Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1360/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindulása
Az ombudsmani gyakorlat során több esetben találkoztam azzal, hogy a települési szilárd hulladékkezelést végző közszolgáltatók a hulladékgyűjtő edényzetekre felragasztandó matrica hiányában – a hulladékkezelésről szóló helyi rendeletek szabályozása okán, vagy ezek hiányában is – nem szállítják el a hulladékot az ingatlantulajdonosoktól. 
Egy piliscsévi panaszos is hasonló beadvánnyal fordult Hivatalomhoz: a hulladékkezelést végző közszolgáltató gyakorlatát kifogásolta, mely szerint a befizetését tanúsító matrica hiányában a közszolgáltató nem szállította el hulladékát. 
Figyelemmel arra, hogy a közszolgáltató az ingatlantulajdonossal szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetben korlátozhatja, a hatályos jogi szabályozás mellett folytatott közszolgáltatói gyakorlat kapcsán a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat során az Obtv. 18. § (2) és (11) bekezdése alapján a panaszban felvetettekkel kapcsolatban tájékoztatást kértem a piliscsévi jegyzőtől.
A konkrét panaszügy vizsgálatát hivatalból átfogó jellegűvé tágítottam: kiterjesztettem annak általános jellegű tisztázására, hogy a kötelező közszolgáltatást rendező jogszabályok alapján megtagadhatja-e szolgáltatás teljesítését a közszolgáltató a gyűjtőedényre felragasztandó matrica hiányában, valamint helyi rendelet előírhat-e ilyen szankciót. A leírtakkal kapcsolatban a vidékfejlesztési minisztert szakmai álláspontja kifejtésére kértem.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alk. 2. § (1)]

Alkalmazott jogszabályok
– A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
– A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
– A hulladékgazdálkodásról szóló 2000 évi XLIII. törvény (Hgt.)
– A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet (Korm. rendelet);
– Piliscsév Község Önkormányzatának 19/2005. (VI. 28.) számú rendelete a települési hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról (Ör.)

Megállapított tényállás
1. A panaszos által rendelkezésre bocsátott adatok, a jegyző megkeresésemre adott válasza, továbbá az általa megküldött iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos 2004. december 16-án kötött közszolgáltatási szerződést a közszolgáltató – a Saubermacher Magyarország Kft. – jogelődjével, a Pyrus-Rumpold Rt.-vel, egy darab 120 literes edény heti egy alkalommal történő begyűjtésére, elszállítására és ártalmatlanítására. A szerződés 2005. január 1-től lépett hatályba, ekkor került a településen bevezetésre a lakossági egyéni díjfizetési rendszer. Ennek keretében az ingatlantulajdonosok minden évben az adott évszámot és szerződött edényméretet tartalmazó matricát kapnak, ami a szállítás alapját képzi. 
A közszolgáltatási szerződés szerint az ingatlantulajdonos köteles a hulladékszállítási közszolgáltatást heti gyakorisággal igénybe venni. A számlafizetés negyedévente történik, a közszolgáltató által benyújtott számla alapján, melyek fizetési határideje a már teljesített tárgynegyedév utolsó napja.
A panaszos már a 2008-as évben sem tett maradéktalanul eleget díjfizetési kötelezettségének, ezért tértivevényes fizetési felszólításokat kapott a közszolgáltatótól. Ezt követően hátralékát, valamint a 2009. első negyedéves számláját rendezte, aminek következtében a 2009-es évre szóló – a befizetést tanúsító – matricát megkapta. A hulladékszállítási díjat a panaszos a továbbiakban nem fizette meg. 
A 2009-es évben – a matrica birtokában – a további díjfizetés hiányában is elszállította a közszolgáltató a panaszos hulladékát, illetve negyedévente a számlákhoz fizetési felszólításokat is küldött, melyekre a panaszos nem reagált. 
A közszolgáltató a panaszosnak a 2010-es évre vonatkozóan – mivel tartozásait 2009 áprilisától görgette – már nem küldött matricát, tértivevényes fizetési felszólítással keresték meg a panaszost. A közszolgáltató 2010 végétől nem szállítja el a panaszos hulladékát, azonban szolgáltatását hétről-hétre felajánlja azzal, hogy a szolgáltatást biztosítja, ha a panaszos „kötelezettségeinek eleget tett”. 
A jegyző álláspontja szerint a panaszos a közszolgáltatóval kötött szerződés megkötésekor is tisztában volt azzal, hogy a szolgáltató kizárólag matrica ellenében szállítja el a hulladékot, ezért a szolgáltató jogosan számlázza ki részére a hulladékszállítás díját. 
A jegyző közölte, hogy a hulladékdíj tartozásokról negyedévenként kap tájékoztatást a közszolgáltatótól, melyek összegét nem vizsgálja felül, továbbá azt sem, hogy a számla mögött van-e közszolgáltatás, valamint, hogy a közszolgáltató szabályos számlát bocsátott-e ki. A kintlévőségek adók módjára történő behajtása a közszolgáltató tájékoztatása alapján történik.
A közszolgáltató 2010. november 30-án értesítette a jegyzőt, hogy a panaszosnak hulladékszállítási díj tartozása van. A jegyző 2011. január 20-án kelt levelében kérte a panaszost, hogy tartozását fizesse meg, ennek elmulasztása esetére végrehajtási eljárás megindítását helyezte kilátásba, 2011. február 4-én kelt levelében pedig arról értesítette a panaszost, hogy a közszolgáltatás igénybevételének hiánya nem mentesíti a díjfizetés alól.
A jegyző által közölt, illetve a rendelkezésemre álló adatokban nincs olyan információ, hogy a jegyző a végrehajtási eljárást (a díjhátralék adók módjára történő behajtását) megindította volna.
2. A Vidékfejlesztési Minisztérium környezet- és természetvédelemért felelős helyettes államtitkára válaszában egyebek mellett utalt arra, hogy a közszolgáltatást a lakosoknak kötelezően igénybe kell venniük, továbbá a hulladéktermelőnél képződő hulladékot csak az arra engedéllyel rendelkező közszolgáltatónak, illetve begyűjtőnek adhatják át. Az államtitkár kitért arra is, hogy egy adott önkormányzat illetékességi területén élő lakosok nem választhatnak külön-külön közszolgáltatót, tekintettel arra, hogy a közszolgáltató kiválasztásának, valamint a közszolgáltatás kötelező ellátásának szabályait a törvény írja elő, ennek megfelelően a közszolgáltatás ellátására az önkormányzat szerződik a közszolgáltatóval. 
Álláspontja szerint a közszolgáltató olyan szolgáltatásért nem követelhet hulladékkezelési díjat, amelyet nem végzett el, tekintettel arra, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell meghatározni: „ha a közszolgáltató a közszolgáltatást nem végezte el, akkor a hulladékkezelési díjra maradéktalanul nem tarthat igényt.” Kitért arra is, hogy az önkormányzatok a hulladékgazdálkodási feladataik végrehajtása érdekében hozott rendeleteikben meghatározhatják a begyűjtés részletes szabályait, továbbá illetékességi területükre más jogszabályokban előírtaknál szigorúbb hulladékgazdálkodási szabályokat is meghatározhatnak. 
A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg, amelynek 16. § (1) bekezdése szerint „az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem azt országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza. A biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe1. A fentiek alapján a konkrét vizsgálattal összefüggésben a hulladékkezelési közszolgáltatást végző Saubermacher Magyarország Kft. az ombudsman által vizsgálható közszolgáltatónak minősül.

II. Az érintett alkotmányos jogok és alapelvek tekintetében
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. 
A jogbiztonság követelményének egyik eleme az egységes jogértelmezésen alapuló jogalkalmazás. Nem lehet azonban világos, egyértelmű, és hatását tekintve kiszámítható a norma, ha nem biztosítja az egyértelmű eligazodást, alkalmazást. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.2 A jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.3
Az állampolgári jogok biztosának gyakorlata szerint a jogállamiság elvéből fakadó egyes követelményeknek – amennyiben azok az adott kontextusban értelmezhetők – a közszolgáltatást nyújtó intézmények tevékenysége során is érvényesülniük kell: a jogbiztonság követelményének és a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítása az ügyfelek, szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható.
2. A hulladékkezelési feladat alkotmányossági vonatkozásaival összefüggésben érdemes utalni az alkotmánybírósági gyakorlat megállapításaira. A 105/B/2001. AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a településen keletkező szilárd és folyékony hulladék összegyűjtése, keletkezési helyéről történő elszállítása, valamint az ártalmatlanítására irányuló tevékenység csak célratörően megszervezett, intézményesített közszolgáltatás keretei között valósítható meg. Az intézményesítetté tett gondoskodás az egyetlen hathatós biztosítéka a hulladéktermelők önkényétől független önkormányzati feladatellátás eredményes teljesítésének, a súlyos környezeti és közegészségügyi veszélyek kiküszöbölésének.
Az 52/2000. (XII. 18.) AB határozatában a testület kifejtette, hogy a szolgáltatási díjat a hulladék rendszeres gyűjtésébe bekapcsolt területen abban az esetben is meg kell fizetni, ha az ingatlanok tulajdonosai, bérlői nem adnak ki hulladékot. Érvelése szerint a szabály célja, hogy a hulladéktermelők aktív közreműködésének hiánya ne akadályozza a környezetvédelmi és közegészségügyi célok megvalósítását. A 399/B/2004 AB döntésében a bíróság megállapította, hogy a közszolgáltatás igénybevételére az ingatlantulajdonos köteles, és ezért a közszolgáltatásért – amely egyrészt a rendelkezésre állásból, másrészt a szemét elszállításából áll – díjat kell fizetnie. A szemétszállítási díj megfizetése az ingatlan tulajdonosára nézve akkor is kötelező, ha a szemétszállítást nem veszi igénybe, ez a Ptk. említett rendelkezéseivel nem ellentétes.
Érdemes arra is felhívni a figyelmet, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, hogy közérdek indokolja a hosszadalmas bírósági út helyett az adók módjára történő behajtást. A testület 49/B/2000. AB határozata (2008. VII. 23.) szerint a köztisztaság folyamatos biztosítása, a közegészségügy védelme érdekében e szervezetek segítése az ingatlantulajdonosokat terhelő elmaradt díjhátralékok hosszadalmasabb bírósági úton történő végrehajtása helyett az adók módjára történő behajtással ésszerű indokokon alapul.

III. A vizsgálat megállapításai
1. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése és fenntartása a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladata. 
A Hgt. szerint a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az adott település ingatlantulajdonosainál keletkező hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez és tart fent, mely a hulladékkezeléshez kötődő tevékenységeken belül elkülönült szegmenst képez. 
A Hgt. szerint a közszolgáltatás kiterjed – egyebek mellett – az ellátására feljogosított hulladékkezelő (a továbbiakban: közszolgáltató) szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott hulladék rendszeres elszállítására.
A közszolgáltatás igénybevétele az adott településen élő, és hulladékot termelő természetes személyek számára kötelező. Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni4. A jogszabályok egyértelmű célja, hogy azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosok kötelezően igénybe vegyék a közszolgáltatást5. A jogalkotó – az idézett alkotmánybírósági gyakorlat megállapításainak megfelelően – a jogszabályi előírások megalkotásával a településtisztaság intézményes garanciáit hozta létre, amelyek a települési tisztaság általános állapotának javítását segítik elő.
A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 6. §-a kimondja, hogy a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy részére a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll.
A vonatkozó alkotmánybírósági döntések, valamint jogszabályok szerint a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe, azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosoknak kötelezően meg kell fizetniük a közszolgáltatás díját, amennyiben a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve annak teljesítésére rendelkezésre áll.
A közszolgáltatók feladataikat a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok alapján, valamint az önkormányzattal kötött közszolgáltatási szerződés előírásai alapján kötelesek ellátni. A Hgt. 27. § (1) bekezdése szerint a közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett – az önkormányzati rendeletben előírt módon – a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása.6
A közszolgáltatás ellátásának részletes tartalmát a helyi önkormányzat képviselő testülete rendeletben állapítja meg. Helyi norma állapítja meg – többek között – az ellátott terület határait, nevezi meg a közszolgáltatót, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül feladatát rendszeresen köteles ellátni. Ezen túl meghatározza a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit, létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – módját és feltételeit, továbbá az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj megfizetésének rendjét.7
Az ingatlantulajdonos és a közszolgáltató közötti jogviszony minden elemét tehát jogszabály rögzíti, annak nincs olyan létszaka – ideértve a szerződés létrehozását, teljesítését, megszüntetését –, melyben akár az ingatlantulajdonos, akár a közszolgáltató szabad megegyezése határozná meg a jogokat és a kötelezettségeket, illetve – mint arról szó esett – a díjhátralék adók módjára történő köztartozásként hajtható be.
Piliscsév Község Önkormányzatának a települési hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló 19/2005. (VI. 28.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) szerint a szolgáltatás igénybevétele a szállítást végző és az azt igénybe vevő közötti szerződéses jogviszony alapján történik.8
Az Ör. szerint a szolgáltató kötelessége a rendeletben és a közszolgáltatási szerződésben foglaltak szerint a közszolgáltatás igénybevételére köteles, vagy azt igénybe vevő ingatlantulajdonosoktól, a Szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben gyűjtött háztartási hulladék és háztartási hulladékhoz hasonló jellegű és összetételű települési szilárd hulladék házhoz menő járattal történő rendszeres begyűjtése és elszállítása. A hulladék elszállítása a Szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített, a rendeletben felsorolt gyűjtőedényekben történik. Az ingatlantulajdonos köteles a gyűjtőedényeket a hulladék elszállítása céljából a Szolgáltató által megjelölt időpontban a közterületen, begyűjtést végző járművel megközelíthető és ürítésre alkalmas helyen elhelyezni.9
Piliscséven azon ingatlantulajdonok, akik a hulladékdíjat megfizetik befizetést tanúsító éves matricát kapnak a közszolgáltatótól. A matricát rá kell ragasztaniuk tárolóedényükre, így annak begyűjtését a közszolgáltató elvégzi. 
A panaszos hosszabb időn keresztül nem fizette meg a közszolgáltatás díját, így nem jutott hozzá a 2010-es évre vonatkozó matricához, aminek hiányában a közszolgáltató 2010 végétől nem szállítja el tőle a hulladékot. A közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja a panaszos számára, de annak teljesítését feltételhez – a díj megfizetéséhez – köti.
Utalnom kell arra, hogy a közszolgáltatás anyagi hátterét – elsődlegesen – az ingatlantulajdonosok részéről megfizetendő hulladékkezelési díj képzi, továbbá a közszolgáltató oldaláról fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a díjakhoz hozzájusson. A díj meg nem fizetése esetén a Hgt. 26 § (1) bekezdése szerint az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek. Az elmaradt díj tehát a Hgt. értelmében adók módjára behajtandó köztartozás, annak érvényesítése pedig közjogi eszközökkel történhet.
Kiemelendő, hogy az Alkotmánybíróság környezeti és közegészségügyi közérdekre tekintettel minősítette alkotmányosnak a díjak adók módjára történő behajthatóvá nyilvánítását. A Hgt.-hez fűzött kommentár ennek jelentőségével összefüggésben utal arra, hogy a közszolgáltatót kell megvédeni a nem fizető ingatlantulajdonostól a közszolgáltatót terhelő folyamatos szolgáltatásnyújtási kötelezettség miatt.10 A törvény kizárólagosan kijelöli az elmaradt díj érvényesítési módját. Ennek megfelelően a díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére, a felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató – a felszólítás megtörténtének igazolása mellett – a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi.
A Hgt. szerint a közszolgáltatás teljesítése csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben szüneteltethető, illetőleg korlátozható.11 A közszolgáltató az ingatlantulajdonosokkal szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetve korlátozhatja, a szolgáltatást egyébként valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen teljesíteni köteles.
A panaszos és a közszolgáltató által kötött szerződés 5. pontjában a teljesítés megtagadhatóságával összefüggésben az szerepelt, hogy a „megrendelő tudomásul veszi, hogy az összegyűjtött szemét veszélyes hulladékot és építési törmeléket nem tartalmazhat, továbbá azt, hogy Vállalkozó az ilyen hulladék észlelésekor az elszállítást megtagadhatja.”
A jegyző álláspontja szerint a panaszos a szóban forgó szerződés megkötésekor tisztában volt azzal, hogy a szolgáltató kizárólag matrica ellenében szállítja el a hulladékot, ezzel szemben megállapítható, hogy a szerződésben nem szerepelt, hogy a matrica felragasztásának hiányában a közszolgáltató a teljesítést megtagadhatja. A panaszossal korábban kötött közszolgáltatási szerződés 8. pontjában mindössze az szerepelt, hogy „A szeméttároló edények beszerzéséről, a szerződést igazoló matrica felragasztásáról a Megrendelőnek kell gondoskodnia.” 
Amint arról korábban szó esett, a közszolgáltató gyakorlatának összhangban kell lennie a hulladékkezelést rendező jogszabályokkal – így a helyi rendelettel is –, továbbá a közszolgáltatás keretében kötött szerződések előírásaival is. 
Megállapítható, hogy sem az Ör.-ben, sem a szolgáltatási szerződésben nem szerepel, illetve szerepelt, hogy a matrica fel nem ragasztásának mintegy következményeként a közszolgáltató nem gyűjti be a hulladékot az ingatlantulajdonosoktól. A vonatkozó hatályos jogszabályok értelmében a közszolgáltatónak minden esetben kötelező begyűjtenie az ingatlantulajdonosoktól a rendeletek előírásai szerint, szabályos módon kihelyezett hulladékot, az ingatlantulajdonosok pedig kötelesek a hulladékot átadni és a díjat megfizetni. 
A konkrét esetben az elszállításnak a helyi rendelet alapján nem feltétele a matrica felragasztása, ennek okán nem tagadhatja meg a közszolgáltató a szolgáltatás végzését. Álláspontom szerint a matrica felragasztása az ingatlantulajdonos és a közszolgáltató által kötött szerződésnek nem érvényességi feltétele, valamint nem feltétele a közszolgáltatás nyújtásának sem. Úgy vélem, amennyiben az ingatlantulajdonos kirakja az edényzetet – azaz azt átadja a közszolgáltatónak – tőle ”formai kifogással” nem tagadható meg a begyűjtés teljesítése. A közszolgáltató nem szabhat feltételeket – a helyi rendelet és a közszolgáltatási szerződés előírásaival szemben vagy azokon túlmutató módon – az ingatlantulajdonos által átadott hulladék begyűjtésével és elszállításával kapcsolatban.
Utalnom kell arra, hogy ha a díjat nem fizeti meg az ingatlantulajdonos – és ezért nem jut a matricához – ennek jogkövetkezményeként a díj automatikusan díjhátralékká változik, melynek behajtását a Hgt. előírásai alapján követett eljárási rendben a jegyző végzi.12
Nem fogadható el a közszolgáltató értelmezése, mely szerint a matrica az ingatlantulajdonossal kötött közszolgáltatási szerződés meglétére utal, ugyanis nem a matrica elhelyezéséből következik a szerződéses kapcsolat a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos között, arra önmagában a hulladékgyűjtő edény kihelyezése, illetve átadása is utal. Mindebből következik, hogy a matrica hiánya nem hiúsíthatja meg a felek közti szerződés teljesítését, a jogviszony köztük már a közszolgáltató rendelkezésre állásával létrejön: a tulajdonosok ekkor kötelesek a hulladékszállítási közszolgáltatást igénybe venni és ezért a díjat megfizetni (amely kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe). 
Álláspontom szerint a matrica maximum kiegészítő „technikai kelléke” a szolgáltatásnak, egyfajta tájékoztató jellegű információ többek között arra nézve, hogy mely ingatlantulajdonos nem fizette meg a közszolgáltatás díját, továbbá az ingatlantulajdonostól mekkora méretű edény üríthető.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a jelenleg hatályos jogi szabályozás mellett folytatott azon közszolgáltatói gyakorlat, amely jogszabályi előírás hiányában, a hulladékok gyűjtésére szolgáló tárolóedényre ragasztandó matrica hiányában megtagadja a közszolgáltatás teljesítését a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az érintettek tisztességes eljáráshoz valóm jogával összefüggő visszásságot okoz.
Megjegyzendő továbbá, hogy ez a közszolgáltatói gyakorlat a jogszabályi felhatalmazás hiányában a közszolgáltatás egyoldalú szüneteltetését eredményezi a nem fizető ingatlantulajdonosokkal szemben, nemcsak a közszolgáltatás folyamatosságához, biztonságos ellátásához fűződő közérdeket, hanem közvetve az érintett közösség egészséghez, illetve egészséges környezethez való jogát is veszélyeztetheti.
2. A települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatást érintő panaszbeadványok vizsgálata során egyre gyakrabban találkozom azzal, hogy a hulladékgyűjtő edényzetekre felragasztandó matrica hiányában a helyi rendeletek előírásai miatt nem szállítja el a közszolgáltató a hulladékgyűjtő edényzeteket az ingatlantulajdonosoktól.13
Kérdésként merül fel, hogy szerepelhet-e érvényesen olyan kritérium a helyi rendeletben, miszerint csak a tárolóedényre elhelyezett azonosító matrica esetén szállítja el a közszolgáltató az ingatlantulajdonosok hulladékát, valamint a helyi norma lehetővé teheti-e, hogy a közszolgáltató megtagadja a szolgáltatás teljesítését matrica – ergo díjfizetés – hiányában. A kötelező közszolgáltatás feltételei és megvalósításának módja a magasabb szintű jogszabályok alapján és annak keretein belül szabadon alakítható, annyi eltéréssel, hogy a helyi rendeletek más jogszabályokban előírtaknál szigorúbb hulladékgazdálkodási szabályokat is meghatározhatnak.14
A Hgt. 23. §-a alapján az egyes települések a helyi  hulladékgazdálkodási szabályokról rendeletet kötelesek alkotni, melyben meghatározzák – egyebek mellett – a közszolgáltatás ellátásának módját, illetve az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő kötelezettségeit. A helyi rendeletek így a magasabb szintű jogszabály(ok)ban nem rendezett feltételeket rendezhetik, mely feltételek meghatározásánál – jogszabályi keretek között – az önkormányzatok nagyfokú szabályozási autonómiával, önállósággal rendelkeznek. 
A Hgt. 27. § (2) bekezdése szerint a közszolgáltatás teljesítése csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben szüneteltethető, illetőleg korlátozható. Sem a Hgt, sem annak végrehajtási rendeletei nem tartalmaznak jelenleg olyan rendelkezést, illetve felhatalmazást, hogy a közszolgáltatás ellátása korlátozható, illetve szüneteltethető, például amennyiben az ingatlantulajdonos a díjat nem fizette meg, illetve a begyűjtésre szolgáló tárolóedényen a díjfizetést igazoló matrica nincs elhelyezve. Jelenleg nincs jogszabályi alapja annak, hogy a közszolgáltató nem szállítja el azon ingatlantulajdonosok által összegyűjtött és kihelyezett hulladékot, akik nem rendelkeznek tárolóedényükön matricával.
Kérdésként merül fel ezért, hogy a helyi rendeletek alkotmányos módon előírhatnak-e egyáltalán ilyen feltételt, vagyis úgy, hogy az nem ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.
A helyettes államtitkár megkeresésemre adott válaszában utalt arra, hogy az önkormányzatok a hulladékgazdálkodási feladataik végrehajtása érdekében hozott rendeleteikben meghatározhatják a begyűjtés részletes szabályait, továbbá illetékességi területükre más jogszabályokban előírtaknál szigorúbb hulladékgazdálkodási szabályokat is meghatározhatnak. A válasz további érdemi észrevételt a felvetett problémákat tartalmazó megkeresésemre nem tartalmazott.
A közszolgáltatók által alkalmazott „matricás rendszer” használatának célja lehet a háztartások hulladékbegyűjtés közbeni regisztrációjának, valamint a közszolgáltatók által vezetett nyilvántartás segítése, továbbá a díjat nem fizető ingatlantulajdonosok kiszűrése, ezzel együtt a közszolgáltatók kintlévőségének a csökkentése. A gyakorlat ugyan a közszolgáltató szempontjából érthető, azonban jogszerűsége jelenleg aggályos. Mindez attól függetlenül megállapítható, hogy a jelenlegi szabályozás a közszolgáltatók jelzése alapján nem elég hatékony a díjak, illetve kintlévőségek érvényesítésével kapcsolatban. 
Ismételten hangsúlyoznom kell, hogy a Hgt. 27. § (2) bekezdése szerint a közszolgáltatás teljesítése csak törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott esetekben szüneteltethető, illetőleg korlátozható. Nincs tehát olyan tartalmú, magasabb szintű jogszabályi előírás a Hgt.-ben vagy a végrehajtási rendeletekben, amely alapján a közszolgáltató megtagadhatná azt az átadott edényzetből a hulladék elszállítását, akkor ha arra nincs matrica felragasztva, illetve ha a díjfizetési kötelezettségének az ingatlantulajdonos nem tett eleget. 
Lényeges, hogy a közszolgáltatás során logikailag két dolog kapcsolódik össze: az egyik a közszolgáltató oldaláról a hulladék begyűjtésének és elszállításának a kötelezettsége, a másik pedig az ingatlantulajdonos által a hulladék összegyűjtése és átadása, továbbá a szolgáltatás ellenértékének a megfizetése. Amint arra utaltam – főleg közegészségügyi, környezetvédelmi és egészségvédelmi okból – alapvető érdek, hogy a szolgáltatás ellátása folyamatos legyen, mely kötelezettség a közszolgáltatót terheli.
A másik oldalról az ingatlantulajdonos kötelezettsége egyrészt a közszolgáltatás igénybevétele (nincs ugyanis abban a helyzetben, hogy szolgáltatót választhasson), másrészt pedig a díj megfizetésének a kötelezettsége. Amennyiben esedékességkor nem fizeti meg a díjat, akkor az köztartozássá változik, amit a hatóság adók módjára érvényesít, tekintettel arra, hogy a közszolgáltatás folyamatossága, valamint „életben tartása” közérdek. Ebből eredően közjogi szankcióval jár együtt a díj meg nem fizetése és nem polgárjogival, miszerint ha egy ingatlantulajdonos több hónapon át nem fizeti meg a díjat, akkor azzal "bonthatja" közszolgáltató a szerződést. Mindezek alapján megállapítom, hogy az a törvényalkotó mulasztás, amelyből kifolyólag jelen pillanatban nincsenek meghatározva a közszolgáltatás korlátozhatóságának törvényi keretei mind a helyi szintű jogalkotás számára, mind pedig a közszolgáltatói joggyakorlatban bizonytalanságot okoz, ez a jogi helyzet pedig a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot eredményez.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében 
az Obtv. 21. § (1)-(2) bekezdése alapján felkérem a hulladékkezelési közszolgáltatást végző közszolgáltató vezetőjét, hogy tegyen intézkedést a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályoknak megfelelő közszolgáltatói feladatellátás irányába;
az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy – az érintett szakmai szervezetek véleményének kikérését követően, a hulladékgazdálkodásra vonatkozó szabályozás felülvizsgálata során – kezdeményezze a közszolgáltatás korlátozhatósága eseteinek, továbbá annak a meghatározását, hogy miként biztosítható a közszolgáltatás nyújtásának folyamatossága akkor, ha a költségek fedezetét a díjakból származó bevétel nem biztosítja.

Budapest, 2011. november 29.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Lábjegyzet:
1 Lásd először OBH 6501/2001. számú ügyben készült jelentés.
2 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
3 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
4 Hgt. 20-21. §§
5 Lásd AJB-1187/2010. számú jelentés.
6 A települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet 19. § (1) szerint A közszolgáltatás keretében a közszolgáltatónak az ingatlantulajdonostól, a gyűjtés helyéről a települési szilárd hulladékot a környezetvédelmi és a közegészségügyi követelményeknek megfelelően, rendszeresen, az önkormányzat rendeletében meghatározott gyakorisággal kell elszállítani.
7 Hgt. 23. §
8 A közszolgáltató és az ingatlantulajdonos között létrejövő szerződéses jogviszonyra alkalmazni kell a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) rendelkezéseit is: a felek kölcsönös együttműködését, az általában elvárható magatartás követelményét. A Ptk. 4. §-a szerint a polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és tisztesség követelményének megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni, polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.
9 Ör. 4-5. §§-ai
10 „Annak érdekében, hogy helyrebillenjen az az egyoldalú kötelezettségi helyzet, ami abból fakad, hogy az önkormányzatok, illetőleg a közszolgáltató folyamatos teljesítésre kötelezett, a jelenlegi helyzet szerint azonban az ingatlantulajdonos díjfizetésének végrehajtatása hosszadalmas, indokolttá vált a közszolgáltatást igénybe vevő ingatlantulajdonos ugyanilyen szintű kötelezése is. Hiszen akkor sem állhat le a közszolgáltatás működtetése, amennyiben az ingatlantulajdonos díjfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, azonban díjfizetés nélkül a közszolgáltatást működtető személy költségei nincsenek biztosítva. Ezen egyensúly megteremtése érdekében teszi lehetővé a törvény az esedékességkor meg nem fizetett díj adók módjára való behajtásának a lehetőségét. (26. §)” Complex Jogtár Hgt-hez fűzött kapcsolódó szövege
11	 Hgt. 27. § (2) bekezdés
12 A jelenlegi jogszabályi környezetből az következik, hogy az ingatlantulajdonosok „mindenképpen megfizetik” a közszolgáltatás díját: ugyanis vagy önként teljesítenek, vagy a hatóság a díjat adók módjára behajtja tőlük, így a közszolgáltatóknak a díjakhoz „előbb-utóbb” hozzá kell(ene) jutniuk. Amennyiben nem lehet behajtani a díjat – vagy arra valamely okból nem kerül sor – a közszolgáltatók nem jutnak hozzá a díjakhoz. 
13 Az AJB-4296/2011 és 3474/2011 számú ügyek vizsgálata során áttekintettem Esztergom Önkormányzatnak a települési szilárdhulladék kezelési közszolgáltatásról szóló 10/2004. (IV. 1.) Ör. rendeletét, melynek 8. § (14) értelmében a közszolgáltató kizárólag azokat az edényeket köteles üríteni, melyekre az edény mérete szerinti megfelelő típusú, a közszolgáltató által rendelkezésére bocsátott matrica felragasztásra került. A matrica nélkül kihelyezett edényzetben kihelyezett hulladék illegálisan lerakott hulladéknak minősül. Az AJB-721/2011 számú ügyben pedig Fonyód Város Önkormányzat Képviselő-testületének a környezetvédelem helyi szabályairól szóló 32/2005. (XII. 30.) rendeletét, melynek 8. § (2) bekezdése szerint Az ingatlantulajdonos köteles a közszolgáltató által rendelkezésre bocsátott, sorszámmal ellátott hulladékkezelési matricát használni. A közszolgáltató csak a matricával megjelölt edényzetekből köteles a kihelyezett hulladékot elszállítani.
14 Lásd Hgt. 24. § (1) bekezdés.