Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1312/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Csikós Tímea
dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindítása
2011 márciusában a Vakok Állami Intézete több, nevük elhallgatását kérő lakójának nevében és képviseletében egy szociális munkás fordult beadvánnyal hivatalomhoz. Levelében az Intézet vezetőinek és dolgozóinak a bentlakókkal szemben tanúsított magatartását, a tájékoztatás gyakorlatát kifogásolta, illetve egyéb panasz ismertetése céljából szóbeli meghallgatást is kért. A személyes meghallgatáson a szociális munkás kíséretében megjelent panaszosok a mindennapi intézeti életükből vett példákkal egészítették ki beadványukat. Sérelmezték többek között az intézet házirendjével, működési szabályzatával, valamint az alkalmazott módszertani előírásokkal kapcsolatos hiányosságokat, problémákat. Elmondásuk alapján a gondnokság alá helyezési eljárások, valamint a létjogosultsági felülvizsgálatok objektivitása, szakmai megalapozottsága esetenként megkérdőjelezhető volt. Az egyik panaszos pedig az Intézetből való kitiltásának körülményeit is kifogásolta.
Tekintettel a beadványban a vakok és gyengénlátók számára széleskörű ellátást nyújtó, bentlakásos intézményként kiemelt jelentőségű Intézet gyakorlatával kapcsolatban megfogalmazott, illetve a személyes meghallgatáson jegyzőkönyvezett panaszokban foglaltakra, alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján átfogó vizsgálatot indítottam. 
A beadványokban felvetett egyes problémákról, a kialakult helyzetről való alaposabb tájékozódás, információszerzés érdekében az Obtv. 18. § (1) bekezdése alapján 2011. június 16-án munkatársaim bejelentett helyszíni vizsgálatot tartottak az Intézetben. A helyszíni vizsgálatot követően egyes jogértelmezési kérdések kapcsán az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján írásbeli tájékoztatást kértem a nemzeti erőforrás minisztertől.

Érintett alkotmányos jogok és követelmények
–	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”(Alkotmány 2. § (1) bekezdés);
–	az élethez és az emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (Alkotmány 54. § (1) bekezdés);
–	a szociális biztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” (Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés);
–	az egyenlő bánásmód követelménye: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” (Alkotmány  70/A. § (1) bekezdés).

Alkalmazott jogszabályok
–	a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Sztv.);
–	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.);
–	a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.);
–	a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjairól szóló 29/1993. (II.17.) Korm. rendelet;
–	az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII.15.) Korm. rendelet;
–	a megváltozott munkaképességű munkavállalókat foglalkoztató munkáltatók akkreditációjának, továbbá az akkreditált munkáltatók ellenőrzésének szabályairól szóló 176/2005. (IX.2.) Korm. rendelet;
–	a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatásról szóló 177/2005. (IX.2.) Korm. rendelet
–	a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról szóló 112/2006. (V.12.) Korm. rendelet;
–	a fogyatékos személyek alapvizsgálatáról, a rehabilitációs alkalmassági vizsgálatról, továbbá a szociális intézményekben ellátott személyek állapotának felülvizsgálatáról szóló 92/2008. (IV.23.) Korm. rendelet;
–	a szociális szolgáltatók és intézmények működésének engedélyezéséről és ellenőrzéséről szóló 321/2009. (XII.29.) Korm. rendelet;
–	a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet

A megállapított tényállás
1. A panaszok alapján elrendelt vizsgálat első lépéseként Obtv. 18. § (2)-(4) és (10) bekezdései alapján a beadványban felvetett problémákkal kapcsolatos részletes tájékoztatást kértem a Vakok Állami Intézetének igazgatójától, valamint a Nemzeti Erőforrás Minisztérium szociálpolitikáért felelős helyettes államtitkárától, illetve a vizsgálat későbbi szakaszában a tárcavezető minisztertől.
1.1	A megkeresésben a következő konkrét kérdésekről kértem tájékoztatást az igazgatótól:
·	Az intézeti lakhatásról, rehabilitációs programban való részvétel lehetőségéről szóló döntéseket megalapozó igényjogosultsági vizsgálatokat, milyen gyakorisággal, milyen szempontok alapján és milyen összetételű szakmai stáb végzi? Ezek eredményeiről, valamint esetleges jogorvoslati lehetőségeikről milyen formában tájékoztatják az érintetteket?
·	Milyen gyakran, milyen módszerrel ellenőrzik a rehabilitációs folyamatok eredményességét, és az ellátási, kezelési jogosultságok mérlegelésekor milyen mértékben veszik figyelembe ezeket az eredményeket?
·	Miképpen tesz eleget az Intézet a beteg- és ellátott-jogok érvényesítési lehetőségeinek biztosítására vonatkozó kötelezettségeinek? (kapcsolattartáshoz való jog, tájékoztatáshoz való jog, önrendelkezési jog, tisztességes eljáráshoz való jog, jogbiztonság követelménye, diszkrimináció tilalma)
·	A kifogásolt problémákat rendezi-e és ha igen, milyen módon az Intézet házirendje, működési szabályzata? Milyen formában biztosított az, hogy ezek és a hivatali eljárásokra vonatkozó szabályok a vak/látássérült ellátottak számára is hozzáférhetőek legyenek?

Az Intézet igazgatója válaszában részletesen tájékoztatott elsőként az igényjogosultsági felülvizsgálatok gyakorlatáról. Eszerint amennyiben egy intézeti felvételét kérelmező hiánytalan kérelmet küld be az Intézetébe, egy szakmai team (szociális munkás, egészségügyi szakember, esetenként pszichológus, gyógypedagógus, mozgásterapeuta, foglalkozási szakember, - részlegtől függően) végez nála előgondozást, és tesz javaslatot a felvételre. Ezt követően a teljes dokumentáció egy kérelemmel megy az NRSZH-ba, ahol egy szakvéleményt állítanak ki a felvételt illetően. Ennek birtokában az intézményvezető meghozza döntését, biztosítja a felvételt, vagy elutasítja a kérelmezőt. A beköltözést megelőzően a fenti szakmai team elő gondozást végez. Amennyiben az intézményvezető felvételt javasol, a kérelmező megkapja a felvételről szóló értesítést. Amennyiben elutasítja a kérelmezőt, további lehetőségeket ajánl fel. Levelében szerepel, hogy az elutasított hol, mennyi időn belül élhet fellebbezési lehetőséggel.
Az intézeti lakhatással, rehabilitációs igényekkel kapcsolatos kérdésre válaszolva az igazgató arról tájékoztatott, hogy beköltözött kliens esetében előzetes felmérés alapján a szakmai team (szociális munkás, egészségügyi szakember, pszichológus, gyógypedagógus, mozgásterapeuta, foglalkozási szakember) egyéni fejlesztési tervet készít a kliens bevonásával. Ebben határozzák meg a rehabilitációs időszakra vonatkozó rövid, közép és hosszú távú célokat, feladatokat. Mindezeket az 1/2000 (I. 7.) SzCsM rendelet 12.§-a alapján a szakmai team félévente felülvizsgálja a kliens bevonásával, amennyiben együttműködő. Ezen alkalmak mellett a szakmai team tagjai folyamatosan tartják a kapcsolatot a klienssel, és napirenden vannak az elakadásokkal, fejlődéssel kapcsolatos konzultációk.
A beteg- és ellátott-jogok érvényesíthetőségére, ezekről szóló tájékoztatásra vonatkozó kérdésemre az igazgató kifejtette, hogy az intézeti felvételét kérelmező elsőként az intézet Házirendjéből tájékozódhat a felsorolt jogairól, ezt követően az intézeti jogviszonyról szóló Megállapodás 4. pontja tartalmazza. Az ellátott- és betegjogi képviselő elérhetősége az intézet falitábláin van kifüggesztve sík és Braille írásban, kérdésre pedig a szakemberek tájékoztatást adnak. A dolgozók szakmai munkájának és a kliensek együttműködésének szabályait az Intézet etikai kódexe tartalmazza.
Az Intézeten belül igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről, érdekképviseleti fórumokról is tájékoztatva, igazgató azt a választ adta, hogy a lakók jelezhetik problémáikat, észrevételeiket a szakmai team tagjainak, vezetőknek, az Érdekképviseleti Fórum tagjainak, továbbá a lakógyűlésen és az intézményvezetővel szervezett keretek között folytatott "kötetlen beszélgetéseken" is. A probléma természetétől függően, tárgyi változtatásoktól kezdve konfliktuskezelésen át, több módon is törekszünk a problémamegoldásra. Amennyiben házirendsértésről van szó, a dokumentum XXII. fejezetében (Kiegészítő rendelkezések) felsorolt intézkedések lépnek életbe, a szóbeli és írásbeli figyelmeztetésektől az intézményi jogviszony megszüntetéséig hét lépcsőben.
Az igazgató hozzátette még, hogy a Házirend (mely tartalmazza az Érdekképviseleti Fórum és a korlátozó intézkedések rendjét is) hozzáférhető klienseik számára sík-, Braille írásban, továbbá hangos formában a telephelyeken található ún. "hangos pultokon", vagy kérésre átadott CD formájában is. Ezen túl a Házirend változásakor szervezett módon, több alkalommal, csoportos keretek között is lehetőségük volt a lakóknak részt venni a hivatkozott dokumentum felolvasásán. Természetesen, ha arra igény van, akár egy lakó számára is felolvassák a szociális munkások vagy az ápolók a Házirendet.
Tájékoztatott az igazgató arról is, hogy az Intézet rendelkezik valamennyi, a tevékenység ellátásához szükséges belső szabályzattal, melynek tételes jegyzékét, a Házirend egy példányával együtt válaszleveléhez mellékelve hivatalomhoz megküldött.
A konkrét kérdéseimre adott részletes válaszai mellett válaszlevelében arról is biztosított, hogy munkatársaival együtt az Intézet tevékenységét meghatározó jogszabályok, valamint az intézeti Etikai kódex útmutatása alapján valamennyien arra törekszenek, hogy az ellátottakat megillető alkotmányos jogok maradéktalan és teljes körű tiszteletben tartása, az élethez, emberi méltósághoz való joga ne sérüljön. Hangsúlyozta, hogy sem az ellátott-jogi képviselőktől, sem lakóktól, sem hozzátartozóktól nem érkezett az emberi méltósághoz, a tisztességes eljáráshoz, a kapcsolattartáshoz, valamint a tájékoztatáshoz való jogok megsértésére vonatkozó, vagy az Intézet működését egyéb okból kifogásoló panasz.
1.2 A Nemzeti Erőforrás Minisztérium szociálpolitikáért felelős helyettes államtitkárától a beadványban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról, valamint az intézet működését felügyelő, fenntartóként végzett ellenőrzési-irányítási tevékenység minisztériumi gyakorlatáról kértem tájékoztatást.
A helyettes államtitkár az ellátottak jogainak védelmével kapcsolatban adott tájékoztatása szerint, az intézetben a jogszabályi előírásoknak megfelelően működik az érdekképviseleti fórum. Az Intézet házirendjében foglaltak alapján az ellátott – amennyiben az Intézet a megállapodásban vállalt kötelezettségét nem teljesíti – panasszal fordulhat az Intézet igazgatójához, az érdek-képviseleti fórumhoz, az ellátott-jogi képviselőhöz. A panasz kivizsgálására jogosult igazgató legkésőbb 15 napon belül írásban értesíti a panasztevőt az előterjesztett ügy kivizsgálásának eredményéről, a meglett lépésekről, valamint a további jogorvoslati lehetőségekről.
A fenti lehetőségeken túl a kliensek jelezhetik problémáikat, észrevételeiket a szakmai team tagjainak, a vezetőknek, az érdek-képviseleti fórum tagjainak, továbbá a lakógyűlésen és az igazgatóval szervezett keretek között folytatott beszélgetéseken is. A probléma természetétől függően a szóbeli választól kezdve, a tárgyi változtatásokon keresztül konfliktuskezelési technikák alkalmazásán át, több módon is törekszenek a helyzet megoldására. A vezető feljegyzést készít a panaszról, a szakmai team tagja a panaszt feljegyzésben vagy a kliens esetnaplójában rögzíti.
Az Intézet ellenőrzésére vonatkozó kérdésemre válaszolva a helyettes államtitkár arról tájékoztatott, hogy a minisztérium illetékes szakmai főosztálya – a tárca fenntartásában működő szociális intézmények irányításáért felelős szervként – folyamatos munkakapcsolatban van a minisztérium fenntartású szociális intézményekkel, többek között a Vakok Állami Intézetével is. Rendszeresek a telefonon és e-mailben történő egyeztetések, visszajelzések, továbbá az intézményi látogatások.
A helyettes államtitkár tájékoztatása szerint a Sztv. rendelkezéseinek értelmében a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény állami fenntartója ellenőrzi és évente egy alkalommal értékeli a szakmai munka eredményességét. Az Intézet legutóbbi átfogó ellenőrzésére 2009 áprilisában került sor, melynek során a fenntartó felkérése alapján a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal folytatott le az Intézetnél szakmai szempontú vizsgálatot.
2009 novemberében utóellenőrzést végeztek, amelynek célja az ellenőrzésről készült hatósági feljegyzésben és az arra adott intézményvezetői válaszban foglalt tényanyag közötti eltérés feloldása és a helyes jogalkalmazói jogszabály-értelmezés megvalósítása volt. Az utóellenőrzés alapján készült hatósági feljegyzés szerint a fenntartó kötelezettségeinek folyamatosan eleget tesz. Jelentős előrelépések történtek a tárgyi feltételek javítása, az adminisztráció, valamint a korábbinál intenzívebb fenntartói ellenőrzések területén. Mivel a fenntartó és az intézményvezető a megadott határidőn belül teljesítette az előírt intézkedéseket, az ellenőrzés lezárásra került.
A helyettes államtitkár válaszában kiemelte, hogy a fenntartó rendszeresen figyelemmel kíséri és koordinálja az intézményben folyó szakmai munkát, illetve felhívta a figyelmet a jogszabályi változásokra, ugyanakkor a fenntartó mellett több hatóság is ellenőrzi az Intézetet: 2009-2010 év folyamán például 19 alkalommal ellenőrizték a különböző hatóságok; az Intézet új szakmai programja, szervezeti és működési szabályzata, házirendje pedig a tavalyi év során a fenntartó felügyelete mellett került kidolgozásra. Tekintettel arra, hogy az intézmény 2010-es szakmai munkája a 2010. évre elfogadott munkatervben foglaltakkal összhangban volt. azt a fenntartó jóváhagyta. 2011-ben a fenntartó az ellenőrzés lebonyolítására a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalt kéri fel.
A helyettes államtitkár hangsúlyozta, hogy az Intézet valamennyi jogszabályban előírt szabályzattal rendelkezik, illetve, hogy intézetvezető a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényben foglaltaknak megfelelően, határozott idejű vezetői megbízás keretében látja el az intézményvezetői feladatokat, a panaszosok ezt kétségbevonó, jogszerűtlenségeket vélelmező állításai tehát megalapozatlanok.
2. A 2011. június 16-ai, bejelentett helyszíni vizsgálatom elsődleges célja az volt, hogy a Hivatalomhoz beérkezett panaszok, valamint a megkeresésekre adott válaszok alapján rendelkezésre álló információk közötti tartalmi ellentétet feloldja.
A helyszíni vizsgálat során munkatársaim részletes és alapos tájékoztatást kaptak az Intézet igazgatójától, valamint az intézmény egyes szervezeti egységeinek vezetőitől és a gazdasági igazgatótól. Munkatársaim a helyszínen feltett kérdéseken felül egy külön kérdéssort mellékelve – meghatározott intézeti dokumentumok másolataival együtt megküldendő – írásos választ kértek az igazgatótól. Az írásban feltett kérdések a következők voltak:
·	Jelenleg összesen – részlegek létszáma szerinti bontásban -, hány lakó, gondozásra, ellátásra, illetve rehabilitációra rászoruló személy veszi igénybe a Vakok Állami Intézetének szolgáltatásait?
·	Jelenleg – az egészségügyi és technikai személyzetet is figyelembe véve – összesen hány munkavállalót foglalkoztat a Vakok Állami Intézete?
·	A szakértői véleményeket készítő, ún. egyéni fejlesztési terveket összeállító szakmai team-ek szakértői tagjainak kiválasztása milyen szempontok szerint történik? Hogyan alakul egy-egy ilyen bizottság személyi összetétele, és mennyi időre szól a team-tagok megbízatása? Jelenleg összesen hány és milyen összetételű szakmai team működik?
·	Hány esetben kezdeményezett – évenkénti bontásban – a Vakok Állami Intézete az Intézményben lakókat érintően cselekvőképesség korlátozására irányuló, gondnokság alá helyezési eljárást 2000. január 1-je óta, továbbá ezek milyen eredménnyel zárultak?
A helyszíni vizsgálat alkalmával munkatársaimnak lehetőségük volt az Intézet egészének bejárására, amely során meggyőződtek arról, hogy az akadálymentesítés, az információkhoz és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés teljes mértékben megoldott. Munkatársaim az Intézet valamennyi részlegét és helységét megtekintették – ide értve az étkezőt, az orvosi szobát, a vendégszobát, a lakószobákat, foglalkoztató szobákat és az udvart), az Intézet dolgozóival és az ellátottakkal találkozva meggyőződhettek a valós élet- és munkakörülményekről.
Az Intézet vezetőivel folytatott megbeszélésen az igazgató az intézeti életet, a szervezeti és működési rendszert az ellátotti életpálya végigvezetésével vázolta fel, az Intézetbe való bekerülése módjától, a bent igénybe vehető szolgáltatásokon át, a jogviszony megszűnéséig tartó folyamatban esetlegesen felmerülő problémákra, aggályokra is kitérve. A térítési díjakkal, illetve az esetleges tartozások rendezési módjával kapcsolatosan kiemelte, hogy ezen a területen az Intézet nagyfokú toleranciát tanúsít, annak ellenére is, hogy jelen pillanatban is igen jelentős összegű a térítési díj-hátralék halmozódott fel. A különösen rugalmas gyakorlat kialakítását az is indokolja, hogy a valódi szankcionálási, illetve eredményes behajtási lehetőségek egyébként is hiányoznak az intézmény eszköztárából. A megbeszélésen munkatársaim jelezték, hogy a hivatalos intézményi honlapon feltüntetett dokumentumok közül hiányzik a Házirend. A hiányosság mielőbbi pótlására tett ígéret mellett igazgató utalt arra, hogy a rendelkezésre álló, megfelelő programmal jelenleg is elérhető az Intézet honlapjának akadálymentesített verziója.
A helyszíni vizsgálat során igazgató felhívta munkatársaim figyelmét az intézet működtetésére vonatkozó jogszabályi környezetben felmerült egyes problémáikra, néhány a gyakorlatban nem, vagy csak nehezen alkalmazható, hibásnak, hiányosnak vélt rendelkezésre.
3. Az Intézetben lefolytatott helyszíni vizsgálat fent részletezett tapasztalatai, az intézményvezetőtől és a helyettes államtitkártól kapott tájékoztatás alapján tehát a Vakok Állami Intézetének működésének körülményeivel, eljárásával összefüggésben nem igazolódott alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja. Ezzel együtt a vizsgálat során felmerült, a bentlakásos szociális intézményekre vonatkozó szabályozással kapcsolatos értelmezési, jogalkalmazási kérdések tisztázása érdekében, indokolttá vált a területért felelős szaktárca ismételt megkeresése.
A megkeresésben a következő kérdésekkel és problémákkal összefüggésben fordultam a nemzeti erőforrás miniszterhez:
·	A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet határozza meg az intézmények működésének tárgyi, személyi és szakmai feltételeit. Az SzCsM rendelet módosításával ugyanakkor a szakápolási tevékenység kikerült a bentlakásos intézmények tevékenységi köréből, így – az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendeletnek megfelelően – külön egészségügyi működési engedélyt kell erre vonatkozóan beszereznie az intézményeknek.
·	A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet 24. §-a alapján a rehabilitációs intézményben elhelyezett ellátott és a rehabilitációs célú lakóotthonban határozott időre elhelyezett ellátott esetében a fenntartó a személyi térítési díj 50%-át előtakarékossági címen elkülönítetten kezelheti. Az előtakarékosság címén befizetett összeget elkülönített betétkönyvben, vagy elkülönített letéti számlán kell elhelyezni, és ki kell adni, ha az ellátott intézményi jogviszonya a sikeres rehabilitáció következtében megszűnik. Ha az intézményi jogviszony egyéb okból szűnik meg, az előtakarékosság címén befizetett összeget térítési díjhátralékként kell kezelni. A jogalkalmazást ugyanakkor nehezítheti, hogy sem a kormányrendelet, sem más jogszabály nem határozza meg, hogy mikor tekinthető a rehabilitáció sikeresnek, ebből következően mikor kell kiadni az előtakarékossági összeget.
·	Információim szerint végül az is problémát okozhat a gyakorlatban, hogy a fejlesztő-felkészítő foglalkozások esetében a felső korhatár 55 év, azonban a megváltozott munkaképességű munkavállalókat foglalkoztató munkáltatók akkreditációjának, továbbá az akkreditált munkáltatók ellenőrzésének szabályairól szóló 176/2005. (IX. 2.) Korm. rendelet alapján akkreditált, ún. védett foglalkoztatónál az 55 év feletti fogyatékossággal élő személyek is dolgozhatnak, míg a bentlakásos, rehabilitációs intézményeken belüli foglalkoztatásnál az 55 éves korhatár objektívnek minősül. A helyzet indokolatlanul rugalmatlannak tűnik az olyan 55 évnél idősebb bentlakók esetében, akiket már – éppen életkorukból adódóan – nem tud, vagy nem kíván fogadni egy „külsős” védett foglalkoztató, de egyébként örömmel dolgoznának, és az intézményeken belül lenne is rá mód.
A nemzeti erőforrás miniszter válaszában arról tájékoztatott, hogy a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 50. § (2) bekezdés ej) pontja szerint az egészségügyi ellátás keretében a szociális intézmény az ellátott alapápolásáról köteles gondoskodni. A rendelet 2008. január 1-én hatályba lépett módosítása értelmében a szakápolási tevékenység nem tartozik az ellátás keretébe. Ezért a szociális ágazati jogszabályok alapján kiadott működési engedély nem terjed ki a szakápolási feladatok ellátására. Azoknak a bentlakásos szociális intézményeknek, amelyek a szakápolási feladatok ellátását is vállalni kívánják, be kell szerezniük az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet szerinti működési engedélyt is.
A rehabilitációs folyamatok sikerességének meghatározásával foglalkozó kérdésemre válaszolva a miniszter kifejtette, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezésekből levezethető, hogy mi tekinthető sikeres rehabilitációnak. 
Az Sztv. 72. § (1) bekezdése szerint a rehabilitációs intézmény feladata a bentlakók önálló életvezetési képességének kialakítása, illetve helyreállítása. Ennek részeként az intézményben élők családi és lakóhelyi környezetbe történő visszatérésének előkészítése, továbbá az intézményi ellátás megszűnését követő utógondozás megszervezése került meghatározásra. Az Sztv. 85/A. § (4) bekezdése rehabilitációs célú lakóotthoni elhelyezés esetében is hasonló célokat fogalmaz meg a sikeres rehabilitáció tartalmaként. 
Az 1/2000. (1. 7.) SzCsM rendelet 71-72. §-a szerint a gondozás megszűnésének várható időpontját megelőzően az intézmény vezetője megkeresi az ellátott családját, valamint az illetékes jegyzőt a családi és lakóhelyi környezetbe történő visszahelyezés előkészítése érdekében. Továbbá, amennyiben az ellátott foglalkoztatására lehetőség van, az intézmény munkatársai segítséget nyújtanak a munkahelyi beilleszkedéséhez és munkaköri feladatainak elsajátításához. Amennyiben tehát az ellátott alkalmassá válik önálló életre és lakókörnyezetébe történő visszahelyezésére van lehetőség, intézményi jogviszonya megszűnik. Az előtakarékosság keretében tartalékolt összeg célja, hogy az ellátott önálló életének megkezdésekor anyagi segítséget kapjon.
Az 55. életévüket betöltött, fogyatékossággal élő személyek fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásával kapcsolatosan a miniszter azt a választ adta, hogy annak céljáról, és keretszabályairól az Sztv. 99/E. §-a rendelkezik. A fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás célja az önálló munkavégző képesség kialakítása, helyreállítása, fejlesztése, az ellátott felkészítése vagy védett munka keretében, vagy a nyílt munkaerőpiacon történő önálló munkavégzésre. A fejlesztő-felkészítő foglalkoztatásban elsősorban azok az ellátottak vehetnek részt, akiknél reális lehetőség van védett munka keretében, vagy a nyílt munkaerőpiacon való elhelyezkedésre.
A miniszter jogszabályi hivatkozásokkal alátámasztott tájékoztatása szerint az intézményi ellátott szociális foglalkoztatása akkor szükséges, ha fejlesztő-felkészítő foglalkozás esetén az 55. életévét, munka-rehabilitáció esetén az öregségi nyugdíjkorhatárt még nem töltötte be. Szintén jogszabály rögzíti, hogy nem igényelhető és nem használható fel szociális foglalkoztatási támogatás annak az ellátottnak a foglalkoztatására, akit a szociális foglalkoztatási alkalmassági vizsgálat során kiállított szakvélemény szerint nem szükséges szociális foglalkoztatás keretében foglalkoztatni, továbbá aki fejlesztőfelkészítő foglalkoztatás esetén az 55. életévét, munka-rehabilitáció esetén az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte. 
A hivatkozott rendelkezések azonban – a miniszter véleménye szerint – nem jelentik a foglalkoztatás tilalmát, hanem csak a szociális foglalkoztatási támogatás igénylésének kizárását. Az 55. életévét betöltött személy fejlesztő-felkészítő foglalkoztatására tehát – akár intézményi foglalkoztatóként, akár külső foglalkoztatóként – elvileg lehetőség van, azonban szociális foglalkoztatási támogatás nem igényelhető utána.
Levelében jelezte a miniszter, hogy a szociális foglalkoztatás rendszerének átalakítása jelenleg folyamatban van, melynek keretében a foglalkoztatás támogatására vonatkozó rendelkezések is átdolgozásra kerülnek. Kiemelte, az átalakítás során figyelembe veszik azt a körülményt is, hogy az esetek egy részében az 55. életévüket betöltött személyek tekintetében is megvalósulhat a fejlesztő-felkészítés törvényi célja, így az ellátottnak még lehetősége nyílhat védett munka keretében, illetve a nyílt munkaerőpiacon történő önálló munkavégzésre.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A törvény a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1 A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki.
A vizsgálattal érintett Vakok Állami Intézete a népjóléti miniszter által alapított, országos illetékességű, önállóan működő és gazdálkodó, közszolgáltatást végző költségvetési szerv2. A fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatást végző szervek körébe tartozónak tekinti a bentlakásos szociális és egészségügyi intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
Tekintettel arra, hogy bentlakásos intézmény ellátottjaként a fogyatékossággal élő személyek érdekérvényesítési képessége adott esetben rendkívül csekély lehet, s ezáltal jogaik különösen sérülékenyek, továbbá arra, hogy rendes közigazgatási jogorvoslat az adott életviszonyok jellegénél fogva nem vagy nem minden tekintetben biztosított, ezért a jogorvoslat kimerítésének elmaradását a Hivatalomhoz forduló panaszosok részéről nem értékeltem az ombudsmani eljárást akadályozó tényezőként.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. 
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.3
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.4
Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.5 A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved.6 A tisztességes eljáráshoz való jog (vagy másként a tisztességes eljárás követelménye) az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.7 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.8
3. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül, a 70/A. § (3) bekezdése pedig azt is rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Az emberi méltósághoz való jogból kiindulva, az egyenlő bánásmód követelménye előírja, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz az állami döntéshozatal során valamennyi érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. 
Számos jelentésemben felhívtam a figyelmet arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az esélyegyenlőség biztosítása az állam számára eltérő, de korántsem fakultatív feladatot jelent. A jogegyenlőség megteremtése és biztosítása esetében egy elsődleges állami kötelezettségről van szó, míg az esélyegyenlőség elősegítése az állam részéről egy jogi lehetőséget biztosít. Bizonyos, valamely tulajdonságuk (nem, életkor, testi fogyatékosság, egészségügyi állapot, betegség) miatt objektíve hátrányba kerülő személyek csoportjának esetében azonban az állam köteles lépéseket tenni a súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására. Ilyen esetekben az állam mérlegelési szabadságának a mérték és az eszközök megválasztására kell szorítkoznia. Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó állami kötelezettségvállalás kifejezetten a speciális jogalanyok számára jelenthet az objektív hátrányok miatt lehetőséget az egyenlő esélyekre, azonban az eszköz meghatározásánál az állam szabadságot élvez. 
III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosaként a 2009-es évben, ,,Méltóképpen másképp” címmel, a fogyatékossággal élők alapvető jogaival foglalkozó projekteket indítottam. A projekt keretében lefolytatott vizsgálataim eredményeként számos megállapítást tettem mind a fogyatékossággal élő személyeket érintő alapvető jogokkal összefüggésbe hozható visszásságokkal, mind az általános jog-, és érdekérvényesítési nehézségeikkel kapcsolatosan. Mivel a fogyatékossággal élő személyek jogainak sérülékenysége továbbra is fennáll, így e különösen védendő csoport tagjai jogainak védelmére fokozott figyelmet fordítok. E jelentésemmel is hangsúlyozni kívánom, hogy a bentlakásos intézményben élő, esetenként szociálisan rászoruló, valamint gyakran egészségügyi ellátást is igénylő vak, illetve gyengénlátó személyek különösen kiszolgáltatott helyzetéből adódóan, különösen fontos a mindennapokban is a jogvédelmi-segítő mechanizmusok hatékony és folyamatos működtetése.
Tekintettel arra, hogy a panaszosok hangsúlyozottan nevük elhallgatását kérték, az őket érintő konkrét problémákkal összefüggésben információkérésre nem volt lehetőségem: azok esetenkénti megalapozottságával kapcsolatban nem tehetek megállapításokat. Az ombudsmani vizsgálat ennek megfelelően általánosságban foglalkozott – a bekért okiratok, valamint a helyszíni vizsgálat alapján – az Intézet működésével, az ellátottak helyzetével.
Ezzel összefüggésben azt is előre kell bocsátani, hogy a vakok és gyengénlátók bentlakásos intézeti ellátása, rehabilitcáiójuk és foglalkoztatásuk területeinek számos olyan aspektusa van, amely egyértelműen komplex szakkérdésnek tekinthető, így ezekkel összefüggésben megállapítások eleve nem is tehetőek.9 A biztosnak nem feladata, hogy az Intézetben nyújtott egészségügyi ellátások, rehabilitációs kezelések, folyamatok szakszerűségét, hatékonyságát minősítse, ezekkel összefüggésben állást foglaljon. Az országgyűlési biztos jogállása, illetve törvény adta vizsgálati eszközei azt teszik lehetővé, hogy az intézet működésében felmerülő alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásságot előidéző helyzeteket feltárja, azok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében intézkedéseket, ajánlásokat tegyen. 
A helyszíni vizsgálat tapasztalatai, illetve a megkeresésekre adott válaszokból és egyéb forrásokból, bekért dokumentumokból rendelkezésre álló információk alapján azonban egyöntetűen megállapítható, hogy az Intézet működtetése a jogszabályok által előírt módon és formában zajlik, az ellátottakkal szemben tanúsított bánásmód megfelelő, ügyeik intézése a jogaikat, lehetőségeiket és egyéni igényeiket messzemenően figyelembe vevő módon történik.
A vizsgálat során feltártak alapján a panaszosok által általánosságban az Intézet működésével kapcsolatban megfogalmazott kifogások nem bizonyultak kellően megalapozottnak, a Vakok Állami Intézetének működésével összefüggésben nem állapítható meg alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja, így ombudsmani intézkedés megtételét sem tartom indokoltnak.
2. A helyszíni vizsgálat során kapott tájékoztatás alapján, az Intézet működését szabályozó joganyag áttekintése során a gyakorlatban nem, vagy csak nehezen alkalmazható rendelkezésekre derült fény. A vonatkozó jogszabályi rendelkezések összefüggésein alapuló miniszteri válaszokkal egyetértek, azokat alapvetően kielégítőnek tartom. Bár a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság szintjét egyértelműen nem érik el, a gyakorlati alkalmazásban tapasztalható nehézségek mielőbbi kiküszöbölése érdekében – a joganyag következő átfogó felülvizsgálata során – megfontolásra javaslom a következőket:
2.1 Elemzésre és áttekintésre érdemes, hogy a bentlakásos szociális intézmények egészségügyi működési engedély beszerzésére vonatkozó kötelezettsége valódi többletgaranciát jelent-e avagy csak egy formális, adminisztrációs többlet-teherről van-e szó.
2.2 Álláspontom szerint indokolt volna a személyi térítési díj előtakarékosság címén elkülönített összegének kifizetéséhez feltételeként megszabott „sikeres rehabilitáció” egyértelmű, az esetleges későbbi vitákat megelőző pontos meghatározása. 
2.3 A szociális foglalkoztatás rendszerének jelenleg is folyamatban lévő átalakulásáról szóló miniszteri tájékoztatással összefüggésben megjegyzem, hogy annak szükségességével és alapvető célkitűzéseivel egyetértek. Lényegesnek tartom, hogy az átalakítás eredményeként létrejövő új rendszer valódi lehetőséget teremtsen az érintett fogyatékossággal élő személyek számára. A cél megvalósítása érdekében megfontolandónak tartom a kedvezményezett, támogatott csoportok jól elkülöníthető, részletes meghatározását, valamint annak a jelenleg fennálló helyzetnek az átgondolását, amely szerint az 55. életévét betöltött személyek pusztán életkorukra hivatkozással veszítik el szociális foglalkoztatási támogatásra való jogosultságukat.
A fogyatékossággal élő személyek alapvető jogainak érvényesülésével foglalkozó folyamatos ombudsmani szerepvállalás keretében, a felmerülő problémák minél hatékonyabb megoldása érdekében, e jelentésemet figyelemfelhívásnak szánom.

Budapest, 2011. október 4.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Vö. OBH 6501/2001. számú jelentés.
2 A Vakok Állami Intézetének a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvény 2. § (2) bekezdése alapján kiadott alapító okiratában foglaltak szerint (okirat száma: 17488-21/2009)
3 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
4 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
5 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.
6 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
7 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
8 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 
9 Így például ilyen szakkérdésnek tekinthető álláspontom szerint, hogy a látásminőség javulását esélyét megállapító szakorvosi felülvizsgálatok eredményének az igényjogosultsági feltételekkel és az ellátott pszichés állapotával való összefüggései, vagy az intézeti létre való szocializálódás kérdésköre