Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-1110/2011. számú ügyben

Előadók:     dr. Tóth Lívia
dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindulása
Egy hivatalomhoz érkezett névtelen beadványban a panaszos arról számolt be, hogy a Decs községben található Idősek Emelt Szintű Otthonának lakói méltatlan körülmények között élnek az intézményben. A gondozottak félnek, nem mernek hangot adni azon véleményüknek, mely szerint az elmúlt hónapokban nagymértékben csökkent az ellátás színvonala, amely jelenleg nem felel meg az emelt szintű elhelyezés követelményeinek.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében egyidejűleg, az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a Tolna Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát (a továbbiakban: gyámhivatal), hogy vizsgálja ki a panaszban foglalt kifogásokat, helyszíni vizsgálata során pedig győződjön meg arról, hogy az ellátottak jogai sérelmet szenvednek-e Decs Község Idősotthonában.

A megállapított tényállás
Az „Idősek Emelt Szintű Otthona, Decs” nevű intézmény az Idősek Tartós Ápolása Gondozása Nonprofit Közhasznú Kft. fenntartásában működött 2011. június 30-áig.
A gyámhivataltól kapott tájékoztatás szerint már a megkeresésemet megelőzően, 2011. január 19-én eljárást indítottak az intézménnyel szemben egy lakó hozzátartozójának bejelentése alapján. A hatóság az ellenőrzésbe bevonta a Tolna Megyei Kormányhivatal Népegészségügyi Szakigazgatási Szervének Szekszárdi, Bonyhádi Kistérségi Népegészségügyi Intézetét, a Tolna Megyei Kormányhivatal Munkavédelmi és Munkaügyi Szakigazgatási Szervének Munkavédelmi Felügyelőségét, valamint a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalt.
A helyszíni szemle során a gyámhivatal hiányosságokat tárt fel a személyi feltételekben, a térítési díjak megállapításában, továbbá az egyszeri hozzájárulás megállapításával és kezelésével kapcsolatban. Az intézményt végzésben szólította fel a hiányosságok pótlására, s mivel az az előírt határidőn belül nem, illetve csak részben történt meg, utóellenőrzésre került sor. Az intézmény a hatóság tájékoztatása szerint a második helyszíni szemlét követően sem jelezte a feltárt hiányosságok pótlását, így 2011. június 6-án újabb ellenőrzés következett, mely során megállapították, hogy az otthonba költöző új lakók esetében az intézmény fenntartója továbbra is szabálytalanul állapítja meg és kezeli a befizetett egyszeri hozzájárulásokat. Ezen túlmenően a hatóság olyan pénzügyi visszaélésekre utaló problémákat is feltárt, melyekkel kapcsolatban hatáskör és szakértelem hiányában bejelentést tett a Szekszárd Városi Rendőrkapitányságon. A bejelentés alapján sikkasztás bűntette miatt ismeretlen tettes ellen eljárás indult.
A gyámhivatal tájékoztatása szerint 2011. április 12-én az intézmény egyik volt alkalmazottja egy a földön fekvő haldokló lakót ábrázoló fényképeket juttatott el a hatósághoz. A jegyzőkönyv szerint a képekkel kapcsolatban több ápoló is nyilatkozott, hogy mivel a fenntartó nem szerzett be ún. rácsos ágyat, az otthonban – kényszerből – az a gyakorlat alakult ki, hogy a balesetek megelőzése érdekében az önmaguk mozgását kontrollálni nem képes gondozottak számára a földön ágyaztak meg.
A gyámhivatal a feltárt szabálytalanságok miatt az intézményvezetőt, az intézmény fenntartóját és a fenntartó nevében eljáró személyt 2011. március 16-án és 2011. június 22-én kelt határozatában szociális igazgatási bírság kiszabásával szankcionálta. 2011. június 22-én Decs Nagyközség Képviselő-testülete arról döntött, hogy 2011. június 30. napjával az ellátási szerződést közös megegyezéssel megszünteti és az intézmény működését a SZOCEG Szociális és Egészségügyi Szolgáltató Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaságnak adja át. 2011. július 1-jétől az intézményt az új fenntartó működteti.

Az érintett alkotmányos jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
Az élethez és emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok
–	1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (a továbbiakban: Szoctv.)
–	1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (a továbbiakban: SzCsM rendelet)
–	29/1993 (II.17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjától (a továbbiakban: Tr.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A törvény a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.1 A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki. 
Fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a tartós bentlakásos otthonokat, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.2
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.3 A méltósághoz való jog egyik funkciója tehát az emberi életek közötti egyenlőség biztosítása: a jog előtt mindenki egyenlő, egyenlő bánásmódban részesítendő, magatartását, cselekedetét elfogultság nélkül kell megítélni és értékelni.  Nem lehet senkivel szemben méltóságsértő módon eljárni, nem lehet senkivel szemben jogsértő eszközöket, intézkedéseket alkalmazni.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Jelentésem megállapításai elsődlegesen a kormányhivatal által megküldött vizsgálati anyagon alapulnak. Az intézmény emelt szintű, idősek ápoló-gondozó otthonaként működött, a vizsgálat ideje alatt 46 db egy- és kétágyas garzonnal, 55 férőhellyel, a vizsgálat idején 39 szobában 48 fő lakott. A panaszbeadvány különösen az épület akadálymentesítettségének hiányát, a higiénés állapotokat, a lakókat érő pénzügyi visszaéléseket, az étkeztetéssel kapcsolatos hiányosságokat, az idősek elhelyezésének méltatlan körülményeit sérelmezte. A gyámhivatal és a szakigazgatási szervek vizsgálatuk során hiányosságokat állapítottak meg az alábbiakon túlmenően a gyógyszerelés dokumentációjával, az étkeztetéssel (minőségi és mennyiségi táplálás feltételei, diétás étkeztetés hiánya), valamint a tárgyi feltételekkel kapcsolatban.
1. A gyámhivatal és a szakigazgatási szervek az ellenőrzés során több jogszabálysértő, így a jogbiztonság követelményébe ütköző hiányosságot tártak fel az intézmény működésével kapcsolatban. Az egyes szociális törvények módosításáról szóló 2006. évi CXVII. törvény 39. §-a hatályon kívül helyezte a Szoctv. az átlagot jóval meghaladó minőségű elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat biztosító tartós bentlakásos intézményekre vonatkozó szabályát. A hatályon kívül helyezés alapján 2008. január 1-jétől új emelt szintű intézményre, illetve férőhelybővítés esetén új emelt szintű férőhelyre nem lehet működési engedélyt kiadni. Ezt az időpontot követően az átlagot jóval meghaladó minőségű elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat biztosító tartós bentlakásos intézményekre, illetve az emelt szintű férőhelyekre a törvény 2007. december 31-én hatályos szabályait kell alkalmazni.
A 2007. december 31-én hatályos Szoctv. 117/B. § (1)-(3) bekezdései4 szerint az egyszeri hozzájárulás összege az emelt színvonalú bentlakásos ellátás jogcímén egy ellátott után járó tárgyévi normatív állami támogatás hétszeresét nem haladhatja meg. 
A gyámhivatal vizsgálata során összesen 13 gondozottal összefüggésben állapította meg, hogy a fenntartó az egyszeri hozzájárulást a jogszabályi rendelkezésekkel ellentétesen, magasabb összegben állapította meg. Az érintettek közül 3 ellátott beköltözésére az ellenőrzéseket követően került sor, s az egyszeri hozzájárulások esetükben is szabálytalanul, magasabb összegben kerültek megállapításra. A gyámhivatal bírságot kiszabó határozatában kötelezte a fenntartót, hogy a 2007. december 31-én hatályos Szoctv. 117/B. § (1)-(3) bekezdéseinek rendelkezéseitől eltérő módon magasabb összegű egyszeri hozzájárulást fizető lakók részére – a 34.550 forinttól 3.334.550. forintig terjedő – többletbefizetéseket fizesse vissza, a lakókat vagy azok hozzátartozóit, örököseit kártalanítsa.
Ezen túlmenően a gyámhivatal megállapította, hogy nincs az intézményben a törvényben előírt elkülönített pénzkezelés, az intézményi térítési díjat pedig nem a Szoctv. 115. § (1) bekezdésének megfelelően állapították meg, 8 ellátott esetében a térítési díj befizetését követően az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-a nem maradt vissza, valamint 7 esetben a Tr. 28. § (1) bekezdését a távollétekre vonatkozóan az intézmény figyelmen kívül hagyta, és a térítési díj teljes összegét fizettette meg az ellátottal. A hatóság kötelezte az intézményt és a fenntartót a jogsértések és hiányosságok megszüntetésére.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a feltárt önkényes és súlyosan jogszabálysértő gyakorlat, kiszámíthatatlan működés, az előírt követelményeknek való megfelelés hiánya sértette a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményét. 
A visszás helyzetet fokozza, hogy az irányadó, térítési díjak összegét meghatározó jogszabályok önkényes értelmezésével az intézmény a jogi szabályozás változását – érthető módon – nem követő, kiszolgáltatott és/vagy nehéz anyagi helyzetben lévő, panaszkodásra eleve nehezen vagy egyáltalán nem képes személyeket hozott hátrányosabb helyzetbe. A gondozottakat és hozzátartozóikat ért jogsérelem orvoslása érdekében a gyámhivatal határozatában kezdeményezett visszatérítési kötelezettség megállapításával egyetértek.
2. 2011 áprilisában és májusában több jelzés is érkezett a gyámhivatal felé az idősotthon szolgáltatásainak minőségével kapcsolatban. Olyan fényképfelvételek kerültek napvilágra, melyek egy magatehetetlen, földön fekvő idős, leromlott fizikai és egészségi állapotban lévő lakót ábrázoltak. A jegyzőkönyvekből kiderült, hogy egy végstádiumban lévő rákos beteg gondozott szerepelt a felvételen, aki akkor egy hónapja haldoklott, nem tudta kontrollálni a mozgását, az ágyról többször leesett és emiatt kisebb-nagyobb sérüléseket szenvedett. A szak-személyzet többször jelezte az intézményvezetőnek, hogy az otthonnak ún. rácsos ágyra lenne szüksége, melynek segítségével a hasonló jellegű balesetek megelőzhetők lennének. A vezetőtől azt a választ kapták, hogy az intézménynek nincs pénze az ágyra, illetve az nem illik az otthon arculatába, így az ápolók végül a magatehetetlen gondozottak részére a földön ágyaztak meg.
Az egyik ápoló a vizsgálat során arról számolt be, hogy az intézménybe nemrégiben beköltözött fogyatékossággal élő személyt is hasonló körülmények között „helyeztek el”. Az ellátottat hozzátartozói szinte minden esetben a földön találták, mert egészségügyi-mentális állapota miatt mind az ágyról, mind a székről gyakran leesik. A tájékoztatás szerint az intézményvezető „bekameráztatta” a szobát, hogy lássák, ha leesik a gondozott. Mivel más megoldás nem született, a hozzátartozók átalakíttattak egy fotelt, amelyből az ellátott napközben nem tud kiesni, éjszakai fekvése azonban továbbra sem megoldott.
A bejelentők utaltak arra a – gyámhivatali vizsgálattal is megerősített – körülményre, hogy az intézmény dolgozói nagy fizikai és pszichés igénybevételnek vannak kitéve, gyakran túlterheltek. A vizsgálat idején az egy ápolóra jutó gondozottak száma közel 16 fő volt. Az intézményvezető 16 éves lánya gyakran beosztott dolgozóként tevékenykedett az otthonban 2011. április 12-ig, ilyenkor részt vett a vacsoráztatásban, pelenkázásban, fürdetésben. A lakók gyakran szóvá tették ezt a helyzetet, vélelmezhetően kellemetlen volt számura, hogy egy 18 év alatti fiatal látja őket megalázó és intim helyzetekben.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az érinttetek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásságot okozott az intézmény által folytatott azon gyakorlat, hogy a mozgáskoordinációs problémákkal küzdő súlyosan beteg, illetve fogyatékossággal élő gondozottakat – megfelelő ágy hiányában – a földön helyezte el.
A Szoctv. 94/E. § (4) bekezdése szerint a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény az általa biztosított szolgáltatást olyan módon végzi, hogy figyelemmel legyen az ellátást igénybe vevőket megillető alkotmányos jogok maradéktalan és teljes körű tiszteletben tartására, különös figyelemmel az élethez, emberi méltósághoz, a testi épséghez, a testi-lelki egészséghez való jogra.
Egyértelmű, hogy az intézmény részéről e rendkívül megalázó, emberhez méltatlan, még kivételes esetben is elfogadhatatlan helyzet kezelése érdekében érdemi intézkedés nem történt: az egyik esetben a hozzátartozók kényszerültek megoldást keresni a problémára. Ahogyan arra már korábbi jelentésemben5 is felhívtam a figyelmet, az élethez és emberi méltósághoz való jog sérelmét nem okozó, megfelelő szakmai, tárgyi és személyi feltételek megteremtése – így a mozgáskoordinációs problémákkal küzdő idős, beteg gondozottak biztonságos éjszakai pihenését biztosító fekvőhely kialakítása – minden esetben az intézmény és az intézmény fenntartójának feladata.6 Utóbbival összefüggésben ismeretes, hogy a gondozottak emberi méltósághoz való jogának, illetve önrendelkezési jogának védelme érdekében Magyarországon kifejezetten tiltott a pszichiátriai betegek ellátása során7 és a szociális otthonokban az ún. rácsos vagy hálós ágyak alkalmazása.8
Végül fontos megjegyezni azt is, hogy a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény 30. § (3) bekezdése alapján nem alkalmazható elektronikus megfigyelőrendszer olyan helyen, ahol a megfigyelés az emberi méltóságot sértheti, így különösen öltözőben, próbafülkében, mosdóban, illemhelyen, kórházi szobában és szociális intézmény lakóhelyiségében.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a Tolna Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala határozatában megfelelő módon intézkedett a feltárt jogsérelmek orvoslásáról, továbbá arra, hogy az intézményt 2011. július 1-jétől új fenntartó működteti, a jelentésben megállapított konkrét visszásságokkal összefüggésben – a fentieken túlmutató – további, külön intézkedést nem kezdeményezek.
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megelőzése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján azonban kezdeményezem Decs község általam vizsgált Idősek Emelt Szintű Otthonának intézményvezetőjénél és fenntartójánál, hogy fordítson kiemelt figyelmet arra, hogy az intézmény a jövőben a gondozottak alapvetői jogai – különösen emberi méltósághoz való joguk – fokozott tiszteletben tartása és védelme mellett, a hatályos jogszabályok keretei között működjön.

Budapest, 2011. augusztus 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd először: OBH-6501/2001 számú jelentés
2 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
3 Vö. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat.
4 A Szoctv. 117/B. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a külön jogszabályban meghatározott, az átlagot jóval meghaladó minőségű elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat biztosító tartós bentlakásos intézményben a személyi térítési díj mellett az intézményi elhelyezéskor egyszeri hozzájárulás, vagy az intézményi ellátás során személyi térítési díj pótlék is kérhető. Az egyszeri hozzájárulás összege az emelt színvonalú bentlakásos ellátás jogcímen egy ellátott után járó tárgyévi normatív állami támogatás hétszeresét, a személyi térítési díj pótlék a havi intézményi térítési díj kétszeresét nem haladhatja meg. Az egyszeri hozzájárulást az intézménybe történő beköltözés után kell megfizetni. Ha a gondozás - a haláleset kivételével - vagy a férőhely emelt szintű minősítése az intézménybe történő beköltözést követő öt éven belül megszűnik, az egyszeri hozzájárulásnak az időarányos részét vissza kell fizetni. A 117/A. § (2) bekezdése alapján az (1) bekezdés szerinti egyszeri hozzájárulás összegének legalább tíz százalékát a fenntartó elkülönítetten kezeli, az (1) bekezdésben meghatározott visszafizetési kötelezettség teljesíthetősége érdekében, a 117/A. § (3) bekezdése szerint pedig az (1) bekezdés szerinti egyszeri hozzájárulás összegének legalább harminc százalékát szociális intézményfejlesztésre, működtetésre, valamint a tárgyi, személyi feltételek javítására kell fordítani.
5 Lásd OBH-5740/2008. számú ügyben kiadott ombudsmani jelentést.
6 Vö. SzCsM rendelet 3. § (1) bekezdés.
7 60/2004. (VII. 6.) ESzCsM rendelet a pszichiátriai betegek intézeti felvételének és az ellátásuk során alkalmazható korlátozó intézkedések szabályairól 4. § (4) bekezdés
8 A rácsos, illetve hálós ágyak alkalmazásával összefüggésben lásd az OBH-6004/2000. számú jelentést.