményezheti, hogy romlanak a család együttélésének esélyei. Tovább nehezíti a gyermek és a szülő helyzetét az is, hogy”9 az ügyintézési határidőbe nem számít be többek között: a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, valamint az eljáró hatóság kijelölésének időtartama, a jogsegélyeljárás időtartama, a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő, a szakhatóság eljárásának időtartama, az eljárás felfüggesztésének időtartama, a kérelem, a döntés és egyéb irat fordításához szükséges idő, a szakértői vélemény elkészítésének időtartama, a hatósági megkeresés vagy a döntés postára adásának napjától annak kézbesítéséig terjedő időtartam, valamint a hirdetményi, továbbá a kézbesítési meghatalmazott és a kézbesítési ügygondnok útján történő közlés időtartama.10

2/ A átmeneti nevelésbe vételt megelőző eljárás 
a/ Szakvélemény és egyéni elhelyezési tervre vonatkozó javaslat
A gyámhivatal az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és tartós nevelésbe vétel iránti eljárással érintett gyermek gondozási helyét a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság, valamint ha az ügyben a gyermek személyiségével kapcsolatos jelentős tény vagy körülmény megítéléséhez különleges szakértelem szükséges, szakértőként elsősorban nevelési tanácsadó, szakértő- és rehabilitációs bizottság, pszichiátriai szakellátó intézmény vagy családvédelemmel foglalkozó szerv, illetve szakértői névjegyzékbe felvett személy szakvéleményének segítségével határozza meg.11 A szakértői vélemény elkészítésének határideje harminc nap.12 A szakszolgálat által működtetett szakértői bizottság véleménye – indoklással együtt – a gyermek állapotának megfelelő ellátási formára és egyéni elhelyezési tervre vonatkozó javaslatot is tartalmaz.13 A gyermekvédelmi szakértői bizottság a gyámhivatal megkeresésére készíti el szakvéleményét, amelynek keretében elvégzi a gyermek egészségügyi, pedagógiai és pszichológiai vizsgálatát. 
A fogyatékos gyermek esetében ugyanakkor a szakszolgálat szerzi be az értelmi, testi, illetve érzékszervi fogyatékosságot megállapító szakvéleményt is. Továbbá ha a megyei bizottság a minisztérium gyermekotthonában történő elhelyezésre tesz javaslatot, a szakszolgálat – a megyei bizottság szakvéleményének egyidejű megküldésével – értesíti az országos bizottságot, és felkéri egy újabb szakvélemény elkészítésére. Majd ha ez alapján is indokolt a minisztérium gyermekotthonát a gyermek gondozási helyeként kijelölni, a szakszolgálat erre irányuló javaslatot tesz a gyámhivatalnak. Ha az országos bizottság szakvéleménye szerint nem indokolt, vagy férőhely hiányában nem lehetséges a minisztérium gyermekotthonában történő elhelyezés, a szakszolgálat más, a gyermek állapotának megfelelő gondozási helyre tesz javaslatot.14

b/ Elhelyezési javaslat, egyéni elhelyezési terv
A területi gyermekvédelmi szakszolgáltatás15 az átmeneti és tartós nevelésbe vétel iránti eljárás során, valamint az ideiglenes hatályú elhelyezést követően a gyermek gondozási helye meghatározása érdekében a gyámhivatal megkeresésére elkészíti a gyermek személyiségvizsgálatát, a gyermekre vonatkozó szakvéleményt és elhelyezési javaslatot, gondoskodik a gyermek egyéni elhelyezési tervének elkészítéséről, valamint kijelöli az ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermeket is befogadó, önkormányzat által működtetett, illetve fenntartott nevelőszülőt és gyermekotthont.
A fenti feladatokból a szakszolgálat – a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság útján – elvégzi a gyermek személyiségvizsgálatát és a gyermekre vonatkozó szakvéleményt készít. A Gyer. 103. § (1) bekezdése már így rendelkezik: a gyámhivatal a gyermek átmeneti nevelésbe vételének elrendelése előtt a gyermek gondozási helye szerint illetékes gyermekvédelmi bizottság szakvéleményére alapozott elhelyezési javaslatot szerez be a gyermekvédelmi szakszolgálattól. E szakasz (3) bekezdése alapján a gyámhivatal a gyermek alapellátásában keletkezett iratainak megküldésével felhívja a gyermekvédelmi szakszolgálatot az egyéni elhelyezési terv elkészítésére, illetve javaslatot szerez be a gyermek gondozási helyére vonatkozóan.
Az elhelyezési javaslat kialakítása érdekében a szakszolgálatnak elhelyezési értekezletet kell összehívnia.16 Az értekezletre meg kell hívni a gyermeket és szülőjét, valamint a gyermek lakóhelye szerint illetékes gyermekjóléti szolgálat, illetve a javasolni kívánt gondozási hely képviselőjét, vagy a javasolni kívánt nevelőszülőt és működtetőjének képviselőjét. A speciális ellátást igénylő gyermek esetében a tárgyalásra meg kell hívni a gyermekjogi képviselőt is. 
Az elhelyezési javaslatot a megkereséstől számított 30 napon belül kell a gyámhivatal részére megküldeni.
A Gyer. 106. § (1) bekezdése szerint az egyéni elhelyezési tervet a gyámhivatal az átmenti nevelésbe vétel elrendelése előtt a gondozási helyre vonatkozó javaslattal együtt szerzi be. 
Az NM r. 139. § (1) bekezdése szerint a szakszolgálat a gyámhivatal megkeresésére, a gyermekvédelmi nyilvántartás megfelelő adatlapját kitöltve elkészíti – a szülő, a gyermek, valamint a gondozási hely, illetve a gyermek lakóhelye szerinti gyermekjóléti szolgálat családgondozója és a hivatásos gyám bevonásával – a gyermek további életútjának alakítására vonatkozó célkitűzéseket és a szükséges intézkedéseket magában foglaló egyéni elhelyezési tervet. Az elhelyezési terv elkészítésére során a szakszolgálat értekezletet hív össze, amelyre meghívja a fent már felsorolt, illetve a rendeletben meghatározott más személyeket. 
A gyámhivatal a terv elfogadásáról az átmeneti nevelésbe vétel elrendelésével egyidejűleg dönt, amit akkor fogad el, ha az megfelel a szakértői bizottság elhelyezési tervre vonatkozó javaslatának és a Gyer.-ben meghatározott tartalmi követelményeknek. Ha a gyámhivatal az egyéni elhelyezési tervet nem fogadja el, azt nem módosíthatja, hanem egy újabb terv készítését rendeli el. Ha az újabb elhelyezési tervet sem tartja elfogadhatónak, a gyámhivatal tárgyalást tart és az országos gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményének kikérését követően az elhelyezési tervet módosítja.17

c/ A Ket. szakértőkre vonatkozó szabályai
A vizsgálat során kérdésként merült fel, hogy szakértőnek tekinthető-e a gyermekvédelmi szakértői bizottság. A helyes válaszhoz a Ket. vonatkozó szabályaiból szükséges kiindulni. E szerint szakértőt kell meghallgatni vagy szakértői véleményt kell kérni, ha az eljáró hatóság nem rendelkezik megfelelő szakértelemmel, az ügyben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához különleges szakértelem szükséges, vagy jogszabály írja elő a szakértő igénybevételét.18 Ha jogszabály meghatározott szakértő igénybevételét írja elő, úgy ezt a szervezetet, intézményt, testületet vagy személyt kell szakértőként kirendelni.
Főszabályként a kirendelt szakértő a hatóság kirendelése alapján köteles eljárni, mulasztása esetén eljárási bírsággal sújtható és díja a határidő lejártát követő naptól kezdődően naponta egy százalékkal csökkenthető, ha anélkül, hogy a határidő meghosszabbítása iránti igényét vagy akadályoztatását előzetesen bejelentette volna, feladatait határidőre nem teljesíti.
A szakértő személyére az ügyfél is tehet javaslatot. Az ügyfél kérelmére az ezzel járó költségek megelőlegezése esetén a hatóság a kirendelt szakértőn kívül indokolt esetben – akár a szakértői vélemény előterjesztése előtt, akár az után – igazságügyi szakértői tevékenység végzésére jogosult más szakértőt is kirendelhet. 
A szakértőt a hatóságnak olyan kérdésben kell kirendelnie, amikor ő maga nem rendelkezik megfelelő szakértelemmel, illetve ha az jogszabály alapján kötelező, ez utóbbit úgy kell tekinteni, hogy a hatóságnak az adott ügycsoportban nincs meg a szükséges szakértelme, ami azonban nem jelenti azt, hogy a hatóság a szakértői véleményben foglaltakhoz kötve van, illetve azt sem, hogy jogosult lenne azt felülbírálni. A hatóság indokolt esetben a szakvéleményben foglaltaktól eltérhet, illetve intézkedéseket tehát a hozandó döntés kellő szakmai megalapozása érdekében. Ha a szakvélemény nem egyértelmű, hiányos, önmagával vagy más szakértő véleményével, illetve a bizonyított tényekkel ellentétben állónak látszik, vagy helyességéhez egyébként nyomatékos kétség fér, a szakértő köteles a hatóság felhívására a szükséges felvilágosítást megadni. Ha ugyanazon bizonyítandó tényre készített szakvélemények között az ügy eldöntése szempontjából lényeges szakkérdésben olyan eltérés van, amely a szakértőktől kért felvilágosítással vagy más módon nem tisztázható, a hatóság másik szakértőt rendel ki, aki abban a kérdésben foglal állást, hogy a szakvélemények közötti eltérés mire vezethető vissza, szükséges-e bármelyik szakvélemény kiegészítése. A Ket. által nem szabályozott kérdésekben a szakértőkre az Iszt. rendelkezéseit kell figyelembe venni.19
Az igazságügyi szakértő feladata, hogy a bíróság, a közjegyző, az ügyészség, a rendőrség és a jogszabályban meghatározott más hatóság (a továbbiakban együtt: hatóság) kirendelése, vagy megbízás alapján, a tudomány és a műszaki fejlődés eredményeinek felhasználásával készített szakvéleménnyel segítse a tényállás megállapítását, a szakkérdés eldöntését. Az igazságügyi szakértő a tevékenységét e törvény és más jogszabályok rendelkezései, valamint a tevékenységére irányadó szakmai szabályok megtartásával, legjobb tudása szerint köteles végezni. Igazságügyi szakértői tevékenységet az erre feljogosított természetes személy, társaság, vállalkozás, e célra létesített igazságügyi szakértői intézmény, igazságügyi szakértői testület, külön jogszabályban feljogosított állami szerv, intézmény, szervezet (a továbbiakban együtt: szervezet) végezhet.
Külön jogszabály határozza meg azokat a szakkérdéseket, amelyekre nézve jogszabályban rögzített feladatkörében eljárva kizárólag meghatározott szervezet adhat szakvéleményt, valamint azokat a szervezeteket is, amelyek egyes szakterületeken szakvéleményt adhatnak. Lényeges, hogy a külön jogszabályban meghatározott szervezet kirendelése esetén a szervezet, valamint az annak nevében eljáró szakértő jogaira és kötelezettségeire e törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
A szakértő kirendelésnek tartalmaznia kell20 többek között, hogy a bizonyításra hivatalból kerül-e sor, és a szakértői díj fedezésére – ha törvény alapján ez szükséges volt – milyen összeg letétbe helyezését rendelték el, azokat a szakkérdéseket, amelyekre a szakértőnek választ kell adnia, a szakvélemény előterjesztésére meghatározott határidőt, az esetleges soronkívüliségre való utalást és az előterjesztés módjára vonatkozó felhívást, több szakértő egyidejű kirendelése esetén a többi szakértő személyére vonatkozó tájékoztatást.
A szakértő a szakvélemény tartalmával összefüggésben nem utasítható21. A szakvélemény magában foglalja a kirendelő hatóság által feltett kérdések megválaszolását, továbbá a feltett kérdésekkel összefüggő más szükséges megállapítások közlését.
Azokban az ügyekben, amelyekben a hatóság hivatalból folytat le bizonyítást, vagy a bizonyítás hivatalból történő elrendelésének is helye lenne, az egyes vizsgálatok elvégzéséért felszámítható díjat22 (munkadíjat és költségeket) a Magyar Igazságügyi Szakértői Kamara (a továbbiakban: MISZK) javaslatára is figyelemmel a miniszter rendeletben határozza meg, kívül a szakértő a díjjegyzékével érvényesíteni kívánt díjat maga állapítja meg. A kirendelő hatóság a jogerős határozattal megállapított szakértői díjat az eljáró szakértő által benyújtott számla alapján 30 napon belül köteles kifizetni.
A fentiek alapján az átmeneti nevelésbe vételt megelőző eljárásban közreműködő szakértőkre, így a szakértői bizottságra is a Ket. és az Iszt. szabályai vonatkoznak, vagyis a gyámhivataloknak eljárásukban a szakértőket ki kell rendelnie, aminek tartalmaznia szükséges annak a törvényben meghatározott kötelező tartalmi elemeit, a határidő túllépése esetén pedig a gyermekvédelmi szakértői bizottsággal szemben a mulasztás követelményei is alkalmazhatóak. Kérdés azonban ennek gyakorlati alkalmazhatósága, hiszen a bizottság a szakvélemény elkészítéséért szakértői díjban nem részesül
Ellentmondás van a gyámhivatal eljárása és a Ket. szerinti szakértő által adott szakvélemény „elfogadásával” kapcsolatosan, hiszen az elhelyezési tervre vonatkozó javaslatot a szakértői bizottság teszi meg, az egyéni elhelyezési tervet a szakszolgálat készíti el és a tervet a gyámhivatal fogadja el, ha az megfelel a szakértői bizottság egyéni elhelyezési tervre vonatkozó javaslatának, ha nem akkor új szakvéleményt kér. A szakértő ugyanakkor szakvéleménye tartalmával összefüggésben nem utasítható23, hanem magyarázat, illetve felvilágosítás adása kérhető tőle. Kérdéses az is, hogy miért a szakvéleményt kell újra megfogalmazni és nem a szakszolgálat egyéni elhelyezési tervét szükséges újragondolni. Továbbá nyitott kérdés az is, hogy mi a teendő, ha az országos gyermekvédelmi szakértői bizottság véleménye eltér a megyei/fővárosi szakértői bizottság ismételten megkért véleményétől.

Összegzés
A gyermek mindenek felett álló érdeke azt kívánja, hogy a sorsát érintő kérdésekről a hatóság (gyámhivatal) körültekintően, minden körülményt mérlegelve, a vonatkozó jogszabályok egyértelmű rendelkezéseinek megfelelően, a lehető legrövidebb időn belül hozzon döntést, erre tekintettel a közigazgatási eljárás külön szabályként írja elő a gyermekek esetében a soron kívüli döntés meghozatalát.
A Ket. és a Gyvt. szabályait együttesen értelmezve az eljárás egyéb résztvevőinek így a gyermekvédelmi szakértői bizottságnak szakértőként való működése, illetve a szakszolgálat, mint egyéb szervnek a közigazgatási eljárásban való szerepe (pl. szakértő, szakhatóság, nyilvántartó szerv, stb.) tisztázatlan, az eljárásban betöltött funkciójukat a szabályok nem határozzák meg. A szakszolgálat számára lényeges feladatokat (pl. egyéni elhelyezési terv elkészítése) állapított meg a jogalkotó, ugyanakkor feladatköre sok esetben átfedi, illetve párhuzamos a gyermekvédelmi szakértői bizottság feladatkörével, továbbá a gyámhatóság, mint az ügy „urának” feladatai is megjelennek e szervnél (pl. további szakvélemény kérése, más szerv megkeresése).
Álláspontom szerint az átmeneti nevelésbe vételt megelőző eljárásra vonatkozó jogszabályok összessége indokolatlanul bonyolult, ugyanakkor a szabályozás az elhelyezési eljárásban közreműködő szervek (gyámhivatal, szakszolgálat, szakértői bizottság) bürokratikus eljárását helyezi a középpontba.
Az átmeneti nevelésbe vételt megelőző eljárás résztvevői számára megállapított eljárási határidők (gyámhatóság ügyintézési határideje 30 nap, amely eljárásba nem számít bele a szakvélemény adásának 30 napos határideje, az eljárást tovább növeli a szakvéleményre épülő szintén 30 napos határidővel a szakszolgálat által adandó elhelyezési javaslat, de ez még további határidőkkel bővülhet, ha a hatóság azt nem fogadja el) rendkívül hosszadalmas eljárást tesznek lehetővé.
Mindebből következően megállapítom, hogy az AJB 849/2010. számú jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásságok nem csak a gyámhivatalok mulasztására, hanem az eljárást meghatározó jogszabályok nem egyértelmű rendelkezésére is visszavezethető.

Intézkedésem
A visszásság jövőbeni elkerülése érdekében:
– az Obtv. 25. §-a alapján javasolom a nemzeti erőforrás miniszternek és a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezzék a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvénynek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseivel való – a gyermek mindenek felett álló érdekeinek megfelelő – harmonizálását, valamint az eljárásban közreműködő gyermekvédelmi szakértői bizottság és szakszolgálat Gyvt.-ből eredő feladatainak egyértelmű elhatárolását;
– az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a gyámhivatalok szakértő kirendelésével kapcsolatos egységes joggyakorlatának kialakítása érdekében, továbbá teremtse meg a szakértői bizottságok működésének mind személyi, mind anyagi feltételeit.

Budapest, 2011. május 30.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 AJB 849/2010. számú jelentés
2 Gyvt. 73. § (1) bek. (hatályos: 2010. december 31.)
3 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
4 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
5 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
6 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
7 Ket. 33. § (1), (2) bek.
8 Gyvt. 73. § (1) bek.
9 114/2010. (VI. 30.) AB határozat
10 Ket. 33. § (3) bek.
11 Gyvt. 82. § (1) bekezdése
12 Gyer. 13/A. §-a
13 Gyvt. 82. § (9) bek.
14 NM r. 137. § (1)-(8) bek.
15 Gyvt. 60. §, 66.§ 
16 NM r. 137. § (9)- (12) bek.
17 Gyer. 106. § (1)-(4) bek.
18 Ket. 58-59. §
19 Ket. 59. § (7) bek.
20 Iszt. 13. § (1). bek.
21 Iszt. 16. § (1) bek.
22 Iszt. 17. § (1) bek.
23 Lsd. Iszt. 16. § (1) bek.