Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
Az AJB-871/2011. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A gyülekezési jog érvényesülésével, továbbá a rendőrség tömegkezelési gyakorlatával összefüggésben – 2008. és 2009. évekhez hasonlóan – hivatalból indítottam vizsgálatot a Meleg Méltóság Menete (LMBT-menet) budapesti felvonulásával kapcsolatban, amelynek során munkatársaim, 2011. június 18-án megfigyelőként vettek részt a rendezvényen. Vizsgálatomat az LMBT-menet megtartásának megtiltásáról szóló sajtóhírek nyomán rendeltem el, amellyel összefüggésben tájékoztatást, valamint az iratok megküldését kértem Budapest rendőrfőkapitányától. A menetet követően tájékoztatást, valamint a rendezvénnyel kapcsolatban keletkezett iratok megküldését kértem az országos rendőrfőkapitánytól.

A megállapított tényállás
A. Budapest rendőrfőkapitányától arról kértem tájékoztatást, hogy a rendezvényt megtiltó határozatának meghozatala előtt miként tisztázta a tényállást, ennek során figyelemmel volt-e a korábban hasonló (részben azonos) útvonalra bejelentett rendezvényekkel kapcsolatos rendőrségi és bírósági gyakorlatra, mi indokolta, hogy a korábbi hasonló felvonulásokat – közel azonos útvonaluk ellenére – tudomásul vették, valamint, hogy bejelentő kezdeményezte-e a döntés bírósági felülvizsgálatát. A rendőrfőkapitány a megkeresésemre határidőn belül, teljeskörűen válaszolt.
2010. szeptember 29-én a Szivárvány Misszió Alapítvány képviseletében jelentettek be 2011. június 18-napjára a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (továbbiakban: Gytv.) hatálya alá tartozó rendezvényt. A bejelentés hatósághoz történő beérkezését követően a BRFK Rendészeti Szervek Biztosítási Osztály munkatársai haladéktalanul felvették a kapcsolatot a bejelentővel, majd 2010. szeptember 30-án a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.) alapján egyeztető tárgyalást tartottak, illetve beszerezték a szükséges szakvéleményeket. A 2010. szeptember 29-én bejelentett rendezvényt a BRFK tudomásul vette. 
A Szivárvány Misszió Alapítvány képviseletében 2011. február 9. napján 22.05 órakor a 2011. június 18-ra bejelentett és tudomásul vett rendezvény tárgyában módosító bejelentést tett, melynek értelmében a 2010. szeptember 29-én tett bejelentést változatlanul hagyva, a bejelentésben szereplő útvonalat a Bajcsy Zs. út – Alkotmány utca – Kossuth tér útvonallal hosszabbította meg. 
A beérkezést követően a Biztosítási Osztály munkatársai ismételten felvették a kapcsolatot a bejelentővel, majd 2011. február 10-én a rendezvénytartásra vonatkozóan újra egyeztető tárgyalást tartottak és a módosított útvonal tekintetében megint csak beszerezték a szükséges szakvéleményeket. 
Az egyeztető tárgyalás során a rendőrség képviselője nyomatékosan felhívta a szervező figyelmét, hogy a rendezvény lényeges paramétereiben (útvonal-helyszín) történt módosítás miatt – amely a Gytv. szerint a kötelező tartalmi elemek részét képezi – a BRFK a bejelentést a módosított paraméterek függvényében vizsgálja, és egyben új bejelentésként kezeli. Erre való tekintettel a BRFK a módosításnak a hatósághoz történő beérkezésétől (2011. február 09-én 22.05 óra) számítva a törvényes határidőn belül ismételten elbírálta a rendezvénytartási szándékot, döntését a bejelentővel közölte először. 
Az EU soros elnökséggel kapcsolatban felhívta a figyelmet, hogy a védett személyek részvételével zajló rendezvények, illetve a védett személyek esetleges mozgása a tervezett rendezvény helyszínének, illetve időpontjának átmeneti módosítását igényelhetik. 
A rendőrség képviselője tájékoztatta továbbá a szervezőt, hogy 2011. március 17. napjától 2011. június 30. napjáig Budapest, V. kerület Kossuth Lajos téren, a Parlament előtti tér 2000 m2 területére, kulturális rendezvény (nemzetközi fotókiállítás) megtartása céljára az Országgyűlés Hivatala Külügyi Bizottság közterület-használati megállapodást kötött Budapest Főváros Önkormányzatával. 
A fentiekre tekintettel a Kossuth tér Parlament előtti része a bejelentésben szereplő időszakban nem minősül közterületnek, ott a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény nem tartható, a rendőrségnek a Ket. szabályai szerint hatáskör hiányában nem áll módjában tudomásul venni rendezvény bejelentését, ezért a rendőrség képviselője javasolta, hogy a rendezvény helyszínét közterületre módosítsa a szervező.
Az egyeztetés eredményeképpen a szervező az egyeztetés alkalmával a rendezvényt Budapest, VI. kerület Andrássy út – V. kerület Bajcsy-Zsilinszky út – V. kerület Alkotmány utca útvonalon kívánta megtartani, illetve a közterület-használati megállapodásra tekintettel, a rendezvény érkezési helyszínét a Kossuth Lajos térről az Alkotmány utcára módosította. 
A BRFK ezt követően a döntését a Rendészeti Szervek Közlekedésrendészeti Főosztály szakvéleményére alapozta, miszerint a tömegközlekedési és közúti járműforgalom ellehetetlenítése a térség közlekedésére rendkívül nagymértékben kedvezőtlen befolyással lenne, a közlekedési járművek elterelése más útvonalra nem lehetséges. A válaszhoz mellékelt „szakvéleményben” és a tiltó határozatban a mérlegelés szempontjai részletesen megismerhetőek voltak.
Budapest rendőrfőkapitányának rendészeti helyettese a 2011. február 11-én 20.05 órakor kelt határozatával a Gytv. 8. (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen és időpontban történő megtartását megtiltotta. A tiltó határozatot a kérelmező – aláírásával igazoltan – 2011. február 12-én 13.55 órakor vette át, majd ezt követően 2011. február 15. napján, határidőben juttatta el felülvizsgálati kérelmét a Budapesti Rendőr-főkapitányságra. Budapest rendőrfőkapitánya arról is tájékoztatott, hogy a rendőrség a döntésénél figyelembe vette a korábbi bírói gyakorlatot is, amely szerint önmagában az a körülmény, hogy van lehetőség a közlekedés más útvonalra történő elterelésére, nem vonja maga után automatikusan a demonstráció megengedhetőségét. A Gytv. rendelkezései alapján a mérlegelés elengedhetetlen. 
Tényállás tisztázása során az adott bejelentéseket a BRFK önállóan és egyedi bejelentésként vizsgálta. A részben azonos útvonalra bejelentett rendezvények tekintetében tudomásul vétel és tiltás egyaránt történt, illetve a megtiltott rendezvények miatti, a tiltó határozatok felülvizsgálata iránt indított nem peres eljárások során hozott bírósági végzések sem volta egységesek. A döntések a vonatkozó jogszabályok alapján, a tervezett rendezvények időpontjában fennálló tényezők (pi. közlekedési viszonyok, más rendezvények) figyelembe vételével történtek, minden esetben egyedi mérlegelés alapján. 
A tájékoztatás kitért arra is, hogy a kérelmező felülvizsgálati kérelmében Budapest Rendőrfőkapitánya rendészeti helyettesének határozata hatályon kívül helyezését, illetőleg kérelmezettnek az eljárás költségeinek megfizetésére kötelezését kérte a Fővárosi Bíróságtól. A Fővárosi Bíróság a 27.Kpk.45.188!20l 1/4. számú végzésével megállapította, hogy a kérelem alapos, ezért Budapest Rendőrfőkapitányának 2011. február 11-én kelt 01000/37289-15/2010.ált számú határozatát hatályon kívül helyezte.
B. Munkatársaim a rendezvény által érintett közterületeken a kora délelőtti óráktól kezdve, valamint a megtartott rendezvényen – a gyülekezési szakasztól annak befejezéséig –helyszíni vizsgálatot folytattak, amelynek során a rendőrség tömegkezelési tevékenységét vizsgálták. A helyszíni vizsgálat alkalmával, még a rendezvényt megelőzően az országos rendőrfőkapitánytól és helyettesétől, valamint Budapest rendőrfőkapitányától kértek tájékoztatást. Tapasztalataik szerint a rendőrség az LMBT-menetet a 2009-ben tapasztalthoz hasonlóan nagy erőkkel, a helyszínen bevetési öltözetben lévő, védőfelszerelést viselő rendőrökkel, jelentős területlezárással biztosította.
Az Oktogonon a Hatvannégy Vármegye Ifjúsági Mozgalom szervezett az LMBT-menettel szemben ellentüntetést. E statikus demonstráció helyszínét a rendőrség taposórácsos kordonokkal biztosította. Az LMBT-menetet a rendőrség elterelte, így az nem az ellentüntetők előtt vonult el, hanem azoktól távolabb. Amint ezt azok érzékelték, a rendezvényt befejezetté nyilvánították, majd jelezték a rendbiztosoknak, majd több, a helyszínen tartózkodó rendőrnek, hogy a rendezvény helyszínét el kívánják hagyni. Erre azonban csak lényegesen később nyílt lehetőségük. Miután az LMBT-menet megérkezett az Alkotmány utca Kossuth téri torkolatánál felállított színpadhoz, a Kossuth téren lévő ellentüntetők és a menetben résztvevő, külföldi (zászlóik szerint antifasiszta) aktivisták között – verbális és, tettlegességig nem fajuló nonverbális– konfliktus alakult ki, amelynek elmélyülését a rendőrség, valamint az LMBT-menet rendezőiből felállított sorfal akadályozta meg.
C. A helyszíni vizsgálat tapasztalatai kiegészítéséhez tájékoztatást és iratok megküldését kértem az országos rendőrfőkapitánytól arról, hogy az Oktogonra bejelentett rendezvény résztvevői számára a rendezvény befejezetté nyilvánítását követően mennyi idővel, és milyen irányban biztosították az eltávozás lehetőségét. Mi indokolta, hogy a rendezvény befejezetté nyilvánítása és az eltávozás lehetőségének biztosítása között hosszabb idő telt el, a taposórácsos kordonkorlátokon kívül milyen okból, és milyen kényszerítő eszközöket alkalmazott a Rendőrség a területen tartózkodókkal szemben, hány személyt állítottak elő a rendezvény helyszínéről, továbbá, hogy indított-e a Rendőrség eljárást a rózsaszín háromszöget és kötélhurkot ábrázoló (hátoldalán mozgalom.org feliratú) táblákat felmutató személyekkel szemben.
Az országos rendőrfőkapitány megkeresésemet határidőben és teljes körűen teljesítette. Válaszában arról tájékoztatott, hogy a Szivárvány Misszió Alapítvány rendezvényével párhuzamosan egy magánszemély jelentett be ellendemonstrációt 2011. június 15-én 23.49 órakor a Budapesti Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: BRFK) e-mail címére. Mivel a bejelentés a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv,) 7. §-ában előírt kötelező tartalmi elemeket nem tartalmazta, több alkalommal hiánypótlási felhívást bocsátottak ki. Az egyeztető tárgyalásra 2011. június 17-én került sor, ahol a rendezvény szervezői részéről HG jelent meg. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyv készült. 
Az országos rendőrfőkapitány válasza szerint a szervező képviselője tájékoztatást kapott továbbá, arról, hogy a BRFK a rendezvény helyszínén kordonozást hajt végre, valamint a kordonozás esetleges módjáról is, melyet tudomásul vett.
Az ellendemonstráció helyszínén a rendbiztosok felvették a kapcsolatot a főszervezőkkel, és a továbbiakban is kapcsolatban maradtak velük. A gyülekezés már megkezdődött, amikor a kordonok kitelepítése befejeződött. A főszervezők a helyszínen sem emeltek kifogást a kordonozás módjával kapcsolatban. A kordonok zárásával kapcsolatban a főszervező nem jelzett panaszt, azt tudomásul vette, az Oktogonig a zárást 15:49 órakor rendelték el.
Az LMBT-menet útvonalának módosulását követően, az ellentüntetők részéről 16:54 órakor ZGyGy befejezettnek nyilvánította a rendezvényt. „17:17 órakor a kordonrendszer megnyitására intézkedés történt, ezt követően a menet haladásának megfelelően lépcsőzetesen került a zárás feloldásra.” A kapott tájékoztatás szerint a helyszínen nyilvánvalóan megállapítható volt, hogy a főszervező az ellendemonstráció befejezését azért jelentette be, mivel a Szivárvány Misszió Alapítvány menete nem az eredeti útvonalon, tehát az ellendemonstráció helyszínét érintően, hanem attól eltérve haladt. Az is megállapítható, hogy az ellendemonstrációban részt vevők a módosított útvonalak mentén kísérelték meg a menetben haladók inzultálását, több személy az arca elé kendőt, sálat helyezve, csuklyát felvéve készült fel a „menet fogadására”. Egyes személyeknél – a rendőrség birtokába jutott adatok szerint – olyan tárgyak (tojás, stb.) voltak, melyek birtoklása egyértelműen arra engedett következtetni, hogy ellenvéleményüknek erőszakos formában kívántak hangot adni, ez pedig a gyülekezési jog határát átlépve, jogilag szankcionálandó cselekményekben ölthet testet. 
Az országos rendőrfőkapitány válaszában az állam gyülekezési joggal kapcsolatban is fennálló objektív alapjogvédelmi kötelezettségére is hivatkozott. Álláspontja szerint ebből az is következik, hogy a hatóságnak szükség esetén akár erő alkalmazásával is biztosítania kell a jogszerűen tartott gyűlések lebonyolítását, illetőleg meg kell akadályoznia, hogy azt mások megzavarják. A helyszínen a demonstráció résztvevői által tanúsított magatartás alapján megállapítható volt annak közvetlen veszélye, hogy amennyiben a résztvevők az LMBT-menet résztvevőivel találkoznak, úgy – az elmúlt évekhez hasonlóan – a részvevők személybiztonságát és a vagyonbiztonságot veszélyeztető helyzet alakul ki. A válasz szerint az intézményvédelmi kötelezettségének a rendőrség csak olyan módon volt képes eleget tenni, ha él a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV törvényben (a továbbiakban: Rtv.) a személyeket, illetőleg az anyagi javakat közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet bekövetkezése esetén alkalmazható biztonsági intézkedés lehetőségével. 
Az LMBT-menet útvonalát a korábbi évek gyakorlatának megfelelően a rendőrség kiürítette, területzárást hajtott végre, azonban az érintett útvonalon a lehető legtovább engedte mind a gépjármű, mind a gyalogos forgalmat, valamint a menet elhaladását követően fokozatosan feloldotta a zárást a területen. 
Az Rtv. 13. §-ának (1) bekezdése alapján a rendőr jogkörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha a közbiztonságot, a közrendet vagy az államhatár rendjét sértő vagy veszélyeztető tényt, körülményt vagy cselekményt észlel, illetve ilyet a tudomására hoznak. Az Rtv. 17. §-ának (1) bekezdése szerint a rendőrség a feladatának ellátása során a testi épséghez, a személyes szabadsághoz, a magánlakás, a magántitok és a levéltitok sérthetetlenségéhez, a személyes adatokhoz, valamint a tulajdonhoz fűződő jogokat a törvényben foglaltak szerint korlátozhatja. 
Az Rtv. 37. §-ának e) pontja értelmében a rendőr az önveszélyes állapot vagy a személyeket, illetőleg az anyagi javakat közvetlen ül fenyegető veszélyhelyzet megszüntetése érdekében területet lezárhat, és megakadályozhatja, hogy oda bárki belépjen, vagy onnan távozzék, illetőleg az ott tartózkodókat távozásra kötelezheti. 
Az országos rendőrfőkapitány szerint az ellentüntetők azzal, hogy a vonulásos rendezvényen részt vevő személyek ellen erőszakos cselekmények elkövetésére készültek, olyan veszélyhelyzetet idéztek elő, amely indokolttá tette a terület lezárását, megóvva a rendezvény biztonságát. Az intézkedés végrehajtására a Magyar Köztársaság Csapatszolgálati Szabályzata kiadásáról szóló 11/1998. (IV. 23.) ORFK utasítás rendelkezéseiben meghatározottaknak megfelelően került sor. Az intézkedés során az eljáró rendőri szerv kiemelt figyelmet fordított az arányosság követelményének betartására, így amint a LMBT-menet résztvevőit fenyegető közvetlen veszélyhelyzet elhárítása érdekében arra nem volt szükség, a terület lezárásának megszüntetésére sor került. 
A főkapitányi válasz szerint az Oktogonnál a Burger King étterem előtt a kordonon kívül tartózkodó tömeg az ellentüntetés befejezését követően dobálni kezdte a rendőröket, ezért az elkövető személyek kiemelése megkezdődött. A Készenléti Rendőrség állományából álló rendőrsorfalat egy fiatalkorú rugdosta, őt a BRFK VI. kerületi Rendőrkapitányságra állították elő hivatalos személy elleni erőszak megalapozott gyanúja miatt. Egy másik személy energiaitalos flakonnal dobálta meg a rendőröket, ezért őt is a VI. kerületi Rendőrkapitányságra állították elő hivatalos személy elleni erőszak elkövetésének megalapozott gyanúja miatt. 
17:35 órakor további két személyt állítottak elő a BRFK VI. kerületi Rendőrkapitányságra. Egyikük szintén dobálta a rendőröket, másikuk pedig a kordont rugdosta. Összesen három esetben használtak könnygázt az Oktogon helyszínen ismeretlen személlyel szemben. 
18:34 órakor egy személyt szabálysértés továbbfolytatása miatt állítottak elő az Alkotmány u. 2. szám elől a BRFK V. kerületi Rendőrkapitányságra. 
A Budapest, V. kerület Markó utca – Honvéd utca kereszteződésétől garázdaság bűncselekményének gyanúja miatt két külföldi állampolgárt állítottak elő a BRFK V. kerületi Rendőrkapitányságra. 
A fentiekben leírtakon túl eljárást a BRFK más személyekkel szemben nem indított.

Érintett alapvető jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bek.: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bek.: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége”.)
– a szabad véleménynyilvánításhoz való jog (Alkotmány 61. § (1) bek.: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”)
– a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bek.: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”) 
– a szabad mozgáshoz való jog (Alkotmány 58. § (1) bek.: „Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.”)

A vizsgálat megállapításai
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A vizsgálattal érintett rendőrség az Obtv. 29. § (1) d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. Utalva az OBH 2452/2008., OBH 3262/2008., OBH 3595/2008., OBH 3628/2008., OBH 5266/2008., OBH 1617/2009., AJB 6021/2009., és AJB 6630/2009. sz. ügyekben kiadott jelentéseimhez, ismételten fel szeretném hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.” 

II. A rendőrség rendezvényt megtiltó döntésével kapcsolatban a következőkre kívánok rámutatni: Figyelemmel arra, hogy a tüntetés bejelentője a törvényes határidőben bírósági felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. § (5) bekezdése alapján az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Ennek megfelelően eljárásomat a rendőrség tiltó határozatával összefüggésben megszüntettem.
Utalni szeretnék arra is, hogy a korábbi, AJB 6021/2009. számú jelentésemben az ugyanezen útvonallal kapcsolatos, következetesnek nehezen tekinthető joggyakorlatot már kritikával illettem, és „megállapítottam, hogy az a kialakult, és nagymértékben eltérő gyakorlat, amely az egyes, az Andrássy útra és a Hősök terére bejelentett rendezvények megtiltása, illetve tudomásulvétele során a rendőrség folytat, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okoz”.

III. A rendőrség tömegkezelési tevékenységével kapcsolatban a következőkre kívánom felhívni a figyelmet:
A. A tömegkezelés alapvetően rendőrszakmai kérdés, s mint ilyen kizárólag annyiban lehet ombudsmani vizsgálat tárgya, hogy az alapvető jogok gyakorlására milyen hatással volt. Így önmagában és összességében az intézkedések szakszerűsége egy ombudsmani vizsgálat során nem kerülhet vizsgálatra. Eljárásom során azonban minden esetben vizsgálom, hogy az adott rendőri intézkedés – legyen mégoly szakszerű, vagy akár jogszerű – az alapjoggyakorlást mennyiben segítette elő.
Önmagában az a tény, hogy a rendőrségnek a hatályos jogszabályok alapján valamilyen intézkedés megtételére jogi lehetősége (általános felhatalmazása) van, semmi esetre sem jelenti azt, hogy a megfelelő rendelkezés alapján elrendelt intézkedés alkotmányosságát (arányosságát), az alapjogok érvényesülése szempontjából ne lehetne és kellene megvizsgálni. A jogszabályi felhatalmazás megléte – mint a jogállami hatalomgyakorlás alapvető ismérve – tehát elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétel az alkotmányosság szempontjából. Fokozottan igaz ez akkor, amikor a rendőrségi intézkedés szabadságjogok gyakorlását érintheti.
B. Az Oktogonra bejelentett rendezvény befejezetté nyilvánítását követő rendőri intézkedésekkel kapcsolatban az alábbiakra szeretném felhívni a figyelmet: A gyülekezési szabadság a részvétel joga magában foglalja az egyén azon jogát is, hogy kizárólag saját elhatározásból vegyen részt a rendezvényen. A gyakorlatban jellemzően két élethelyzetben vethetőek fel a „nem részvételhez” kapcsolódó kérdések. Senki sem kötelezhető, vagy kényszeríthető arra, hogy bármilyen, gyülekezési jog körébe vonható rendezvényen részt vegyen, a részvétel elmaradásáért hátrány semmiképpen sem érheti. E részjogosultság alapvetően két módon gyakorolható: az adott személy nem megy el a rendezvényre, illetve a rendezvényt elhagyja. A két eset közül az utóbbi viszont a jogalkalmazó szervektől sokkal nagyobb figyelmet és körültekintést igényelhet, ugyanis – az elmúlt évek tapasztalatai szerint – a rendezvények biztosításához kapcsolódó rendészeti feladatok tervezése és végrehajtása során megfelelően kezelendő jelenségről van szó. Így ha valaki egy rendezvény helyszínét el kívánja hagyni, sem a rendezők, sem pedig a rendőrség nem tarthatja vissza. Mindez nem jelenti azonban azt, hogy a távozni kívánó résztvevő a rendezvény elhagyásának helyszínét, vagy irányát szabadon meghatározhatná, ez ugyanis a rendezvényen résztvevők biztonsága érdekében megtett intézkedéseket lehetetleníthetne el.
Ugyancsak a gyülekezési jog védelme alatt áll a rendezvényről való távozás folyamata. Itt fel sem merülhet a gyülekezés-fogalom kiterjesztése, ugyanis jelen esetben kifejezetten a rendezvényről való távozást, vagy éppen a rendezvény végét követő magatartások védelméről lehet csak szó.
Az utóhatás védelmének a jelentősége abban áll, hogy az független attól, hogy milyen okból hagyta el az érintett személy a rendezvényt. Így nem is lehet értékelni, hogy az adott személy távozott egy még folyamatban lévő rendezvényről, vagy azt a szervező befejezettnek nyilvánította, esetleg a szervező, illetve a rendőrség oszlatta fel. Az utóbbi momentumok nyomán megváltozik a gyülekezés minősége, ugyanis egyszerű sokasággá válik. Ezért is illeti meg – amint arra a Szolgálati Szabályzat tömegoszlatásra vonatkozó rendelkezéseiből is következtethetünk – a feloszlatott rendezvényről távozókat a szabad elvonulás lehetősége.
Meg kell jegyezni, hogy a rendezvényhelyszín elhagyásának kötelezettségét is megállapítja a Gytv. 12. § (4) bekezdése, és ez következik a Szolgálati Szabályzat tömegoszlatásra vonatkozó rendelkezéseiből is, vagyis a résztvevők az elvonulásra egyes esetekben jogszabályi rendelkezés alapján is kötelesek. Ha pedig e kötelezettségüknek vonakodnának eleget tenni, annak a rendőrség – tömegoszlatás során – kényszerítő eszköz alkalmazásával szerezne foganatot.
Indokolt azonban kitérni arra, hogy a gyülekezési jog részjogosultságai nem gyakorolhatóak a szabad mozgás lehetősége nélkül, azonban az speciális a mozgásszabadsághoz képest, ezért nem annak gyakorlását jelenti. Ebből pedig az is következik, hogy látszólagos a kumuláció, vagyis a gyülekezési jog megsértése mellett nem állapítható meg egyúttal a mozgásszabadság sérelme is, ugyanis a részvétel jogának része a rendezvényre való szabad eljutás és annak ugyancsak szabad elhagyása. Így, ha a rendezvényt – az arra való eljutást, vagy annak elhagyását, vagy éppen a felvonulás továbbhaladását megakadályozó módon – a rendőrség körbeveszi,1 a gyülekezési jog sérelmét jelenti. Annak ellenére, hogy az előbbiekben bemutatott „utóhatáshoz” szorosan kapcsolódik, a rendezvény feloszlását, vagy feloszlatását követő helyváltoztatás már a mozgásszabadság körébe tartozik. Ennek megfelelően viszont a gyülekezési jog és a mozgásszabadság sérelme egyszerre nem állapítható meg.
Mindezeket előrebocsátva, annak megítélése, hogy a rendőrség az Oktogonon tartott ellentüntetés befejezetté nyilvánítását követően csak hosszabb idő elteltével biztosította a szabad elvonulás lehetőségét, kizárólag az LMBT-menet irányában fennálló objektív alapjogvédelmi kötelezettség teljesítésével összevetve, a szükségesség-arányosság tesztjének lefolytatásával állapítható meg.
Álláspontom szerint az ellentüntetőkkel kapcsolatban rendelkezésre álló információk alapján a korlátozás (az eltávozás megakadályozása) az LMBT-menet résztvevői alapvető jogainak védelme érdekében kényszerítően szükségszerű volt. Annak hiányában ugyanis alappal tehető fel, hogy felvonulásukat az ellentüntetők súlyosan megzavarták volna.
A korlátozás arányosságával kapcsolatban azonban közel sem ilyen egyértelmű a helyzet. Álláspontom szerint a korlátozás bizonyosan arányosnak tekinthető addig, amíg az LMBT-menet az Oktogon környékét el nem hagyta. Az ezt követő korlátozás pedig legfeljebb addig tekinthető arányosnak, amíg mások – jelen esetben az LMBT-menet tagjainak – alapvető joga gyakorlásának biztosításához az elengedhetetlen volt. E tekintetben azonban komoly, és a rendőrségtől kapott válasz által sem eloszlatott kétség merült fel. Nem látom igazoltnak, hogy a felvonulás elhaladását követően több mint húsz percig indokolt volt a befejezett rendezvény résztvevőinek eltávozását korlátozni.
Amint arra az előzőekben hivatkoztam, az eltávozás időpontját és irányát – alapjogvédelmi kötelezettségének gyakorlása során – a rendőrség meghatározhatja. Ezzel összefüggésben indokolt rámutatni, hogy az Andrássy út, valamint a betorkolló keresztutcák le voltak zárva, így objektíve adott lett volna annak lehetősége, hogy miután a menet az Oktogon közvetlen környezetét elhagyta, a befejezettnek nyilvánított ellentüntetés résztvevőinek a rendőrség a Hősök tere irányában úgy biztosítsa a szabad eltávozás lehetőségét, hogy azok az LMBT-menetet ne zavarhassák meg. Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség azzal, hogy aránytalanul hosszú ideig nem biztosította a befejezett rendezvény résztvevői számára az eltávozás lehetőségét, a gyülekezési joggal összefüggő visszásságot okozott.
C. A rendőrség az LMBT-menetet és az Oktogonra bejelentett ellentüntetést egyaránt ún. magas profilú tömegkezeléssel2 biztosította. Ennek – vizsgálatom szempontjából – lényeges hátránya, hogy nem csak azt üzeni, hogy a rendőrség kész a rendelkezésre álló eszközeivel a közrendet fenntartani, hanem azt, hogy harcra, mi több, megütközni is kész.
Végül, de nem utolsósorban a hagyományos tömegkezelési megoldások önmagukban egyre kevésbé tekinthetőek működőképesnek: míg 50-100 évvel ezelőtt valóban ezek taktikai eljárások voltak a közrend és közbékesség fenntartásának leghatékonyabb módszerei, addig manapság ebben a szellemben nem lehet felkészülni az internetes és mobilkommunikációs eszközökkel szervezett rendezvényekre. Amikor a hagyományos tömegkezelés módszertana kialakult, az egyes tüntetések összetétele homogénebb volt, jó előre lehetett tudni, hogy mennyien vesznek majd részt a rendezvényen (gyakran azt is, hogy kik), amelyre talán soha sem utaztak több száz, vagy akár több ezer kilométert a résztvevők. Ezzel szemben ma a nagyobb tüntetések szociális hálózatokon szerveződnek, a résztvevők eltérő társadalmi rétegekből származhatnak, a tömeg így nem nevezhető homogénnek, ráadásul ismert több olyan – informális és internacionális – csoport, amelyek tagjai Athéntől Koppenhágáig, Stockholmtól Lisszabonig, Londontól Barcelonáig minden jelentősebb tüntetésen megjelennek, és kimagasló szerepük van a rendezvény békés jellegének elvesztésében.
A hazai és külföldi tapasztalatok egyaránt rávilágítottak, hogy a hagyományos, magas profilú tömegkezelés nem kellően hatékony, emellett meglehetősen drága.
Az elmúlt mintegy másfél évben alacsony profilú tömegkezelés vált a rendőrség gyakorlatává. Több külföldi rendőrség gyakorlatából ismert megoldás szerint a hagyományos eszközök helyett a helyszínen a rendőrök nem védőfelszerelésben vannak. 
Külföldön a rendőrségek a tömegkezelés középpontjába a nem hagyományos eszközöket állítják, stratégiájuk és taktikájuk kialakítása során a legfrissebb társadalomtudományi kutatások eredményeire támaszkodnak, melyek alapján a tudásalapú tömegkezelés legfontosabb elemei az oktatás, a facilitáció3, a kommunikáció, és a differenciálás.
Elengedhetetlen, hogy azok a rendőrök, akik tömegrendezvényeket biztosítanak, megismerjék az egyes – különböző társadalmi identitású – csoportokat, és megértsék azok értékeit, céljait, belső normáit, más csoportokhoz való viszonyukat, lehetséges interakcióikat, számukra szimbolikus jelentőségű helyeket, időpontokat, eseményeket, esetleg tárgyakat. Igaz ugyan, hogy a bűnügyi információk alapján – hazánkban is – egyre többet lehet tudni az egyes „főkolomposokról”, arról, hogy részt vesznek-e az adott eseményen, és terveznek-e esetleg valamit. Nem világos azonban, hogy miként tudnak ezek a személyek gyújtó hatást gyakorolni a tömegre. Elengedhetetlen társadalmi identitások megértése az adott tömegen belül, meg kell tudni, hogy melyek a csoport céljai, miként kívánja ezeket elérni, milyen rendőri intézkedések azok, amelyek ellenszenvet, esetleg erőszakot váltanak ki belőle. Ezért például a Metropolitan Police felderítés során legalább akkora hangsúlyt fektet a csoport-identitások feltérképezésére, mint a hangadók előzetes azonosítására. 
Komoly kétségeim vannak, hogy a rendőrség tömegkezeléssel foglalkozó tagjai, illetve az ilyen egységek vezetői mennyire ismerik az egyes csoportokat, különösen pedig azok rendőrséghez és más csoportokhoz való viszonyát. Így pl. az LMBT-menetben résztvevő, konfliktuskerülőnek nem nevezhető külföldi antifasiszta-csoportok zászlaját a rendőrség csak a felvonulás végére azonosította, így az is bizonyos, hogy a csoport részvételére vonatkozó előzetes információval sem rendelkezhetett.
A tömeggel szemben általában, de különösen olyan esetekben, amikor valamilyen konfrontáció figyelhető meg, a rendőrségi fellépés abból az előkérdésből indul ki, hogy miként állítható meg a tömeg abban, hogy azt tegye, amit tenni akar. Meglehet – és a tapasztalatok ezt mutatják –, hogy hatékonyabb, ha a tömeget a cél elérésében nem megakadályozni, hanem facilitálni törekszik a rendőrség. A facilitációnak pedig a rendezvény minden szakaszában át kell hatnia a rendőrség munkáját. Így egy tüntetés előkészítése során azonosítani tudja a tömeg tagjainak a legitim célját, egyúttal pedig átgondolható, hogyan lehet a legjobban megszervezni a biztosítást annak érdekében, hogy azok teljesülhessenek. Ha pedig a szervezők valamely kérésének mégsem lehet eleget tenni, nem elegendő egyszerűen azt elutasítani, hanem a negatív válasz helyett pozitív és kreatív hozzáállással segíteni kell célok megvalósulását. Amennyiben viszont a rendezvény erőszakossá válása vagy ennek veszélye arra kényszeríti a rendőrséget, hogy korlátozza az a tömeget, különösen fontos, hogy egyértelműen jelezzék, miért volt szükség ezekre, és melyek lehetnek az alternatív eszközök, amelyek révén legitim célok mégis teljesülhessenek.
Amikor elérhető közelségbe kerül a rendezvény békés jellegének elvesztése, jön el az a pont, amely egyértelműen jelzi, hogy a rendőrség támogatja ugyan a rendezvény szervezőjét legitim céljának elérésében, azonban az erőszak éppen ezt veszélyezteti, így világossá tehető az eszkaláció és deeszkaláció közötti különbség. Ennek előfeltétele azonban, hogy a rendőrség ne pusztán facilitáljon, hanem hogy ezt a törekvését az adott tömeg is lássa.
Mindezek alapján indokolt rámutatni, hogy az e pontban felsoroltak hiánya alkalmas lehet arra, hogy – akár a rendőrség szándékával ellentétesen – hatásában a gyülekezési joggal összefüggő visszásságot okozzon.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy a rendőrség 
1. a befejezettnek nyilvánított rendezvény helyszínéről legfeljebb a szükséges mértékben és időtartamra korlátozza az eltávozás lehetőségét;
2. az eltávozásra vonatkozó korlátozásairól (helye, időpontja, iránya), valamint annak jogszabályi indokairól előbb a rendezvény vezetőjét közvetlenül, majd az érintetteket megfelelően tájékoztassa.
3. a tömegkezelés során tekintse prioritásnak az alacsony profilú tömegkezelési módszereket

Budapest, 2011. október 19.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A külföldi szakirodalomban „Hamburger Kessel”, Polizeikessel, vagy Kettling elnevezési alakzatot a rendőrség az elmúlt években is többször alkalmazta. 
2 A magas profilú tömegkezelés sajátossága, hogy az adott feladat biztosítását áthatja a „több jobb” szemlélet, és a rendőrség tevékenysége során létszámbeli és technikai fölényt mutat a tömeggel szemben. Az ilyen helyzetekre jellemző, hogy a közrendvédelmi szerv felvonultatja a technikai eszközeinek garmadáját, különféle kordonokat, a rendezvény közvetlen helyszínén is jelentős létszámban, speciális védőfelszerelésben van jelen. Leegyszerűsítve azt is mondhatnánk, hogy ez a tömegkezelés hagyományos, ha tetszik klasszikus útja: a tüntetők a rendőri erők látványától vagy jobb belátásra térnek, vagy pedig a rendőrség rendelkezésre álló eszközök alkalmazásával – elvileg a fokozatosság követelményének figyelembevételével – a tömeget feloszlatja.
3 A facilitáció francia eredetű, a társadalomtudományban mára ebben a formában elfogadottá vált kifejezés, eredeti jelentése valaminek a megkönnyítése, (elő)segítése. Jelen esetben a rendőrségnek azt kell elősegítenie, hogy az adott rendezvény a legális célját elérhesse.