Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1232/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Lápossy Attila
dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindítása
Sajtóhírek, valamint a Hivatalomhoz érkezett jelzések alapján értesültem arról, hogy Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának képviselő-testülete 2011. január 1-jétől szabálysértéssé nyilvánította és szankcionálja a „guberálást”, azaz a hulladék kivételét a kerület illetékességi területén. Az önkormányzat honlapján közzétett hivatalos közlemény alapján a guberálás szabálysértéssé nyilvánítását a képviselő-testület köztisztasági, valamint közegészségügyi okokkal (pl. fertőzések megelőzésével) indokolta, valamint azzal, hogy a „kerületi lakosok életét megkeseríti a rengeteg kiszóródott hulladék”.
Tekintettel arra, hogy a rendeleti szabályozás, valamint annak alkalmazása kapcsán az emberi méltósághoz való joggal, az abból levezethető önrendelkezési joggal, valamint a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (2) bekezdésében biztosított hatásköröm alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A vizsgálat során áttekintettem a vonatkozó önkormányzati szabályozást, valamint az Obtv. 18. § (4) és (11) bekezdése alapján tájékoztatást kértem Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának polgármesterétől, az önkormányzat törvényességi ellenőrzését ellátó Fővárosi Kormányhivatal főigazgatójától és a hulladékgazdálkodási területért felelős Vidékfejlesztési Minisztérium államtitkárától.
A hivatalbóli ombudsmani vizsgálat megindulását követően az Új Szemlélet Csoport fordult panasszal Hivatalomhoz, amelyben a szervezet jelezte, hogy Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának a guberálást szankcionáló rendeletével kapcsolatban alapvető emberi jogi aggályokat, visszásságokat vethetőek fel.

A megállapított tényállás
I. Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának a közterületek, ingatlanok rendjéről és a köztisztaságról szóló 62/2007. (XI. 13.) sz. önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: R.) 5. § (11) bekezdése szerint tilos a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőket – ide tartoznak utcai szemétgyűjtő edények, szelektív hulladékgyűjtő szigetek, társasházak kukái – kiborítani, azokból kommunális és egyéb hulladékot kivenni. A R. 15. § (1) bekezdése alapján a R.-ben szabályozott köztisztasági szabályok megszegőjére a főváros köztisztaságáról szóló Főv. Kgy. rendeletben, illetve magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési rendelkezéseket kell alkalmazni. A R. 15. § (2) bekezdésének n) pontja rögzíti, hogy az (1) bekezdésben meghatározott jogszabályokban szankcionált jogsértéseken túl, szabálysértést követ el és 50.000 Ft-ig terjedő bírsággal sújtható – többek között – az is, aki a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőket kiborítja, azokból hulladékot vesz ki. Végül a R. 15. § (3) szerint ez utóbbi szabálysértés miatt a rendőrség, a közterület-felügyelő helyszíni bírságot szabhat ki.
1. Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának polgármesterétől (a továbbiakban: polgármester) intézett megkeresésemben tájékoztatást kértem a rendeleti szabályozással kapcsolatos álláspontjáról, valamint a következő kérdésekről: 
– Melyek voltak azok a megfontolások, indokok, jogi érvek, amelyek nyomán 2005-ben a kerületi önkormányzat képviselő-testülete a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint a R. 15. § (2) bekezdés n) pontjában meghatározott tilalom és szankció bevezetése mellett döntött?
– Hány esetben indult eljárás a módosítás 2011. január 1-jei hatályba lépését követően a R. 15. § (2) bekezdés n) pontjában megállapított szabálysértés miatt, ezek a szabálysértési eljárások jellemzően milyen eredménnyel zárultak, milyen jogkövetkezmények alkalmazására került sor?
– Álláspontja szerint a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint 15. § (2) bekezdés n) pontjában meghatározott szabálysértési tényállás megalkotásával az önkormányzat nem lépte-e túl a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazást?
– Nem tartja-e aggályosnak az emberi méltósághoz való joggal, valamint az egyenlő bánásmód követelményével összefüggésben azt, hogy a R. 5. § (11) bekezdése, valamint a R. 15. § (2) bekezdésének n) pontja olyan magatartást rendel büntetni, amely mások alkotmányos jogait nem sérti vagy veszélyezteti, kárt, illetve konkrét jogsérelmet senki számára nem okoz?

A polgármester válaszában arról tájékoztatott, hogy az önkormányzat rendelete nem a „guberálást” tiltja, az évenkénti szervezett lomtalanítás alkalmával kihelyezett feleslegessé vált ingóságok átválogatása és elvitele ugyanis nem tilos, azt bárki szabadon megteheti.
A rendelet módosításának az indokaival kapcsolatban a polgármester arról tájékoztatott, hogy a kerület lakosai gyakran keresték meg az önkormányzatot azzal a panasszal, hogy a közterületekre kihelyezett szemétgyűjtő edényeket, szelektív hulladékgyűjtő szigeteket, társasházak kukáit egyes személyek kiborítják, majd azoknak a tartalmát átválogatják és a „hasznosítható” részeket elviszik. A tevékenységük után a földön kiszórva marad a többi szemét, melyet a szél, a gyalogosok, az autók széthordanak és az egész utca szemetessé válhat. A Fővárosi Közterület-fenntartó (FKF) Zrt. a közszolgáltatási szerződése alapján ugyanakkor csak a kukákban található kommunális hulladék elszállítására köteles, a kukákból kiszórt szemét felszedése nem a feladatuk. 
A polgármester válaszában megjegyezte, hogy a hatályos jogszabályi előírások szerint valamennyi ingatlantulajdonos köteles az ingatlana előtti járdaszakasz takarítására, így végső soron a társasházak többszörösen kénytelenek viselni a költségeket: egyrészt fizetnek a szemétszállításért, másrészt gondoskodniuk kell a járdák többlettakarításáról is. A polgármester álláspontja szerint a jelenség miatt éppen ezért sérül a lakók tulajdonhoz való alkotmányos joga. A polgármester válaszában kitért arra is, hogy a szelektív hulladékgyűjtő szigetekkel kapcsolatban külön gondot jelent, hogy az edények felborítása, különösen az üveggyűjtőké, rendkívül erős hanghatással jár. Gyakran panaszkodnak a lak6k, hogy az éjszakai nyugalmukat zavarja a jelenség, így az önkormányzat álláspontja szerint sérülhet a lakosok pihenéshez fűződő joga.
A polgármester kitért arra is, hogy a lakossági hulladék alkalmanként tartalmazhat olyan elemeket is (levelek, számlák, borítékok vagy személyes irományok), melynek illetéktelen kezekbe kerülése súlyosan sértheti a lakosok magánélethez, levéltitokhoz fűződő jogait. Hozzátette, hogy egy átlag háztartástól nem várható el, hogy rendelkezzen iratmegsemmisítő készülékkel, a szemétszállításra fennálló szerződése alapján joggal bízhat az ember abban, hogy a kidobott papírhulladék eljut a szeméttelepre. A polgármester következtetése szerint így, a kukázás jelenségének elharapózásával sérül a közbizalom fenti formája. Válaszában utalt arra is, hogy a lakossági hulladék alkalmanként tartalmazhat olyan elemeket is, mely magára a kukázó személyére lehet veszélyes, ilyenek például a törött üveg, cserép, romlott élelmiszer. A „gyanútlanul a kukába nyúló személyek” megsérülhetnek, megfertőződhetnek, sajnálatos módon pedig éppen az életformaként az utcán tartózkodó emberek körében gyakori, hogy a vérző sebeiket sérüléseiket nincs módjuk megfelelően kitisztítani, fertőtleníteni, bekötözni.
A polgármester tájékoztatott arról is, hogy a rendeletmódosítást követően 2011. április 1-éig összesen 50 eljárás indult a R. 15. § (2) bekezdésében meghatározott szabálysértés miatt, ebből 11 figyelmeztetéssel, 27 eljárás megszüntetéssel zárult, és mindösszesen egy eljárás során szabtak ki pénzbírságot, további 2 feljelentést áttettek a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz, 9 eljárás pedig még a tájékoztatás időpontjában is folyamatban volt. A polgármester és a képviselő-testület álláspontja szerint az önkormányzat nem lépték túl a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésében meghatározott jogkörét, a tájékoztatás időpontjáig pedig az önkormányzati rendeletek törvényességi felügyeletének körébe tartozik, Budapest Főváros Kormányhivatala ilyen észrevétellel eddig nem élt.
A polgármester válaszában kiemelte, hogy egyértelműen mások alkotmányos jogait sérti, valamint kárt is okoz a „kukázás elharapózó jelensége”, így nem tartja aggályosnak a rendeletmódosítást. Véleménye szerint az emberi méltóság és az egyenlő bánásmód követelményével éppen az a helyzet nem egyeztethető össze, hogy a társadalom, a közösség elviseli és elnézi, hogy emberek szociális kényszer, krízishelyzet, vagy éppen haszonszerzés végett a hulladék tárolására szolgáló eszközökben turkáljanak, szükségleteiket abból elégítsék ki. A polgármester hangsúlyozta, hogy az emberi méltóságot nem úgy védhető, hogy „ha megengedjük, elnézzük, és megszokjuk embertársaink emberi méltóságot nélkülöző viselkedését”. A polgármester tájékoztatott arról ennek kapcsán, hogy a kerületben összesen kilenc hajléktalanellátó intézmény működik: nappali melegedők, éjszakai szállók, rendszeres az ételosztás, az eddigi napi 1500 étel adag a 2011-es évben 2000 étel adagra fog bővülni. Válaszában kitért arra, hogy jelentős problémát okoz, hogy a jelenlegi ellátórendszer egyszerűen nem képes betölteni azt a funkciót, amelyre hivatott: sokan, éppen a leginkább nélkülözők, ugyanis eleve nem veszik ugyanis igénybe ezeket az intézményeket.

2. A polgármester válaszlevelében kifejtettek nyomán az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálatával összefüggésben megkerestem Budapest Főváros Kormányhivatalának főigazgatóját, akitől tájékoztatást kértem a rendeleti szabályozással kapcsolatos álláspontjáról, valamint a következő kérdésekről:
– Folytat-e jelenleg – panasz alapján vagy hivatalból – Budapest Főváros Kormányhivatala bármilyen vizsgálatot Budapest Főváros VIII. Kerület Önkormányzatának a közterületek, ingatlanok rendjéről és a köztisztaságról szóló 62/2007. (XI. 13.) rendeletének fent idézett rendelkezéseivel, illetve azok alkalmazásával összefüggésben? Ha igen, akkor született-e már döntés, intézkedés (pl. törvényességi észrevétel kezdeményezése) a vizsgálat nyomán?
– Álláspontja szerint a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint 15. § (2) bekezdés n) pontjában meghatározott szabálysértési tényállás megalkotásával az önkormányzat túllépte-e a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazást, illetve ennek nyomán a fent idézett rendelkezések törvénysértőnek, alkotmányosan aggályosnak minősülnek-e?

Budapest Főváros Kormányhivatalának főigazgatója (a továbbiakban: főigazgató) válaszában arról tájékoztatott, hogy panaszbejelentés kapcsán a kormányhivatal megvizsgálta Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatnak a közterületek, ingatlanok rendjéről és a köztisztaságról szóló 62/2007. (XI. 13.) sz. önkormányzati rendeletét, különös tekintettel annak 2011. január 1-jén hatályba lépett módosítására és a rendelettel összefüggésben 2011. május 17-én törvényességi észrevételt fogalmazott meg.
A kormányhivatal jogi álláspontja szerint a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint a R. 15. § (2) bekezdés n) pontjában meghatározott szabálysértési tényállás – a „hulladékgyűjtők kiborítása” kitétel vonatkozásában – a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 169. § (2) bekezdésébe, valamint az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szabs.r.) 7. § (1) bekezdésébe, mint magasabb szintű jogszabályi rendelkezésekbe ütközik. A kormányhivatal jogi indokolása szerint a Szabs. tv. értelmében az önkormányzati szabálysértési tényállások nem lehetnek azonosak és ellentétesek magasabb szintű szabálysértési tényállásokkal, továbbá nem szabályozhatnak magasabb szinten már szabályozott társadalmi viszonyokat. A „hulladékgyűjtők kibontása” azonban a Szabs.r. 7. § (1) bekezdésében meghatározott köztisztasági tényállástól egyértelműen nem határolható el (közterület szennyezése), abba mintegy beleolvad. A rendelkezés tehát önálló önkormányzati szabálysértési tényállásként nem állja meg a helyét, ezáltal pedig sérti a fent hivatkozott jogszabályi rendelkezéseket, s végső soron az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
A főigazgató emellett arról is tájékoztatott, hogy álláspontja szerint magasabb szintű tételes jogi rendelkezésbe nem ütközik a tényállás másik elemének megfogalmazása, amely szerint „tilos a közterületen, vagy ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőkből kommunális és egyéb hulladékot kivenni”. Utal arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem szerepel olyan határozat, amely hasonló esetben megállapította volna az önkormányzati rendeletben megfogalmazott szabálysértési tényállás alkotmányellenességét az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével összefüggésben. A főigazgató kitért arra is válaszában, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja: azaz alapvető jogokat csak törvényben lehet korlátozni.
A főigazgató kiemelte, hogy a Szabs tv. 1. § (1) bekezdése felhatalmazást ad arra, hogy önkormányzati rendelet egyes jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekményt szabálysértésnek nyilvánítson. A törvény a szabálysértés megállapításának csak egy korlátját szabja meg: ha a cselekmény bűncselekményt valósit meg, akkor szabálysértés nem állapítható meg. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Hivatkozott válaszában a 123/2009. (XII. 17.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a Szabs. tv. 1. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzatok részére adott rendeletalkotási felhatalmazás nem korlátlan. Alapvető követelmény, hogy az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseknek összhangban kell állniuk a Szabs.tv. és Szabs.r. előírásaival, vagyis nem állhatnak e jogszabályi rendelkezésekkel ellentétben, illetve nem ismételhetik meg azokat.
A főigazgató jogi következtetése szerint a képviselő-testület nem lépte túl az Ötv. 16. § (1) bekezdésében biztosított rendeletalkotási felhatalmazását, amikor a fent hivatkozott szabálysértési tényállást megállapította. Végül utalt arra is, hogy az ombudsmani megkereső levelében megfogalmazott megállapítások „olyan alkotmányossági tárgyköröket érintenek, amelyek mögött komoly társadalmi problémák húzódnak, s érdekek feszülnek, melyek kezelésére a kormányhivatal nem rendelkezik megfelelő jogi eszközökkel, ebből eredően pedig annak megítélésére, hogy az adott önkormányzati szabályozás alapjogi sérelmet eredményez-e, kizárólag az Alkotmánybíróság jogosult”.
3. Tekintettel arra, hogy a vizsgált önkormányzati szabályozás olyan kérdéseket, problémákat is érintett, amely a hulladékgazdálkodással, hulladékkezeléssel hozható összefüggésbe, indokoltnak láttam a területért felelős Vidékfejlesztési Minisztérium környezetügyért felelős államtitkárának megkeresését, akitől tájékoztatást kértem a rendeleti szabályozással kapcsolatos álláspontjáról, valamint a következő kérdésekről:
1. Létezik-e egységes, pontos jogi fogalma a „guberálásnak”?
2. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény hatálya alá tartozó tevékenységnek minősül-e a „guberálás”, amennyiben igen, akkor miként érinti a szabályozás ezt a kérdéskört?
3. Álláspontja szerint a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint 15. § (2) bekezdés n) pontjában meghatározott szabálysértési tényállás megalkotásával az önkormányzat túllépte-e a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazást, a szabályozás továbbá összeegyeztethető-e a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény rendelkezéseivel?
4. Ismeretei szerint van-e bármilyen releváns nemzetközi gyakorlat, példa az ismertetett problémakör szabályozása, illetve a szankcionálás terén?

A környezetügyért felelős államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) válaszában arról tájékoztatott, hogy a guberálás egy rendkívül súlyos és összetett társadalmi problémahalmaz tünete, amely korábban is létezett marginálisan, de „szokásként” csak a rendszerváltás után vált tömegessé. A guberálás tiltása az államtitkár szerint egyrészt kihat az érintettek életére, mindennapjaira, méltóságára és ez minden közhatalmi intézménytől felelősséget igényel álláspontja kialakítása előtt, másrészt nem hagyható figyelmen kívül, hogy a guberálás szűken vett hulladékgazdálkodási szempontból előnyös is lehet, hiszen hasznosítás történik, azonban ez köztisztasági, közegészségügyi szempontból nem áll fenn.
Az államtitkár válaszában kiemelte, hogy a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) szerint a guberálásnak nincs külön alapfogalma, a hulladékgazdálkodási jogszabályok által használt fogalmak használatával azonban szabatosan körül lehet írni és meg lehet határozni a guberálást, mint tevékenységet. Az államtitkár hivatkozott a Társaság a Szabadságjogokért (a továbbiakban: TASZ) közhasznú jogvédő szervezet azon alkotmánybírósági beadványára, amelyben több tucat guberálással kapcsolatos önkormányzati rendelkezést támad. Az indítványban szereplő felsorolás alapján az önkormányzati rendeletek közel azonos módon fogalmaznak: a guberálás jellemzően a hulladék kihelyezett gyűjtőedényekből történő kivételét jelenti. A guberálás meghatározásával kapcsolatban tehát az államtitkár véleménye szerint fogalmi gond nem áll fenn.
Az államtitkár tájékoztatott arról is, hogy a hulladékgyűjtőbe a hulladék korábbi tulajdonosa, birtokosa által helyezett tárgy egyértelműen hulladéknak minősül. A hulladék fogalmának ugyanis egyszerre van objektív és szubjektív ismérve: a kidobott tárgy akkor is hulladékká válik, ha egyébként objektív ismérvei alapján a további használatra alkalmas lenne. A guberálás tárgya tehát az államtitkár szerint, a hulladékgazdálkodási jog szerint hulladék. Az államtitkár válaszában utalt a Hgt. 3. § g) pontjában foglaltakra, valamint a Legfelsőbb Bíróság BH 2006. 308. szám alatt közzé tett döntésére, amelyek alapján a Hgt. személyi hatálya nem korlátos, a természetes személyekre is kiterjed. A Hgt. Értelmező rendelkezése alapján hulladékkezelőnek minősül az, aki a hulladékot gazdasági tevékenysége körében a hulladék birtokosától átveszi, kezeli. Az államtitkár szerint ugyanakkor a guberáló nem üzletszerűen, gazdasági haszonszerzés végett végzi tevékenységét, még akkor sem, ha tevékenysége rendszeres. A guberáló ugyanúgy nem minősül hulladékkezelőnek, mint ahogy a hulladékait válogató, esetleg saját, korábban kidobásra ítélt dolgainak sorsát újragondoló magánszemély sem. Az államtitkár válaszában kifejti, hogy a guberálás nem számít engedélykötelesnek, de azt nem lehet elvárni a hulladékgazdálkodási szabályozástól, hogy csak és kizárólag hulladékgazdálkodási szempontból megtiltsa a tevékenység végzését, hiszen hulladékgazdálkodási szempontból a hasznosítást segítheti elő.
Az államtitkár tájékoztatása szerint a Hgt. a guberálásra, mint tevékenységre részletes szabályokat nem ad meg: a guberálás, mint Hgt. szerinti hulladékgazdálkodási tevékenység önmagában értelmezhetetlen. Hulladékgazdálkodási szempontból akkor lehetne megalapozott egy generális törvényi tiltás, ha a házhoz menő szelektív gyűjtés lenne már az általános, és a guberálás egyben a szelektíven gyűjtött hulladék eltulajdonítását is jelentené. Az államtitkár válaszában megjegyzi, hogy a szelektív hulladék eltulajdonítása – értékhatártól függően – lopás szabálysértése, vagy bűncselekménye is lehet a hatályos jogszabályok szerint.
Az államtitkár válaszlevelében arról is tájékoztatott, hogy a guberálás szabályozásának szükségessége, illetve ennek a jogszerűsége tehát már a törvény hatályba lépése előtt is felmerült, illetve vizsgálat tárgyát képezte, de nem hulladékgazdálkodási, hanem közegészségügyi kérdésként. Az Alkotmánybíróság a 1288/B/1996 számú, még Hgt. hatályba lépése előtt hozott határozata szerint az önkormányzati rendeletben szabálysértési tényállás részeként megfogalmazott guberálási tilalom nem alkotmányellenes. Egy már korábban is létező szabályozási megoldás jogszerűségét kell tehát az államtitkár szerint megvizsgálni, ahol a leglényegesebb jogkérdés az, hogy a magasabb szintű köztisztasági szabálysértési tényállás mellett megfogalmazható-e az alkalmazott – köztisztasági indíttatású – tényállás.
A felhatalmazás megfelelőségére vonatkozó kérdésre az államtitkár álláspontja szerint a környezetügy nem tud választ adni. Az önkormányzati szabályozás a Hgt.-vel annyiban összeegyeztethető, hogy a Hgt. 1. § a) pontja szerint a törvény célja az emberi egészség védelme is, azonban a törvény a rendeleti szabályozás szükségességével kapcsolatban további támpontot nem ad. Az államtitkár utalt arra, hogy a megküldött iratok alapján a józsefvárosi rendelet közegészségügyi, köztisztasági megfontolásból született: álláspontja szerint az önkormányzat felelőssége annak eldöntése, hogy a guberálók tevékenysége jellemzően és feltétlenül okoz-e olyan közegészségügyi vagy köztisztasági problémát, amely rendeleti szintű szabályozást igényel, illetve az is, hogy a kérdést ilyen módon kell-e megoldani. Elsősorban szabálysértési jogi kérdésnek minősül továbbá az államtitkár szerint az, hogy az önkormányzat ebben a formában megtehette-e, illetve, ha megtehette, akkor előírás az alapjogi sérelmekkel összefüggésben szükséges-e a tiltás.
Az államtitkárnak a problémakör országos szintű felméréséről nincs tudomása: mivel alapvetően helyi ügyről van szó, ezért véleménye szerint feltehető az, hogy sokféle helyi követelményrendszer létezik. Az államtitkár egyetértett azzal, hogy a probléma teljes megismeréséhez összetett társadalmi kérdések vizsgálata szükséges. Kiemelendő ugyanakkor, a ténybeli és a szabályozástechnikai szempontok egyaránt arra utalnak, hogy jelenleg a köztisztasági megközelítésnek kell az elsődlegesnek lennie a kérdésben. A jogi helyzet azonban gyökeresen megváltozik majd abban az esetben, ha az a – szaktárca által is támogatott – szakmai törekvés érvényesülni tud, amely alapján a házhoz menő szelektív gyűjtés lesz az általános: a jelenlegi országos szinten szabályozatlan állapotot hulladékgazdálkodási szempontból megalapozottan felválthatja majd a guberálás tiltása.

II. Az országgyűlési biztosok tevékenységük kezdete óta kiemelt figyelmet fordítanak a rászorulók, a kiszolgáltatott helyzetű és gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező személyek alkotmányos alapjogainak védelmére. A legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő személyek, a hajléktalanok jogai védelmének elősegítése érdekében a 2008. évben külön alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a hajléktalansággal összefüggő problémák fókuszba helyezése a megelőzés és kiútkeresés érdekében. 
Az OBH-2641/2006. számú jelentésemben megállapítottam, hogy az emberi méltósághoz való joggal, valamint a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza magában több budapesti kerületi önkormányzat azon intézkedése, amellyel a köztéri padokra közbülső karfákat szereltek fel annak érdekében, hogy onnan a hajléktalanokat távol tartsák. Az érintett önkormányzatok az intézkedés indoklása során hivatkoztak arra, hogy az ott élőket, illetve a városképet zavarja a hajléktalanok jelenléte, az ott élők kérése alapján, illetve a közterület rendjének, tisztáságának, biztonságának védelme érdekében szükséges a hajléktalanok ily módón való távoltartása. A jelentés megállapítása szerint megengedhetetlen, egyúttal az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásság veszélyét hordozó minden olyan adminisztratív megoldás, vagy arra irányuló javaslat, amely a szükséges intézkedéseket a hajléktalanok közterületi jelenlétének „városképi kérdésre” adott válaszként próbálja megfogalmazni.  
Az OBH-2347/2007. számú ügyben készült jelentésemben hangsúlyoztam, hogy minden hajléktalansággal kapcsolatos kérdésben, eljárásban, megoldási javaslatban kiemelt figyelemmel kell lenni arra, hogy az emberi méltósághoz való jog mindenkit megillet, úgy a hajléktalan embert, mint a társadalom bármely más tagját. Az emberi méltósághoz való jog védelme különösen akkor kiemelt fontosságú, ha olyan emberekkel kapcsolatban merül fel az önkényes jogkorlátozás vagy jogsértés veszélye, akiknek az érdekérvényesítési képessége eleve rendkívül alacsony. A jelentés elvi megállapításai között szól arról, hogy nem lehet senkivel szemben szigorúbban eljárni, nem lehet senkit egy területről, városrészről kitiltani pusztán azért, mert hajléktalan. Önmagában a hajléktalan lét ténye nem alapozhat meg olyan feltevést, hogy az érintett fertőző beteg, illetve egyéb potenciális veszélyforrást jelent, és főként nem alapozhat meg egy esetlegesen erre vagy ehhez hasonló feltételezésre épülő rendőrségi, hatósági intézkedést, jogkorlátozást. 
A jelentés ugyanakkor azt is megállapította, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, mások jogainak védelme indokolja azt, hogy valamennyi jogsértő magatartással szemben az állam hatékony védelmet biztosítson a jogkövető állampolgárok számára. Ahogyan a hajléktalan lét nem lehet stigma, amely alapján előzetes vagy szigorúbb hatósági fellépésre kerülhetne sor, úgy természetesen kibúvót, felmentési okot sem jelenthet. A bűncselekményt vagy szabálysértést elkövető személyekkel szemben a hatóságoknak következetesen fel kell lépni, a probléma ugyanakkor nem azzal oldható meg, hogy a hajléktalanokat kirekesztik utcákról, városrészekről.
Az AJB-756/2010. számú jelentésemben megállapítottam, hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzata a guberálás szabálysértéssé nyilvánításával és szankcionálásával érdemi alkotmányos indok nélkül korlátozta az eljárás alá vont, különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek alapvető jogait. A jelentés rögzíti, hogy az önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, mivel a jogsérelem közvetlen veszélyét jelenti. A vizsgált rendelkezés a következő volt: „aki a közterületre kihelyezett gyűjtőedényzetből szemetet önt ki, vesz ki vagy abban guberál, szabálysértést követ el és harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható”. A visszásság orvoslása érdekében felkértem az önkormányzatot, hogy vizsgálja felül, helyezze hatályon kívül a szankcionálást előíró rendelkezést. Tekintettel arra, hogy a kaposvári önkormányzat e felkérésnek nem tett eleget, a – levelemhez ugyancsak mellékelt – utólagos normakontroll indítványban az Alkotmánybíróságnál kezdeményeztem a rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését, az eljárás jelenleg is folyamatban van.
Mind a jelentés, mind az alkotmánybírósági indítvány kiemeli, hogy az egyenlő méltósághoz való jog védelme különösen akkor kiemelt fontosságú, ha olyan jogalany-csoporttal kapcsolatban merül fel az önkényes jogkorlátozás veszélye, akiknek az érdekérvényesítési képessége eleve rendkívül alacsony, ilyennek tekinthetőek álláspontom szerint azok az alacsony jövedelmű, anyagilag és szociálisan kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek, akik jellemzően arra kényszerülnek, hogy guberáljanak. Természetesen nem létezik „guberáláshoz való jog”, ehhez képest azonban minőségileg más kérdés, hogy e magatartás szankcionálását az egyes önkormányzatok – valódi alkotmányos indok, mások jogainak védelme vagy valamely állami intézményvédelmi kötelezettség biztosítása hiányában – szabadon elrendelhetik-e vagy sem.
Az indítványban arra is felhívtam a figyelmet, hogy az ügyben lefolytatott vizsgálatom tapasztalatai arra mutattak, hogy a guberálás célzott szankcionálása hatásában, közvetett módon kifejezetten egy adott, kiszolgáltatott helyzetben lévő, körülhatárolható társadalmi csoport, a hajléktalan, a létminimum határán élő emberek ellen irányul: e személyek kirekesztését, stigmatizálását, egyfajta „kriminális térbe” szorítását szolgálja. Abban az esetben, ha a szemetelés (közterületek beszennyezése, hulladékok eldobálása) és a guberálás szabálysértési szankcionálását egymással összevetjük, megállapítható az, hogy csak előbbinek van logikus és ésszerű indoka, méghozzá az egészséges környezethez való jog és az egészséghez való jog védelme. A vitatott rendeleti szabályozás alkalmazása következtében e társadalmi csoport lényegesen kedvezőtlenebb helyzetbe került. Álláspontom szerint ez a jogalkotó által célzott különbségtétel önkényes: a szemetelés indokolható szankcionálásán túl, a guberálás külön szankcionálásnak nincs ésszerű indoka, sérti az egyenlő méltóságú személyként kezelés követelményét, így az hátrányos megkülönböztetésnek minősül.
Az említett ombudsmani jelentés kiemeli, hogy az önkormányzati rendeletek formai alkotmányossága tekintetében irányadó az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, amely alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint rendeleti szintű szabályozás valamely alapvető joggal kapcsolatban eleve csak „közvetett és távoli összefüggés” esetén lehetséges (pl. felhatalmazás alapján alkotott technikai jellegű részletszabályok), de alapjogot rendeletben korlátozni nem lehet. Az önkormányzat megfelelő, kifejezett törvényi alap és felhatalmazás esetén (származékos jogalkotói hatáskörben), szigorúan a kapott felhatalmazás keretei között maradva írhat elő szankciókat a saját illetékességi területén tartózkodókra nézve.
Megjegyzendő, hogy a R. 5. § (11) bekezdése, valamint 15. § (1)-(3) bekezdése tartalmi hasonlóságokat mutat az általam vizsgált és alkotmányosan aggályosnak tekintett Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzata által hozott rendelettel annyiban, hogy nem csupán a szemetelés egy „speciális esetkörét” (a hulladékgyűjtők kiborítását), hanem a hulladék hulladékgyűjtőből történő kivételét, azaz a guberálást is szabálysértésként – akár 50 ezer forintig terjedő bírság kiszabásával – szankcionálni kívánja.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.);
– Az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.);
– Az egyenlő bánásmód követelménye (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

Alkalmazott jogszabályok
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.);
2. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXXIX. törvény (Szabs. tv.);
3. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (Hgt.);
4. Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (Szabs. r.);

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint a biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának jegyzője, mint a „guberálás” szankcionálásával kapcsolatban eljáró szabálysértési hatóság az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
A hivatalbóli ombudsmani vizsgálat megindításának indokával összefüggésben lényeges kiemelni, hogy a szabálysértési hatóság jogalkalmazói tevékenységének átfogó, hivatalból lefolytatott ombudsmani vizsgálata különösen akkor lehet indokolt, ha az eljárással összefüggő egyes alapjogi aggályok panasz útján közvetlenül nem vagy csak kivételesen kerülhetnek az országgyűlési biztos látókörébe. Különös tekintettel akkor, ha az eljárással érintett személyek mélyszegénységben, kilátástalan körülmények között élők, akik – még formális jogorvoslati lehetőség megléte esetén is – valós szociális helyzetüknél panaszkodásra nem vagy csak korlátozottan képesek, ennél fogva mindennemű állami autoritással szemben fokozottan kiszolgáltatottak.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
1. Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.1
A preventív jogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat2 alapján az állampolgári jogok biztosa mandátuma keretei között marad abban az esetben, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében – a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – a jogalkalmazói tevékenység vizsgálatával szoros összefüggésben – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit (pl. jogalap), feltérképezi és jelzi a jogalkotó vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatos alkotmányossági aggályokat.
A szabálysértési eljárásokra vonatkozó általános jellegű tájékoztatás, azaz a szabálysértési hatóság jogalkalmazási tevékenységének vizsgálata alapján szükségessé vált az eljárások jogalapját adó szabályozás áttekintése is. Vizsgálatom ennek megfelelően arra terjedt ki, hogy a „guberálás” szabálysértéssé nyilvánítása és szankcionálása folytán kialakult jogi helyzet összeegyeztethető-e a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében, valamint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányossági szabályokkal, valamint megállapítható-e az emberi méltósághoz való joggal, illetve az egyenlő bánásmód követelményével összefüggő visszásság.
1. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.3 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.4
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan annyit rögzít, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket, emellett törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat.5 Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. 
A 17/1998. (V. 13.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekre vonatkozó szabályozás alkotmányossági vizsgálata tárgyában hozott határozatban úgy foglalt állást, hogy a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartás, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény.6 A szabálysértési törvény célja, hogy gyors és eredményes fellépést biztosítson azokkal a jogsértő magatartásokkal szemben, melyek a bűncselekményekhez képest enyhébb fokban sértik vagy veszélyeztetik a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit, akadályozzák vagy zavarják a közigazgatás működését, illetve meghatározott tevékenység vagy foglalkozás gyakorlására vonatkozó jogszabályokba ütköznek.
A Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése szerint önkormányzati rendelet is nyilváníthat jogellenes cselekményt szabálysértéssé, kivéve akkor, ha a cselekmény bűncselekményt valósít meg [1. § (2) bekezdés]. A törvény 16. § (2) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet ötvenezer forintban állapíthatja meg a pénzbírság legmagasabb összegét.
Az Alkotmánybíróság a 77/2009. (VII. 10.) AB határozatban megsemmisítette Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a falfirkák elleni védelemről szóló rendeletét. A testület döntésében arra hivatkozott, hogy a helyi önkormányzat a Szabs. tv. felhatalmazása alapján állapíthat meg szabálysértési tényállást. A törvény 16. § (2) bekezdése azt is meghatározza, hogy az önkormányzati rendeletben megállapított pénzbírság legmagasabb összege harmincezer forint. Így, ha a helyi önkormányzat a rendeletében foglalt kötelezettségek megszegését szabálysértésnek minősíti, csak a törvényben meghatározott összegű pénzbírságot állapíthatja meg. Az Alkotmánybíróság 1991 óta következetes gyakorlata szerint, ha valamely magatartást az országos szintű jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt a képviselő-testület nem tilthatja meg az illetékességi területére kiterjedő érvénnyel.7
Az Alkotmánybíróság a 123/2009. (XII. 17.) AB határozatban rögzítette, hogy a Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése szerinti felhatalmazás nem korlátlan, alapvető követelmény, hogy az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseknek összhangban kell állniuk a Szabs. tv. és a Szabs. r. rendelkezéseivel. Az összhang megteremtése érdekében a Szabs. tv. 169. § (2) bekezdése alapján az önkormányzatok 2000. március 1-jéig voltak kötelesek felülvizsgálni az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket, és azokat, amelyek a törvény, illetve a kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, hatályon kívül kellett helyezniük.
Az Alkotmánybíróság a 1288/B/1996. AB határozatában kimondta, hogy a helyi életviszonyok szabályozására a helyi önkormányzatnak szabálysértési tényállás megállapítására is kiterjedő hatásköre van. A vizsgált önkormányzati rendeletben meghatározott adott szabálysértési tényállások – köztük a „guberálás tilalma” megszegésének szankcionálása – nem ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, nem ismétli annak tartalmát. A hulladékszállítási és ártalmatlanítási helyi szabályok végrehajtásának elősegítését célzó, ezek biztosítására szabálysértési tényállásokat megállapító és az előírások megsértőivel szemben szankciót kilátásba helyező rendeleti előírásokat az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szempontjából nem találta alkotmányellenesnek. Álláspontom szerint ugyanakkor az ismertetett alkotmánybírósági megállapítás csupán szűkíti, nem zárja ki a R. 5. § (11) bekezdésében, valamint 15. § (2) bekezdés n) pontjának alapjogi szempontú vizsgálatát.
Az önkormányzati rendeletek alkotmányosságával összefüggésben külön is ki kell emelni, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat8 szerint ugyanis rendeleti szintű szabályozás valamely alapvető joggal kapcsolatban eleve csak „közvetett és távoli összefüggés” esetén lehetséges (pl. felhatalmazás alapján alkotott technikai jellegű részletszabályok), de alapjogot rendeletben korlátozni nem lehet. Az önkormányzat megfelelő, kifejezett törvényi alap és felhatalmazás esetén (származékos jogalkotói hatáskörben) és szigorúan a kapott felhatalmazás keretei között maradva írhat elő szankciókat a saját illetékességi területén tartózkodókra nézve.9
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.10 Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható.
Az alapvető jogok korlátozásának alkotmányosságát az alkotmánybírósági és – ennek nyomán – az ombudsmani gyakorlat is az ún. szükségességi-arányossági teszt alkalmazásával ítéli meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint11 az állam (ide értve az önkormányzatot is) akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy valamely alkotmányos érték érvényesülése vagy védelme érdekében történik, hanem a korlátozásnak meg kell felelnie az arányosság követelményének, az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A jogalkotó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
3. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti az egyenlő bánásmód követelményét, kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az egész jogrendszerre kiterjedően alkalmazza a diszkrimináció tilalmát. Az Alkotmánybíróság már legelső döntéseinek egyikében megállapította, és azóta következetesen alkalmazza, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát. A megkülönböztetés tilalmából az következik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie; azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.12 Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Az alkotmánybírósági gyakorlatban az emberi méltósághoz való jog és az egyenlő bánásmód követelménye szorosan összekapcsolódik: ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, a tárgyilagos megítélés alapján ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.13
Az Alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával.14 Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, van-e „tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka”.
Az ismertetett alkotmánybírósági gyakorlatra, megállapításokra épülő, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 8. §-a alapján közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül az olyan rendelkezés, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt – a törvényben felsorolt vagy egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője miatt részesül kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben levő személy vagy csoport részesül, részesült vagy részesülne. Az Ebtv. szerint ugyanakkor tilalmazott a közvetett hátrányos megkülönböztetés: ennek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a törvényben meghatározott tulajdonságokkal (helyzettel, jellemzőkkel) rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne (Ebtv. 9. §).

III. Az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány és az annak rendelkezéseit értelmező alkotmánybírósági gyakorlat, a hatályos jogszabályi rendelkezések, valamint az eddigi ombudsmani jelentések alapján – különös tekintettel AJB-756/2010. számú jelentésben rögzítettekre tekintettel – az alábbi megállapításokat teszem:
1. Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzata R. 15. § (2) bekezdésének n) pontja alapján szabálysértéssé nyilvánította és 50.000 Ft-ig terjedő bírsággal sújtja azon személyeket, aki a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőket kiborítják, illetve azokból hulladékot vesznek ki. A R. szövege a „guberálást”, mint fogalmat nem használja, hanem két tényállást különböztet meg: a hulladékgyűjtők kiborítását, illetve a hulladékgyűjtőkből történő hulladék kivételét.
A „hulladékgyűjtők kiborítása” kitétel kapcsán érdemes utalni a Szabs.r. 7. § (1) bekezdés a) pontjára, amely szerint köztisztasági szabálysértésért felelősségre vonható és ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható az a személy, aki a közterületen, a közforgalom céljait szolgáló épületben, illetőleg közforgalmú közlekedési eszközön szemetel, ezeket beszennyezi. A Szabs. tv. 219. § (2) bekezdése alapján pedig az egyes önkormányzatok 2000. március 1-jéig kötelesek felülvizsgálni az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket, és azokat, amelyek e törvény, illetve az egyes szabálysértésekről szóló kormányrendelet rendelkezéseivel nincsenek összhangban, vagy csak megismétlik a magasabb szintű jogszabályokban meghatározott szabálysértési tényállást, hatályon kívül kell helyezniük. Mindez természetesen azt is jelenti, hogy – az 123/2009. (XII. 17.) AB határozatban megállapítottakra figyelemmel – az önkormányzatok nem hozhatnak a Szabs. tv., illetve a Szabs.r. rendelkezéseivel összhangban nem álló, részben vagy egészben e rendelkezéseket megismétlő szabálysértési tényállásokat.
Egyetértek a kormányhivatalnak – a jelentésben már korábban ismertetett – törvényességi észrevételében azon megállapításával, miszerint a „hulladékgyűjtők kibontása” a Szabs.r. 7. § (1) bekezdésében meghatározott köztisztasági tényállástól egyértelműen nem határolható el, abba beleolvad, ezáltal pedig sérti a magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket, s végső soron az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Megjegyzem, hogy – külön tételes jogi felhatalmazás hiányában – a hulladékgyűjtő kiborításának önálló, önkormányzati rendeletben történő szabálysértési tényállássá nyilvánítása azért is indokolatlannak minősül, mivel az adott magatartástól függően akár más szabálysértési tényállást (pl. garázdaság szabálysértését) is megvalósíthat. A Szabs. tv. és a Szabs.r. éppen a jogbiztonság követelményének és a kiszámítható jogalkalmazás előmozdítása céljából állapít meg és rendel alkalmazni az ország teljes területén olyan általános, keretjellegű szabálysértési tényállásokat, mint pl. a köztisztasági szabálysértés, vagy éppen a garázdaság, egyben tételes jogi határt szabva az egyes önkormányzatok „kreatív” szabálysértési jogalkotásának.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának képviselő-testülete a „hulladékgyűjtők kiborításának” önálló szabálysértéssé nyilvánításával a vonatkozó törvényi és kormányrendeleti szabályozással, így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ellentétes módon élt szabályozási jogával. Az önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
2. A R. 5. § (11) bekezdése, valamint a R. 15. § (2) bekezdésének n) pontjának másik kitétele alapján az önkormányzat szabálysértéssé nyilvánította és szankcionálja a közterületre kihelyezett, valamint az ingatlanok közös használatú területeire elhelyezett hulladékgyűjtőkből – ideértve az utcai szemétgyűjtő edények, szelektív hulladékgyűjtő szigeteiből, valamint a társasházak kukáiból – a kommunális és egyéb hulladékot kivételét, ami – az önkormányzat kommunikációja alapján – a „guberálás” tilalmának feleltethető meg.
A guberálás fogalmát jelen pillanatban egyetlen jogszabály sem tartalmazza, ugyanakkor – egyetértve az államtitkár álláspontjával – egy olyan nyílt fogalomról van szó, amelyek megfelelő fogalmi elemek segítségével körülírható. A „guberálás” vagy „kukázás” az országban kialakult önkormányzati szabálysértési szabályozás és gyakorlat alapján15 elsősorban a hulladékgyűjtő átvizsgálását, abból a kidobott hulladék kivételét és elvételét foglalja magában – a meghatározásból a „hulladék” fogalmát a Hgt. tartalmazza.16 A bevett fogalomhasználat fényében nem értek egyet a polgármester azon álláspontjával, hogy a guberálás, mint fogalom kizárólag az évenkénti szervezett lomtalanítás alkalmával kihelyezett feleslegessé vált ingóságok átválogatása és elvitelét foglalná magában.
Mindenekelőtt nem árt külön is hangsúlyozni, hogy – teljesen függetlenül attól, hogy önhibájából vagy azon kívül jutott idáig az adott személy – jellemzően egy rendkívül megalázó, kétségbeejtő élethelyzetet jelent, amikor némi jövedelem, élelem megszerzése érdekében valaki guberálni, a szemétbe nyúlni és abból válogatni kényszerül. Ugyanakkor az a tény, hogy itt eleve egy megelőzendő, emberhez méltatlan kényszerhelyzetről van szó, nem jogosítja fel a közhatalom felelős gyakorlóját arra, hogy e magatartást – alkotmányos indok és felhatalmazás nélkül – szankcionálja: a hajléktalan, illetve a mélyszegénység és kilátástalan lét nem teremthet törvényen kívüliséget. A guberálás, ahogyan például az utcán, a közterületen való lét, nem emberhez méltó életút, hanem a hajlék nélkül (vagy kvázi hajlék nélkül) és/vagy kilátástalan anyagi helyzetben élő személyek túlélési reakciója. A kérdéskör komplex vizsgálata során ugyan álláspontom szerint sem hanyagolható el sem a jelenség, mint tünet társadalmi, gazdasági és szociológiai háttere és összefüggései, országgyűlési biztosként ugyanakkor – összhangban a hatályos Obtv. rendelkezéseivel – jelentésemben kizárólag a guberálásnak (a hulladék kivételének, átválogatásának) szabálysértéssé nyilvánítása és szankcionálása tekintetében folytattam alapjogi-alkotmányossági aspektusú vizsgálatot.
Kiindulásképp rögzíthető, hogy jelen pillanatban egyetlen, önkormányzati rendeletnél magasabb szintű, az egész országra kiterjedő hatályú tételes jogi rendelkezés sem tiltja vagy engedi meg kifejezetten a guberálást, önmagában a hulladéknak a hulladékgyűjtőből történő kivételéhez a jogrendszer tehát – álláspontom szerint helyesen – alapvetően semleges módon viszonyul, azt tudomásul veszi. Leszögezhető továbbá, hogy a helyi önkormányzatokat külön törvényi rendelkezés (pl. a Hgt.) nem hatalmazza fel e magatartás szankcionálására: Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzata a R. megalkotása és módosítása során közvetlenül az Ötv. 16. § (1) bekezdésének általános jellegű felhatalmazásra hivatkozott. A R. vizsgált rendelkezései nem ütköznek ugyan kifejezetten magasabb szintű tételes jogszabályi rendelkezésbe (pl. törvényi vagy kormányrendeleti előírásba), nem ismételnek magasabb szintű tényállás szabályozást sem, vagyis nem állapítható meg az, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ellentétes módon szabályozna az önkormányzat. Az önkormányzati szabálysértési jogalkotás számára ugyanakkor nemcsak az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározottak, hanem az Alkotmány egyes alapjogi rendelkezései, különösen az egyenlő méltósághoz való jog, valamint ezzel összefüggésben a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye egyaránt korlátot jelentenek.
Alkotmányos alaptétel és a jogállam egyik fő ismérve, hogy a kriminalizáció, azaz valamennyi büntetőjogi és szabálysértési tényállás és szankció meghatározásakor vizsgálnia és igazolnia kell a jogalkotónak, hogy annak van valódi, érdemi és legitim alkotmányos célja. A szankciók alkalmazása – így pénzbüntetés vagy elzárás kiszabása – ugyanis kétségtelenül már számos alkotmányos szabadságjogot (így például a személyes szabadsághoz, a tulajdonhoz vagy az önrendelkezéshez való jogot) érinthet. Ez az érintettség akkor is fennáll, ha az adott magatartás egyébként nem tartozik az alapjogi szempontból különösen védett szférába (pl. nem valamilyen vélemény-kifejezésről vagy vallásgyakorlásról van szó). Egyfelől igaz az, hogy nem beszélhetünk „guberáláshoz való jogról”, hiszen nem egy az Alkotmányból következő, levezethető alapjogi szempontból védett tevékenységről van szó, másfelől a guberálás szankcionálása már alkotmányjogi-alapjogi szempontból vizsgálható és értékelhető. Alapvető fontosságú az állami büntetőhatalom alkotmányos korlátozottsága szempontjából az, hogy a közhatalom (állam vagy önkormányzat) tetszőlegesen bármely cselekedet, magatartást nem sújthat szankcióval, akkor sem, ha arra közterületen kerül sor. Az egyes települések közterületen, azaz a társadalmi együttélés közös terein a közhatalom komolyabb korlátozásokat alkalmazhat, mint az alkotmányosan védettebb magánszférában, de általában egy közelebbről meg nem határozott társadalmi vagy közérdekre, továbbá a jogellenes cselekedetek megelőzésre való hivatkozás ekkor sem tekinthető elégségesnek.
Ahogyan arra korábbi jelentésemben már felhívtam a figyelmet: „közterületen, a nyilvánosság szférájában az állami korlátozások jelentősebbek lehetnek, mint a magánszféra esetében, de ezek a „közterületi korlátozások” sem lehetnek önkényesek. Az ún. preventív vagy megelőző jellegű, típusú jogkorlátozásoknak álláspontom szerint pedig csak mások alapvető joga vagy valamely alkotmányos érték közvetlen veszélyeztetettsége esetén lehet helye, ha a jogsérelem bekövetkezésének valószínűsége igazoltan nagyon magas”.
Ha az érdemi és közvetlen indokolás hiánya mellett is elfogadható volna a preventív alapú, jellegű szabálysértési szankcionálás lehetősége, akkor gyakorlatilag tetszőleges magatartás kriminalizálható lenne. Például e logika mentén büntethetővé válhatna a rágógumizás a közterületen, arra az indokra hivatkozva, hogy aki rágót rág, az gyakran eldobja a használt rágógumit, ami kárt okozhat: beszennyezheti mások ruháját, cipőjét. Ha tilos a rágózás, akkor bizonyosan senki nem fogja eldobálni a használt rágógumiját. 
A nyilvánvalóan abszurd, életszerűtlen, egyúttal pedig az alkotmányos határokon is túlterjeszkedő gyakorlat és szabályozás tarthatatlansága számos más példával is illusztrálható. Mindezek alapján pedig érdemes feltenni a kérdést, hogy mi indokolja a guberálás, azaz a hulladék a hulladékgyűjtőből történő kivételének külön, önálló – más, magasabb szintű jogszabályokban meghatározott tényállások (pl. köztisztasági szabálysértés, lopás, garázdaság) megléte melletti – szabálysértéssé nyilvánítását és büntetését. A megkeresésekre beérkezett válaszok alapján összesen négy, részben összekapcsolódó a szankcionálás melletti indok különíthető el: közegészségügyi és köztisztasági megfontolások (1), a magántulajdon védelme (2), hulladékgazdálkodási, környezetvédelmi szempontok (3), valamint egyéb indokok, például a magántitok és a levéltitok védelme, a „pihenéshez való jog” (4).
A korábbi jelentésemben már hangsúlyoztam és ismételten kiemelni kívánom, hogy egyértelműen nem sorolható a legitim korlátozási célok körébe a „városkép védelme”, a helyi lakosok „közérzete”, az esetlegesen zavarónak vagy gusztustalannak tartott látványtól való „megkímélésük”. Az ilyen eleve parttalan, jogilag megfoghatatlan, szubjektív indokokra alapozott korlátozás ugyanis fogalmilag önkényes és így megengedhetetlen.

A közegészségügyi és köztisztasági megfontolások
Mind a polgármester, mind a környezetügyért felelős államtitkár felveti levelében a közegészségügyi, illetve köztisztasági követelményeket, mint a szankcionálás lehetséges indokát, az államtitkár szerint jelenleg – a házhoz menő szelektív gyűjtés bevezetéséig – egyértelműen „a köztisztasági megközelítésnek” kell elsődlegesnek lennie az adott kérdésben. A kérdés csupán az, hogy a köztisztasági szabálysértés egyébként fennálló büntethetősége mellett bevezetett guberálás szabálysértése esetében pontosan milyen tartalommal tölthető meg az elég elvont és általános közegészségügyi hivatkozás. Tekintettel arra, hogy cselekvőképes személy képes felmérni, hogy milyen magatartás szolgálja a saját érdekét, jelen esetben tehát álságos és egyértelműen nem állja meg a helyét a guberáló saját egészségének, illetve testi épségének megóvására való hivatkozás: nem igazolható, hogy a guberálás szankcionálása mennyiben szolgálhatja az ilyen kényszerhelyzetbe került személyek érdekét. Cselekvőképes személyek döntése, magatartása esetén az állam objektív életvédelmi-egészségvédelmi kötelezettségéből adódó jogkorlátozásoknak legfeljebb olyan esetekben lehet létjogosultsága, ahol az adott személy jellemzően közvetlen életveszélynek teszi ki magát (pl. kötelező biztonsági öv használat a közúti közlekedésben).17
Az emberi egészség védelme lényeges állami kötelezettség, amely kiterjed arra, hogy az Országgyűlés a közegészség védelme érdekében külön büntetőjogi (lásd Btk. XVI. fejezet, IV. cím) vagy szabálysértési tényállásokat (lásd Szabs. tv. XIV. fejezet) fogalmazzon meg. A guberálás ugyanakkor közvetlenül nem jár olyan súlyos közegészségügyi kockázattal, amely indokolná a jellemzően eleve kényszerhelyzetben lévő, valódi alternatívával nem rendelkező személyek megbüntetését. Előremutatónak és fontosnak tartom a józsefvárosi önkormányzat által a rendszeres közterületi ételosztással kapcsolatban megtett intézkedéseket, ugyanakkor ezek mellett sem lehet indokolt a szabálysértési szankcionálás: ez ugyanis a megbüntettetek számára csak tovább fokozza a lecsúszás kockázatát. Számos jelentésben utaltam már arra, hogy a szegénység és nincstelenség sem teremthet törvényen kívüli helyzetet, mindenki köteles betartani a társadalmi együttélésnek a jog által rögzített szabályait: a guberáló szemetelés, a közterület beszennyezése, azaz köztisztasági szabálysértés elkövetése esetén – ahogy bárki más – felelősségre vonható. Nem áll meg ugyanakkor azon jogi igazolás, hogy aki guberál, az feltétlenül szemetel is egyben: a hulladék hulladékgyűjtőből történő kivételének önálló szankcionálását közegészségügyi szempontok nem magyarázzák. A guberálás esetleges nemkívánatos és jogellenes „kísérőjelenségeivel” szemben – ahogyan ezt korábban már kifejtettem – rendelkezésre állnak a jogi fellépés eszközei.

A tulajdonhoz való jog védelme
A hulladékgyűjtőkbe dobott ingóságokon megszűnik a korábbi birtokos, tulajdonos tulajdonjoga (a tulajdonos vélelmezhetően ugyanis felhagy a birtoklással), így a korábbi tulajdonos tulajdonhoz való jogának védelme, mint indok eleve nem merülhet fel. A hulladékgyűjtőben elhelyezett ismeretlen összetételű hulladék pontos értéke továbbá alapvetően meghatározhatatlan, ez alól kivételt képezhetnek az ún. szelektív hulladékgyűjtők, amelyekben esetileg meghatározható mennyiségű és értékkel bíró, újra felhasználható hulladék kerül. Megjegyzendő, hogy a polgármester válaszában kiemelten sérelmezett magatartás, a közterületen elhelyezett szelektív hulladékgyűjtő tárolók feltörése, felborítása és kifosztása – az adott magatartás jellegétől függően – már eleve, magasabb szintű jogszabályok alapján szankcionálható bűncselekménynek, szabálysértésnek minősülhet: ezek elkerüléséhez és megelőzéséhez szükségtelen a guberálás szankcionálása. A tulajdonhoz való jog védelme tehát nem indokolja a guberálás külön szabálysértéssé nyilvánítását (a hulladék tulajdoni helyzetével kapcsolatban lásd a következő, 3. pontot).

A hulladékgazdálkodási és környezetvédelmi szempontok
A Hgt. rendelkezéseiből, valamint az államtitkár megkeresésre adott válaszából egyértelműen kitűnik, hogy a hulladékgazdálkodási törvény alapján a guberálás, mint hulladékgazdálkodási tevékenység értelmezhetetlen, a guberáló a törvény fogalmai alapján nem hulladékkezelő, tevékenysége külön engedélyhez értelemszerűen nem kötött. Egyetértek az államtitkár azon megállapításával, miszerint a jelenlegi jogi helyzetben, a szelektív hulladékgyűjtés általánossá válásáig pusztán hulladékgazdálkodási, illetve ezzel összefüggésben pedig környezetvédelmi okból nem indokolt, nem megalapozott a guberálás tiltása és szankcionálása. Megjegyzendő továbbá, hogy jelen pillanatban a guberálás hulladékgazdálkodási szempontból – az újra felhasználható hulladék kiválogatásával és leadásával – hasznos is lehet. A guberáló jellemzően nem követheti el a hulladékgazdálkodás rendje megsértésének bűntettét18 sem, mivel eszerint az büntethető, aki arra a célra hatóság által nem engedélyezett helyen hulladékot elhelyez, vagy engedély nélkül vagy az engedély kereteit túllépve hulladékkezelési tevékenységet, illetve hulladékkal más jogellenes tevékenységet végez. A Btk. rendelkezése alapján hulladéknak minősül az, amit a Hgt. hulladéknak minősít, amennyiben alkalmas az emberi élet, testi épség, egészség, a föld, a víz, a levegő, vagy azok összetevői, illetve élő szervezet egyedének veszélyeztetésére. A hulladékgazdálkodási tevékenységgel, mint közszolgáltatással összefüggésben jelen pillanatban is számos jogszabályi kötelezettség-előírás, tilalom és szankció hivatott biztosítani az egészséges emberi környezet védelmét, a környezetkárosítás vagy szennyezés megelőzését (a hulladékgazdálkodási szempontokkal kapcsolatban lásd még a következő, 3. pontot).

Az egyéb felmerült jogi indokok
Álláspontom szerint egyértelműen nincs értékelhető alkotmányos összefüggés az állampolgárok magántitkának, vagy levéltitkának védelme, valamint a guberálás szankcionálása között sem. A hatályos Btk.19 jelenleg is hathatós védelmet nyújt a magántitok és a levéltitok megsértése esetén, e vétségeket elkövetők felelősségre vonhatóak. Megjegyzendő továbbá, hogy a guberálás, a hulladék hulladékgyűjtőből történő kivétele önmagában nem jár olyan intenzitású hanghatással, amely – az ott lakók nyugalmának, éjszakai pihenésük védelme érdekében – indokolttá tenni a korlátozást.
Összességében tehát egyetlen, az önkormányzat által kiemelt jogi indok sem magyarázza kielégítően és hitelesen a guberálás külön önkormányzati szabálysértési szankcionálását, ezek inkább egyfajta ürügyként szerepelnek az egyébként joghátrányt, kárt senkinek nem okozó, ugyanakkor sokak számára esetlegesen zavaró, nem esztétikus jelenség elfedésére, kriminalizálására, a hajléktalan és más létminimum alatt, különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő személyeknek az önkormányzat illetékességi területéről való kiszorítására. Számos jelentésben már felhívtam a figyelmet arra, hogy az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot jelent, a jogsérelem veszélyét hordozza magában valamennyi a környékbeli lakosokat esetlegesen zavaró, gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező társadalmi csoport közterekről történő kirekesztésre irányulnának. Mindezzel ráadásul az adott kerületi önkormányzat pusztán „áttolja” a jelenséget és problémát a többi kerület illetékességi területére, amely egyben egy jogkorlátozási láncreakciót is elindíthat.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának Képviselő-testülete a guberálás, azaz a hulladék hulladékgyűjtőből történő kivételének szabálysértéssé nyilvánításával és szankcionálásával érdemi és valós jogi indok nélkül, szükségtelenül korlátozta az eljárás alá vont, különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek jogait. Az önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét, valamint az érintettek emberi méltósághoz való jogával, önrendelkezéshez és személyes szabadsághoz való jogával összefüggő visszásságot okoz, azaz a jogsérelem közvetlen veszélyét jelenti.
Már a korábbi jelentésemben is kiemeltem, hogy a jogsérelem súlyát álláspontom szerint tovább fokozza, hogy a guberálás szabálysértése miatt üldözött személyek többsége – akik ugyan nem azonosíthatóak teljes mértékben a hajléktalanokkal – szociálisan rászoruló, kiszolgáltatott helyzetben lévő, perifériára szorult, társadalmi megvetéstől sújtott emberek. A guberálás, a kukázás célja esetükben jellemzően a maguk és családjuk számára a legalább minimális szintű megélhetés, jövedelem megteremtése.
Az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdése, valamint az Ebtv. alapján kifejezetten tilalmazott az emberek között a vagyoni helyzet szerinti különbségtétel, az Ebtv. 9. §-a pedig nem csak a közvetlen (direkt), hanem a közvetett hátrányos megkülönböztetést is tiltja. Közvetett hátrányos megkülönböztetésről a törvény alapján akkor beszélhetünk, ha meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoznak, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne. Jelen esetben a guberálás külön szankcionálására irányuló önkormányzati rendeleti szabályozás – bár látszólag semleges, az önkormányzat területén tartózkodó valamennyi személyre vonatkozik – jellegénél fogva, ésszerű indok nélkül jóval hátrányosabb helyzetbe hozza a legszegényebb rétegeket, a kirívóan rossz anyagi helyzetben lévő személyeket, a szankcionálás csak ellenük irányul.
Mindezek alapján megállapítom, hogy önkormányzati szabályozás megalkotása folytán kialakult jogi helyzet az egyenlő bánásmód követelményével is ellentétes.
3. A tulajdonhoz való joggal, illetve a környezetvédelmi szempontokkal összefüggésben, a szelektíven gyűjtött hulladék tulajdonjogi helyzetének, e hulladék esetleges eltulajdonításának jogi megítélése kapcsán rá kell mutatnom egy lényeges elvi ellentmondásra. 
A Szabs. tv. 157. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott tulajdon elleni szabálysértést az követi el, aki húszezer forintot meg nem haladó értékre lopást követ el. A szabálysértési törvény e körében tehát utal a Btk. 316.§-ában foglaltakra, miszerint aki idegen dolgot mástól azért vesz el, hogy azt jogtalanul eltulajdonítsa, lopást követ el. A lopás elkövetési tárgya értékkel bíró, az elkövetőnek idegen, ingó dolog. Az elkövetőre nézve idegen az a dolog, amely másnak a tulajdonában vagy birtokában áll. Ebből a szempontból tehát közömbös, hogy az eltulajdonítás másnak a tulajdonában vagy birtokában álló dologra nézve történik-e meg, vagyis mind tulajdonostól, mind birtokostól is lehet lopni. Jogtalannak akkor számít az elvétel, ha azt sem jogszabály, sem az erre jogosult nem engedi meg.
A bírói gyakorlat következetes abban, hogy az elhagyott, gazdátlan, uratlan dolgok birtokbavétele valójában nem jelent lopást, mivel az ilyen dolog senki számára nem idegen. Ide tartoznak a szemétbe dobott és ténylegesen ide szánt dolgok, amiket bárki birtokba vehet, ha azok számára értéket képviselnek [BH 2007.113]. A bíróság fentiekre tekintettel nem állapítja meg az Szabs. tv. 157. § (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott tulajdon elleni szabálysértés elkövetését akkor, ha valaki a hulladéktároló edényből tulajdonít el valamely dolgot. A bíróság álláspontja szerint a köztéri szelektív gyűjtőedényeket kihelyező és azokat kezelő, azok tartalmát hasznosító közszolgáltató nem akkor szerez birtokot – és ezzel tulajdonjogot – a gyűjtőedénybe bedobott hulladékon, amikor azt a gyűjtőedényekben elhelyezik, hanem csak akkor, amikor a gyűjtőedények megteltével azokat a kihelyezés helyéről elviszi – további értékesítés vagy felhasználás céljából. Ameddig tehát a gyűjtőedényekbe más a szemétbe szánt dolgait, így a papírhulladékot elhelyezi, nem kerül a közszolgáltató tulajdonába a hulladék, vagyis az gazdátlan, uratlan dolgot képez, amely senki számára nem idegen, amelyeket bárki birtokba vehet. 
Más a jogi helyzet a hulladékgazdálkodási törvény alapján: a Hgt. ugyanis a begyűjtés fogalma (Hgt. 3. § n) pont) alatt a birtokostól történő átvételtől a hulladék újra használatáig vagy ártalommentes elhelyezéséig egy zárt eljárást tartalmaz. A gyűjtés, begyűjtés, újra használat, kezelés, ártalmatlanítás, mind olyan szabályozott eljárás, mely a Hgt.-nek a hulladék termelőjére, az ingatlantulajdonosra és a közszolgáltatóra vonatkozó kötelezettségeinek együttes értelmezésével megállapítható, hogy egyetlen pillanatra sem válik uratlan, gazdátlan dologgá a hulladék, a hulladék birtoklása a teljes eljárás során nyomon követhető. Mindennek fényében tehát elvileg nem válhat gazdátlanná, uratlanná a hulladék, amikor azt a gyűjtőedényben helyezik el, különösen akkor, ha szelektív gyűjtőedényről van szó. A szelektív gyűjtőedény a közszolgáltató rendelkezése alatt áll, annak a tulajdonában vagy jogszerű használtában van. A gyűjtőedény rendeltetése, hogy a hulladék összegyűjtésére és a hulladék rendezett elszállítására alkalmas eszköz legyen, az abban történő elhelyezés a közszolgáltatónak való átadást célozza, ezért bár nincs állandó felügyelet alatt, mégsem gazdátlan. A települési önkormányzatok a gyűjtés érdekében jelentős anyagi erőfeszítéseket tesznek, ezzel szemben – a bírósági gyakorlat okán – nem kapnak jogi védelmet a hulladék, illetve a másodnyersanyag helytelen értelmezése miatt.20
A Hgt. szabályozása alapján tehát a hulladék hulladékgyűjtőbe való elhelyezése következtében a hulladék tulajdonjoga a közszolgáltatóra száll át, vagyis a hulladék annak kidobását követően nem minősül elhagyott, gazdátlan dolognak, amely felett a tulajdonjog megszerezhető, a közszolgálatóra a hulladék feletti tulajdonjog nem a hulladékgyűjtő kiürítésével, a hulladék birtokba vételével száll át, hanem már azt megelőzően is.21
A Hgt. szerint bár a hulladék átadása és tényleges elszállítása időben jellemzően elválik egymástól, ez nem befolyásolja a tulajdonjog átszállását, a hulladék tulajdonjoga jogszerűen száll át az edény kihelyezésével a közszolgáltatóra.
Az ügyben eljáró bíróságok számára a hulladék tárolóedényből való elvitele – ide értve a másodnyersanyag gyűjtésére szolgáló szelektív gyűjtőedényt is – azonosul az elhagyott, gazdátlan, uratlan dolgok birtokbavételével, melynek alapján – a bírósági gyakorlat szerint – a lopás tényállása nem állapítható meg, még akkor sem, ha a szelektív gyűjtőkből kinyert másodnyersanyag tekintetében megállapítható az elkövetési érték, a hulladék átvételi ára. A Hgt. szabályozási koncepciója, valamint az elsősorban Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 127. §-ában meghatározottakra építő bírósági gyakorlat közötti ellentmondás feloldása meglátásom szerint ugyanakkor semmi esetre sem az egyes önkormányzatok, hanem az Országgyűlés feladata (pl. a Hgt. kiegészítésével).
Álláspontom szerint ugyanakkor a jogi szabályozás esetleges reformja során szükséges egyértelmű különbséget tenni a háztartási hulladékban végzett „guberálás”, valamint a szelektív gyűjtőedényben található újrahasznosítható hulladékok eltulajdonítása között. A guberálás alapvetően ugyanis nem üzletszerű, gazdasági haszonszerzés végett végzett tevékenységet takar, még akkor sem, ha egyébként rendszeres jellegű, az így megszerzett hulladékot megszerzők azt kvázi „önfenntartásra”, saját részükre hasznosítják.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a hulladék, valamint ezzel összefüggésben az újra felhasználható másodnyersanyagok tulajdonjogának rendezetlensége – a törvényi szabályozás és a bírói gyakorlat közt feszülő ellentmondás – folytán kialakult jogi helyzet sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét.
4. Végül megjegyezni kívánom, hogy valamennyi a guberálást vagy éppen a nem zaklató jellegű koldulást, utcán alvást és hasonló magatartásokat szankcionáló – úgy a kaposvári, mind a józsefvárosi rendeletben szereplő – önkormányzati tiltás és szankcionálás alapvetően alkalmazhatatlan, az eljárás alá vont személyek jelentős része – lakóhely hiányában – elérhetetlen, velük szemben a pénzbírság nem behajtható, kényszerhelyzet okán pedig nyilvánvalóan nincs, nem is lehet visszatartó ereje ilyen büntetésnek. 
A szabálysértési eljárások jelentős része eredménytelenül, az eljárás megszüntetésével vagy enyhe szankcióval zárul. Esetükben az eljárás valójában semmi másra nem alkalmas, mint e személyek nyilvános megalázására. Másrészt a csekély jövedelemmel még rendelkező személyek számára a kiszabott pénzbüntetés gyakran csak aránytalan áldozatok árán teljesíthető, még súlyosabb élethelyzetbe jutatva őket. A büntetés itt eleve nem alkalmas arra, hogy megelőzze a guberálást, éppen ellenkező hatást vált ki: tovább fokozza azt, sőt akár – kilátástalan helyzetüknél fogva – más, valóban jogellenes cselekedetek elkövetésére indíthat. A guberálás önálló önkormányzati szankcionálása tehát álláspontom szerint igazolhatóan nem csupán alkotmányosan aggályos, hanem teljességgel értelmetlen és felesleges is.
Különösen veszélyesnek tartom az eredendően nem jogellenes, mások jogát és szabadságát, a társadalmi együttélés szabályait nem sértő közterületi magatartások szankcionálásával kapcsolatban megfigyelhető tendenciákat, az ún. csúszós lejtő effektust. Az enyhébb szankciók (megrovás, pénzbüntetés) gyakorlati alkalmazhatatlansága esetén a jogalkotó nem azt a kézenfekvő következtetést vonja le, hogy maga a büntetés indokolatlan, hanem, hogy súlyosabb, de egyszerűbben végrehajtható, azonban az alapjogokat közvetlenül érintő, korlátozó büntetések (kitiltás, elzárás) alkalmazása válik szükségessé. Jó példa erre a jelenségre a jelentés kiadásának pillanatában éppen az Országgyűlés által tárgyalt, a szabálysértésékekről szóló törvény módosításáról szóló T/3525. számú törvényjavaslat, amelynek értelmében elzárással vagy 150 ezer forint összegű pénzbüntetéssel sújthatóak azok a személyek, akik a közterületen életvitelszerű lakhatás tilalmának ismételt megszegését.22
Országgyűlési biztosként töretlenül képviselt – jelentéseimben, éves beszámolóimban szinte valamennyi alkalommal rögzített – álláspontomat továbbra is fenntartom: a guberálást, az utcán, közterületen élést (alvást), a nem zaklató jellegű koldulást és hasonló jelenségeket az államnak megelőznie, a kiszolgáltatott, kényszerű helyzetben lévő embereket segítenie és támogatnia kell. A megelőzés nem azonos az üldözéssel és megtiltással. A hajléktalanságból vagy a kvázi hajléktalanságból, a szegénységből, az anyagi kilátástalanságból eredő és alapvetően egyébként nem kriminális jellegű magatartások rendészeti problémaként való megközelítése, büntetése, az érintettek stigmatizálása, sőt kriminalizálása nem európai út, ellentétben áll az egyenlő méltóság mindenkori jogállami normáival. Az a tény, hogy eleve egy megelőzendő, emberhez méltatlan kényszerhelyzetről van szó, nem jogosítja fel a közhatalom gyakorlóját arra, hogy e magatartást – alkotmányos indok nélkül – szankcionálja
A 21. századi Európában megkerülhetetlen, hogy megoldásokat találjunk a hajléktalanná válás megelőzésére, a már hajléktalanok gondjainak enyhítésére, fedélhez juttatásukra, tiszteletben tartva és garantálva a mindenkit megillető méltóság követelményét. Az Európai Unió Bizottsága és a FEANTSA (a hajléktalanok segítéséért dolgozó nemzeti szervezetek európai szövetsége), valamint az Európai Parlament közös konferenciája 2010 decemberében az összehangolt európai hajléktalan-politika létrehozásában igyekezett előre lépni. Az európai koordinált fellépés a prevenciót, azaz a hajléktalanná (vagy kvázi hajléktalanná) válás megelőzését, valamint a különböző típusú hajléktalanságok elleni hatékony és azonnali fellépést állítja előtérbe. A közvetlen cél valódi alternatívákat nyújtani az utcán és köztereken való éjszakázással, a koldulással és a guberálással szemben.
Az állam feladata mindenkori teherbíró képességének megfelelően a polgárairól – ebben az esetben a szélsőségesen rászorulókról – való gondoskodás, a felelős intézkedés a megfelelő ellátási rendszerek, kivezető mechanizmusok átgondolt működtetésére, a jogállami megoldások keresése a válságos élethelyzetekben lévő személyek megsegítésére. A civil és szakmai szervezetekkel való együttműködés, a hazai és nemzetközi jó példák és gyakorlatok átültetése az önkormányzatok számára is megoldást kínálhat például a guberálás nem kívánt, a közösségét jogosan irritáló, jogszabálysértő kísérőjelenségeinek, így különösen a szemetelés (a köztisztasági szabálysértés), a közterület beszennyezésének megelőzésére és elkerülésére.
Példaként említhető a 2010 decemberében az önkormányzat és a Menhely Alapítvány együttműködésében, éppen a Józsefvárosban zajlott program, amely során hajléktalan emberek takarították és tartották rendben a Magdolna-negyedet. A négy hónapos program célja az volt, hogy hatékony segítséget nyújtsanak az utcán élőknek és elősegítsék alkalmi foglalkoztatásukat, főleg a közterületek takarításában számítottak rájuk. A főszervező Menhely Alapítvány kiemelte, hogy bebizonyítható: a hasznos munkavégzés és megfelelő ellenszolgáltatás biztosításával komoly lépéseket lehet tenni azért, hogy a legszegényebbek visszataláljanak a társadalomba.23 Debrecenben ugyancsak hajléktalan emberek bevonásával, részvételével zajlanak rendszeresen hulladékgyűjtések, 2010-ben összesen több mint száz köbméter szemetet szedtek össze a város környéki erdők takarításában résztvevők.24
Számos példával illusztrálható, hogy az utóbbi években javult a hajléktalan emberek többsége és az ellátó szervezetek közötti együttműködés. Ha azonban a segítség helyére a törvényi fenyegetés és indokolatlan zaklatás kerül, az sérti az emberi méltóságot, nehezíti az ellátórendszerben dolgozók munkáját, és hosszú távon sem jelenthet fenntartható megoldást.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében 
1. az Obtv. 25. §-a alapján felkérem Budapest Főváros VIII. Kerület Józsefváros Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy vizsgálja felül és helyezze hatályon kívül a közterületek, ingatlanok rendjéről és a köztisztaságról szóló a 62/2007. (XI. 13.) sz. önkormányzati rendeletének kifogásolt rendelkezéseit, azaz a R. 5. § (11) bekezdését, valamint 15. § (2) bekezdésének n) pontját;
2. az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény, illetve – amennyiben szükséges – más jogszabályok megfelelő módosításának, kiegészítésének kezdeményezésével oldja fel a szelektíven gyűjtött, valamint a vegyesen gyűjtött települési szilárd hulladék, valamint az ún. másodnyersanyagok tulajdonjogával kapcsolatos, rendezetlen jogi helyzetet;
3. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a belügyminisztert, hogy – a helyi önkormányzati jogalkotás jogszerűségének előmozdítása érdekében – a rendelkezésére álló eszközökkel segítse elő, hogy a jelentés tartalmát az egyes települési önkormányzatok megismerhessék.

Budapest, 2011. július 4.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
2 Lásd pl. az OBH 2567/2008, OBH 4750/2008, 2405/2009, 1062/2010. sz. ügyben született jelentéseket.
3 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
4 Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
5 Ötv. 1. § (3) és (5) bekezdés.
6 Vö. 63/1997. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365, 367-368.
7 Vö. 17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998, 
8 Az alkotmánybírósági tételt először a 64/1991. (XII. 17.) AB határozat rögzítette (ABH 1991, 297., 300.).
9 A felhatalmazás kereteinek túllépésével kapcsolatban lásd a 25/1998. (VI. 11.) AB határozatot.
10 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 
11 Lásd 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313.
12 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.
13 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282., 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.
14 Lásd az AJB-6800/2009. számon, valamint az AJB-4439/2010. számon kiadott ombudsmani jelentéseket.
15 Az egyes önkormányzatok szabályozási megoldással összefüggésben lásd a TASZ alkotmánybírósági indítványában összegyűjtött példákat: http://tasz.hu/files/tasz/imce/AB_nemakoldul_guberalas_0.pdf 
16 A Hgt. 3. § a) pontja alapján hulladék bármely, az 1. számú melléklet szerinti kategóriák valamelyikébe tartozó tárgy vagy anyag, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles.
17 Vö. 60/1993. (XI. 29.) AB határozat.
18 Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény. (Btk.) 281/A. §
19 A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (Btk.) 177-178. §.
20 Megjegyzendő, hogy az Európai Parlament és a Tanács 2008. november 19-i 2008/98/EK irányelve a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről 6. cikkében külön is rendelkezik a hulladékstátusz megszűnéséről. A 6. cikk (1) bekezdése alapján egy adott hulladék megszűnik hulladék lenni, amennyiben hasznosítási műveleten, beleértve az újrafeldolgozást, esett át, és megfelel az alábbi feltételekkel összhangban kidolgozandó konkrét kritériumoknak:
a./ az anyagot vagy tárgyat általánosan használják, adott rendeltetéssel;
b./ az anyagnak vagy tárgynak van piaca, vagy van rá kereslet;
c./ az anyag vagy tárgy megfelel az adott rendeltetések műszaki követelményeinek és a termékekre vonatkozó hatályos jogszabályoknak és előírásoknak; és
d./ az anyag vagy tárgy felhasználása nem idéz elő általános káros környezeti vagy egészségügyi hatásokat.
Tekintettel arra, hogy a papírnak, mint másodnyersanyagnak jelentős piaca van - átlagára az európai piacon 100 euró tonnánként -, ezért nem tekinthető hulladéknak. Az irányelv figyelembevételével a papír esetén nem beszélhetünk hulladékról, hanem másodnyersanyagról, melyet az ingatlantulajdonosok átadnak a begyűjtésére kizárólagosan feljogosított közszolgáltatónak. Azzal, hogy a papír a gyűjtőbe kerül, az a közszolgáltató birtokában kerül, mivel a papírt a gyűjtőbe dobóknak éppen az a szándéka, hogy annak újrafelhasználása megvalósulhasson. Az önkormányzat által feljogosított közszolgáltató igazoltan rendelkezik mindazokkal az engedélyekkel és jogosultságokkal, melyek alapján a feldolgozást jogszerűen elvégezheti.
21 Az elhagyott hulladék más körbe probléma esetén merül fel. Ennek kezelésére a Hgt. 30. §-a vonatkozik.
22 Megjegyzendő, hogy az ún. nem rendeltetésszerű közterület-használat szankcionálásával összefüggésben a jelentés kiadásának pillanatában, AJB-6724/2010. számon ombudsmani vizsgálat van folyamatban.
23 Lásd: http://www.nepszava.hu/articles/article.php?id=374593 
24 Lásd: http://www.alternativenergia.hu/hajlektalanok-is-gyujtottek-a-szemetet-debrecenben/17967