Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 1354/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló panaszos kifogásolta, hogy az ipolydamásdi önkormányzat 2010-ben nem tett eleget a lakossági lom elszállítására vonatkozó kötelezettségének. A beadványozónak a mulasztást azzal indokolták, hogy a közeli Nagymaroson várhatóan hulladékudvar nyílik. Az említett hulladékudvar azonban a vizsgálat időpontjában még nem nyílt meg, a lakossági lom elszállítására pedig jelenleg is csak magánúton van lehetőség.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszáság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam és a panaszban felvetettekkel kapcsolatban tájékoztatást és a jogi álláspontjának kifejtését kértem a település jegyzőjétől.

Érintett alkotmányos jog
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok
– A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
– A hulladékgazdálkodásról szóló 2000 évi XLIII. törvény
– A települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet
– A hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet
– A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet

A megállapított tényállás
A jogi álláspont iránti megkeresésemre a jegyző és a polgármester közös levélben válaszolt, amelyben a lomtalanítás elmaradásának magyarázatként az alábbiakat közölték.
A község lakossága nem egészen 400 fő, a település falusias jellegű lakóövezetnek tekinthető. Az önkormányzat 2004 óta tagja az Észak-kelet Pest és Nógrád Megyei Regionális Hulladékgazdálkodási és Környezetvédelmi Önkormányzati Társulásnak. Kifejtették, hogy 2010-ben tárgyalásokat folytattak a közszolgáltatóval a lomtalanítás költségeiről, és a lomtalanítás összegét 300-500 ezer forint összegben prognosztizálták. Az önkormányzat forráshiányos, így minden évben igénybe veszi az ÖNHIKI1 pályázat forrásait. Álláspontjuk szerint nem követelhet rajtuk senki olyan szolgáltatást, amelyhez forrást nem biztosít. 2010-ben a lomtalanítás – anyagi források hiányában – elmaradt, de a lakosok a lomokat akár a háztartási hulladékkal együtt, összedarabolva a hulladékgyűjtő edényekben, vagy a köztemetőnél elhelyezett konténerben is elhelyezhetik.
A 2010 elején kötött szolgáltatási szerződés szerint „a szolgáltató térítés ellenében vállalja a temetői konténerek bérbeadását, illetve ürítését. Lomtalanítást külön megállapodás alapján, tavasszal előre egyeztetett időben, díj ellenében végzi”. Az év végén kötött szolgáltatási szerződés szerint – mely 2011. december 31-ig meghatározza a szolgáltató által alkalmazott díjakat – a „Lomtalanítás díja kihelyezett konténerek alkalmazásával 180.000 Ft/alkalom”.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg, amelynek 16. § (1) bekezdése szerint „az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem azt országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza. A biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.2 A fentiek alapján a konkrét vizsgálattal összefüggésben Ipolydamásd Község Önkormányzata, valamint magát a hulladékkezelési közszolgáltatást végző NÉ&PA Kft. az ombudsman által vizsgálható közszolgáltatónak minősülnek.
A vizsgált üggyel kapcsolatban nem hagyható figyelmen kívül, hogy a hulladékkezeléssel kapcsolatos kérdések szoros összefüggésben vannak az egészséges környezethez való jog védelmével, érvényesülésével. Mivel az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos követelmények, szempontok meghatározására, megállapítások megtételére az Obtv. 2. § (2) bekezdésére figyelemmel3 a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa jogosult, ezért vizsgálatom során kizárólag a jogbiztonság követelményének érvényesülése szempontjából tekintettem át, hogy az önkormányzat eljárása visszásságot okoz-e.

2. Az érintett alkotmányos jogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.4
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.5 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.6

3. Az ügy érdeme tekintetében
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése és fenntartása a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladata.
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgtv.) 21. § szerint a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn. A közszolgáltató javaslata alapján a képviselő-testület dönt a hulladékszállítás díjáról, míg a szolgáltató a jogszabályok és a szolgáltatási szerződés alapján látja el közszolgáltatási tevékenységét. 
A Hgtv. 23. §-a továbbá kimondja azt is, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait, a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét. Az önkormányzat által meghatározott díjnak fedeznie kell a közszolgáltatás valamennyi költségét, azaz az ingatlantulajdonosok által fizetendő díjat úgy kell kalkulálni, hogy az fedezze a közszolgáltatást működtető szolgáltatónak a közszolgáltatás ellátása során felmerülő költségeit. 
A Hgtv. 25. §-a szerint a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell meghatározni, külön jogszabályban meghatározottak szerint figyelembe véve a következőket: a közszolgáltatás jellege, a kezelt hulladék mennyisége és minősége, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordítások, ezen belül a szállítás, begyűjtés, a hasznosítás és az ártalmatlanítás költségei, a közszolgáltatás fejleszthető fenntartásához szükséges költségek, ennek keretében különösen a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségei, ártalmatlanítás esetében a kezelő létesítmény bezárásának költségei, lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és a harminc évig történő monitorozás költségei.
A települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet 19. § (3) bekezdése szerint a nagy darabos hulladék (lom) gyűjtéséről, elszállításáról a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal a közszolgáltatónak kell gondoskodni.
A közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályait meghatározó 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet szerint:a közszolgáltatási díjat úgy kell meghatározni, hogy a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos költségek és ráfordítások megtérülésének, valamint a közszolgáltatás fejleszthető fenntartásához szükséges költségek és ráfordítások fedezetének biztosítására alkalmas legyen, és ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra.7 A kormányrendelet 4. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy: „A közszolgáltatási díjat az általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek alapján kell meghatározni. (2) Az egységnyi díjtételek – elkülönítve – tartalmazzák: a) a települési szilárd hulladék esetében a hulladék begyűjtésének, szállításának, szelektív gyűjtésének és az utógondozásra, illetve monitorozásra is kiterjedő ártalmatlanításának (…) költségeit.”
A lomtalanítás fogalmi körébe a méretüknél fogva a rendszeresített hulladéktároló edénybe el nem helyezhető darabos háztartási hulladékok elszállítása tartozik (pl. háztartási eszköz, berendezési tárgy, egyéb használati eszköz, stb.) A közszolgáltató az éves lomtalanításról szervezett módon, a közszolgáltatás keretében köteles gondoskodni. A lomtalanítás költségét be kell építeni a díjba, amit úgy kell megállapítani, hogy az a közszolgáltatást működtető szolgáltatónak a feladata ellátása során felmerülő költségeinek fedezetének biztosítására – így a jogszabály által kötelezően előírt lomtalanításra is – alkalmas legyen, ahhoz megfelelő fedezetet nyújtson. A lomtalanítás így nem ró plusz anyagi terhet az önkormányzatokra.
Az áttekintett jogszabályi rendelkezések fényében megállapítható, hogy a közszolgáltatónak a közszolgáltatás keretében kell gondoskodnia évente legalább egy alkalommal a lomtalanításról. A lomtalanítás nem fakultatív feladat, ez a tevékenység jogszabály által meghatározott módon a közszolgáltatási tevékenység kötelezően előírt elemei között szerepel. A lomtalanítás szervezett módon történő megszervezésének célja, hogy az ingatlantulajdonoknál felhalmozott, méreténél, jellegénél, illetve mennyiségénél fogva a háztartási hulladékkal együtt nem kezelhető hulladékok ellenőrzött módon kerüljenek begyűjtésre a településeken. A hatályos szabályozás, ha teljesen nem is tudja megoldani, legalább csökkenteni kívánja, hogy az ingatlantulajdonosok a feleslegessé vált hulladékot szabálytalanul, esetleg környezetet veszélyeztető módon helyezzék el. A vizsgált konkrét esettel összefüggésben lényeges kiemelni, hogy az érintett település, Ipolydamásd közelében található a Duna-Ipoly Nemzeti Park és az Ipoly folyó is.
Álláspontom szerint nem értelmezhető a lomtalanítás elmaradásnak indokaként az önkormányzat által megjelölt forráshiány, ugyanis annak költsége a hulladékgazdálkodás egyik elve, a szennyező fizet elv alapján az ingatlantulajdonosokat terheli a hulladékdíj megfizetése során.
A konkrét esetben a közszolgáltató és az önkormányzat között létrejött szolgáltatási szerződés nem felel meg a vonatkozó jogszabályi előírásoknak, mivel sem a 2010-es évben, sem a 2011-es évben nem teszi a közszolgáltatás kötelező részévé a lomtalanítás ingyenes megszervezését, ehelyett azt külön, az önkormányzat által finanszírozott díj ellenében teljesítendő szolgáltatásként adja meg. A lomtalanítás elvégzése tehát – a fentiek szerint jogszabályellenesen – Ipolydamásdon nem része a kötelező közszolgáltatásnak, annak költségeit – ha megrendeli – az önkormányzat fizeti. A jelenleg érvényes szerződés szerint a „Lomtalanítás díja kihelyezett konténerek alkalmazásával 180.000 Ft/alkalom”. 
Lomtalanítás hiányában, az önkormányzat által alkalmazott megoldás – lomtárgyaknak a háztartási hulladékkal vegyített, valamint a köztemetőnél elhelyezett konténerben szabadon történő elhelyezhetősége – nem elfogadható. Álláspontom szerint így egyrészt fennáll annak a lehetősége, hogy az ingatlantulajdonosok a háztartási hulladékkal együtt nem kezelhető anyagot is elhelyeznek az edényzetekben, másrészt a temetőnél kihelyezett – elsődlegesen a zöld hulladék begyűjtésére szolgáló – konténer ellenőrzés nélküli, lomtalanításra történő igénybe vétele sem felel meg a lomtalanítás fogalmának, hiszen annak során adott időben szervezetten nyílik lehetőség a települések területének kisebb körzetekre osztásával, koncentráltan történő lom begyűjtésére, illetve elszállítására. 
Az önkormányzat és a szolgáltató között létrejött megállapodás megkötése során – sem az idei, sem a tavalyi évre vonatkozóan – nem jártak el körültekintően, annak tartalma a vonatkozó jogszabályoknak nem felel meg. Figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatás díjának fedezetet kell nyújtania mindarra, amit a jogszabályok – a kötelező közszolgáltatás körében – előírnak a szolgáltatónak. A nagy darabos hulladék gyűjtéséről, elszállításáról a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal a közszolgáltatónak kell gondoskodnia.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatás szervezéséért felelős önkormányzat a szolgáltatás megszervezése során, a hatályos és egyértelmű jogszabályi előírások ellenére a nagy darabos hulladék begyűjtéséről a közszolgáltatás keretében évente legalább egy alkalommal nem gondoskodik.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Ipolydamásd Község polgármesterét és jegyzőjét, hogy gondoskodjanak a jogszabályoknak megfelelő közszolgáltatási szerződés kidolgozásáról, intézkedjenek a mulasztás pótlásáról a közszolgáltatás megszervezésével kapcsolatos valamennyi jogszabályi kötelezettség maradéktalan teljesülése érdekében.

Budapest, 2011. április 18.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet

1 Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok számára rendelkezésre álló támogatási keret.
2 Lásd először OBH 6501/2001. számú ügyben készült jelentés.
3 Az Obtv. 2. § (2) bekezdése alapján a külön biztos a szakterületén önálló intézkedési joggal rendelkezik, az országgyűlési biztos a külön biztos feladatkörébe tartozó ügyekben nem járhat el.
4 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
5 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
6 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
7 A közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályait meghatározó 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése