Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1715/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A Hivatalomhoz forduló panaszosok beadványukban előadták, hogy ingatlanukon egy több méter magasságú löszfal helyezkedik el, amely két alkalommal leomlott. Az első omlást követően az esetet bejelentették a helyi önkormányzatnál, kérték a jegyzőtől, hogy tartson helyszíni szemlét, mivel az ingatlanuk és családjuk megóvása érdekében támfalat szeretnének építeni. A jegyző helyszíni szemle megtartása nélkül igazolást adott ki a partfal helyreállításának szükségességéről. Panaszosok nekiláttak az építkezésnek, azonban az alap megásása közben a támfal újra leomlott, maga alá temetve panaszosok és a szomszéd kisgyermekeit.
Panaszosok azt kifogásolják, hogy annak ellenére, hogy a jegyző tisztában volt a partvédelem helyreállításának szükségességével, semmilyen intézkedés nem történt a hatóságok részéről a tragédia megelőzése érdekében. Az első löszfal-omlást követően nem tartottak helyszíni szemlét, nem rendeltek ki szakértőt, nem történt hatósági ellenőrzés.
A beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján a megkerestem a Somogy Megyei Kormányhivatal vezetőjét illetve a Somogy Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóságot.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
– Az állam intézményvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság  elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelezettsége” (Alkotmány 8. § (1) bekezdés)
– A tulajdonhoz való jog védelme: „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)
– Az élethez és az emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (Alkotmány 54. § (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok 
– A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény (továbbiakban: Kat.)
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.)

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre bocsátott információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.
Panaszosok ingatlanán több méter magasságú löszfal áll(t), a lakóépülettől 1,9 méter távolságra, amely 2010. június 25-én részben leomlott. Az omlást bejelentették a helyi önkormányzatnak, egyúttal jelezték azt is, hogy az ingatlanuk megóvása és családjuk biztonsága érdekében támfalat szeretnének építeni. A jegyzőtől 2010. július 2-án írásban kérték, hogy tartson helyszíni szemlét, aki azt közölte a panaszosokkal, hogy a partvédelmi építményhez nincs szükség építési engedélyre. A partvédelem helyreállításának szükségességéről a jegyző 2010. július 5-én helyszíni szemle lefolytatása nélkül igazolást állított ki. 
Ezt követően, 2010. július 24-én a panaszosok egy helyi építési vállalkozó segítségével megkezdték a támfal építését. Több órás alapásás után a löszfal több méteres vonalban újra leomlott, kb. 10 m³ föld zúdult le, amely maga alá temette panaszosok és segítséget nyújtó szomszédjuk gyermekeit. A gyermekek a helyszínen életüket vesztették. A tragédia után az önkormányzat 2010. július 26-án szakértőt rendelt ki, továbbá a Dél-dunántúli Regionális Hivatal, valamint a siófoki polgármesteri hivatal is helyszíni szemlét tartott. A szemlét követően Siófok Város jegyzője 41.276-2/2010. számú határozatával a lakóépület használatát azonnali hatállyal megtiltotta.
A Somogy megyei kormánymegbízottól kapott válasz alátámasztja a panaszosok által közölt tényeket, miszerint kérelemmel fordultak a jegyzőhöz helyszíni szemle tartása és igazolás kiadása érdekében, illetve hogy az igazolást a jegyző helyszíni szemle lefolytatása nélkül kiadta. A kormánymegbízott azt azonban nem találta bizonyítottnak, hogy a jegyző közölte volna panaszosokkal, hogy a partvédmű létrehozása nem építési engedélyköteles tevékenység.
A Somogy Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság (továbbiakban: Igazgatóság) megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy a 2010. június 25-i, első löszfal-omlásról az Igazgatóságra nem érkezett bejelentés, az esetről csak a július 24-i tragédia bekövetkezése után értesültek. Ekkor a siófoki tűzoltóság 14 fővel vonult a helyszínre. Azon konkrét kérdésemre, hogy a katasztrófavédelmi törvény 24. § (1) bekezdése1 alapján köteles-e jelenteni a polgármester, illetve a jegyző a katasztrófavédelem hivatalos szerveinek a fenti eseményt, a következő választ kaptam: „Amennyiben a törvényben megfogalmazott kritériumoknak megfelelő helyzet következik be, a település polgármestere nem minősítheti a helyzetet — mivel erre jogszabály nem biztosít lehetőséget —, de kezdeményezheti a kialakult helyzet kapcsán a helyi vagy a megyei katasztrófavédelmi bizottság elnökénél az eset minősítését.” Tudomásuk szerint Ságvár polgármestere a minősítésre intézkedést nem kezdeményezett sem a helyi, sem a megyei védelmi bizottságnál és a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságot sem értesítette a löszfal leomlásáról.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az helyi önkormányzat jegyzője az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerint közigazgatási jogkörben eljáró szervnek tekintendő, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.2
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.3
Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.4
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. A modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban „a személyiség szabad kibontakozásához való jog”, „az önrendelkezés szabadságához való jog”, „általános cselekvési szabadság”, továbbá „a magánszférához való jog” elnevezésekkel szerepel. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között. A személyi szabadság joga mindenkivel szemben érvényesülő jog, amely minden embert megillet, ugyanakkor nem részesül abszolút védelemben, mivel törvényben meghatározott esetekben korlátozható.5
Az alapjogoknak létezik egy intézményvédelmi oldala: az egyén alanyi jogának biztosításával, védelmével és érvényesülésével összefüggő tágabb értelemben vett pozitív állami kötelezettségeket összefoglalóan állami intézményvédelmi kötelezettségnek nevezzük. Az Alkotmánybíróságnak következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételeket is.
Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozata értelmében a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai – amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik – nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat kimondta, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben.
A 42/2006. (X. 5.) AB határozatban foglaltak szerint, több évvel a tulajdoni rendszer átalakulását követően az Alkotmánybíróság már szigorúbb követelmények érvényesítését tartja indokoltnak a tulajdonjog védelme érdekében, mint amit a fenti AB határozat megfogalmazott. A tulajdonjogot az Alkotmány a többi alapvető jogtól eltérően szabályozza. A 13. § (2) bekezdése – meghatározott feltételek mellett – a tulajdonjog teljes elvonását is lehetővé teszi. A 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog korlátozásáról. Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70-71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
Az 50/2007. (VII. 10.) AB határozat a fentiekhez hozzáteszi, hogy az alapjog sérelme megállapítható akkor is, ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, vagy a törvényhozó a korlátozás során nem az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választotta ki.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Kat. 24. § (1) bekezdése értelmében: „Aki a katasztrófát a 3. § e) pontja vagy annak veszélyét a 3. § k) pontja szerint észleli, vagy arról tudomást szerez, haladéktalanul köteles bejelenteni azt a katasztrófavédelem hivatalos szerveinek, illetve az önkormányzati tűzoltóságnak és a polgármesteri hivatalnak.”
Ugyanezen törvény 3.§ k) pontja a katasztrófaveszélyt olyan folyamatként vagy állapotként (pl. természeti, biológiai eredetű, tűz okozta) határozza meg, amely közvetlenül és súlyosan veszélyezteti az emberi egészséget, környezetet, az élet- és vagyonbiztonságot, ha okszerűen lehet számolni a katasztrófa bekövetkezésének veszélyével.
A 19. § pedig a polgármester feladatává teszi a katasztrófák elleni védekezés és felkészülés irányítását6.
A katasztrófavédelmi törvényhez fűzött indoklásból kiolvasható, hogy a 24. § a törvény alapvető rendelkezéseiben minden állampolgár számára megfogalmazott kötelezettséget7 konkretizálja azzal, hogy kimondja, aki a katasztrófát észleli, köteles azt jelezni.
Fentiekre tekintettel nem volt helytálló az Igazgatóság megállapítása, miszerint a polgármester nem minősítheti a kialakult helyzetet, de kezdeményezheti annak minősítését a helyi vagy megyei védelmi bizottságnál. Ugyanis a Kat. 24. § (1) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy panaszos jelzése nyomán a jegyző, illetve a polgármester is köteles lett volna haladéktalanul bejelenteni a löszfal-omlást a katasztrófavédelem hivatalos szerveinek, vagyis kezdeményeznie kellett volna annak minősítését, az nem csupán lehetőségként volt számára biztosítva.
A Kat. katasztrófaveszély vagy katasztrófahelyzet észlelése vagy arról való tudomásszerzés esetére mindenki számára általános jelzési kötelezettséget ír elő, de álláspontom szerint a polgármestertől, illetve a jegyzőtől fokozottan elvárható a hasonló események kezelésére vonatkozó tájékozottság, felkészültség.
A második löszfal-omlást követően a Somogy Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Polgári Védelmi Kirendeltsége által tartott helyszíni szemlét követően kirendelt geológus szakértő szakvéleményében a következőket állapította meg: „Az omlás középpontjában egy béleletlen pince található. Pince felületén olyan repedésrendszer mutatkozik, mely szerint a kőzettér gyengülése már (évekkel) korábban megkezdődött. Így a lábvonali, korábban megtámasztást biztosító omladékhalom eltávolítása, majd a munkaárok bemélyítése olyannyira instabillá tette a pincetér körüli repedezett kőzetteret, hogy az gyors kiszakadással leomlott.” A szakvéleményből látszik tehát, hogy amennyiben az első omlást követően a jegyző az eseményt jelezte volna a katasztrófavédelem hivatalos szerveinek, a szükségszerűen kirendelt szakértő segítségével, nagy valószínűséggel elkerülhető lett volna az építkezés során bekövetkezett újabb omlás.
Mivel az ingatlanon elhelyezkedő lakóépület életveszélyessé vált, annak használatát a Siófok Város jegyzője, mint elsőfokú építéshatóság 2010. augusztus 2-án, 41.276-2/2010. számú határozatával, azonnali hatállyal megtiltotta. 
Álláspontom szerint az elmúlt években történt löszfal-omlások, illetve egyéb természeti események következtében fellazult löszös falak bizonytalan állaga, különös figyelemre és óvatosságra inti az érintett települések lakóit, vezetőit. A bekövetkezett omlások miatt helyszíni szemle nélkül kiadott igazolás helyett komoly, a helyzet megítéléséhez kompetens szakértői vélemény, illetve hatósági intézkedés megelőzhette volna az újabb, tragédiával végződő katasztrófát. 
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy Ságvár község jegyzője azzal, hogy az első löszfal-omlással bekövetkezett katasztrófaveszélyről nem értesítette a katasztrófavédelem hivatalos szerveit, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő, illetve közvetlenül veszélyeztette a panaszosok élethez és emberi méltósághoz való alkotmányos jogát.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján 
– felkérem a Ságvár Község Önkormányzatának jegyzőjét, hogy a vonatkozó jogszabályok betartásával, fokozott figyelemmel járjon el a katasztrófahelyzetek bejelentésekor, illetve a hasonló eseményekről történt tudomásszerzést követően haladéktalanul vegye fel a kapcsolatot a katasztrófavédelmi szervekkel;
– felkérem Ságvár Község Önkormányzatának polgármesterét, hogy a településen található löszfalak állapotával, az abból esetlegesen kialakuló veszély-, illetve katasztrófahelyzet megelőzése érdekében kezdeményezzen szakértői vizsgálatot,
– Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságának vezetőjét, hogy a rendelkezésére álló eszközökkel segítse, hogy az érintett települési önkormányzatok vezetői és lakossága megkapja a veszélyhelyzetek megelőzéséhez, illetve elhárításához szükséges tájékoztatást.

Budapest, 2011. június 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 1999. évi LXXIV. tv. 24. § (1) Aki a katasztrófát a 3. § e) pontja vagy annak veszélyét a 3. § k) pontja szerint észleli, vagy arról tudomást szerez, haladéktalanul köteles bejelenteni azt a katasztrófavédelem hivatalos szerveinek, illetve az önkormányzati tűzoltóságnak és a polgármesteri hivatalnak.
2 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
3 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
4 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991
5 Vö. 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, 65/2003. (XII. 18.) AB határozat, 96/2008. (VII. 3.) AB határozat
6 19. § A polgármester (a fővárosban a főpolgármester) az illetékességi területén irányítja és szervezi a felkészülés és a védekezés feladatait. Ennek keretében:
a) felelős a települési, kerületi katasztrófaelhárítási tervek elkészítéséért, valamint a helyi lehetőségek figyelembevételével a védekezés feltételeinek a biztosításáért,
b) irányítja a védekezésre való felkészítést,
c) a polgári védelmi kötelezettség alatt álló állampolgárt a katasztrófavédelem érdekében határozattal polgári védelmi szolgálatra kötelezi, illetőleg a területi, települési, kerületi és munkahelyi polgári védelmi szervezetbe kiképzésre és gyakorlatra osztja be,
d) gondoskodik az illetékességi területen élő vagy tartózkodó személyek részére, a katasztrófaveszélyekről szóló, a magatartási szabályokat is tartalmazó tájékoztatásról,
e) kérelmezheti a Kormánynál, külön jogszabály alapján, települése katasztrófa sújtotta területté történő nyilvántartását.
7 1999. évi LXXIV. törvény 1. § (2) Minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt, elsajátítsa az irányadó védekezési szabályokat, továbbá joga és kötelessége, hogy közreműködjön a katasztrófavédelemben.