Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-594/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz egy bejegyzett igazságügyi energiagazdálkodási szakértő fordult beadványával, amely szerint a Főtáv Zrt. az úgynevezett tömb központi fűtéses társasházak esetén (amelyek esetében a központi fűtés teljes rendszere közszolgáltató tulajdonában van, azonban a társasház épületében található) a jogszabály alapján távhőszolgáltatásnak nem minősülő szolgáltatás után, központi fűtés helyett, a távfűtés lényegesen magasabb díjtételei alapján számláz.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog, illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalma sérelmének, illetve a sérelem közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.

Érintett alkotmányos jogok
–	 a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”(Alkotmány 2. § (1) bekezdés)

–	 A hátrányos megkülönböztetés tilalma: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”(Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés)

A megállapított tényállás
A rendszerváltást követően az korábbi önkormányzati tulajdonban lévő bérházak társasházzá alakulásának folyamatában az esetek zömében a központi fűtés teljes rendszere a társasház osztatlan közös tulajdonába került, nem különálló albetétként szerepel, az társasházi alapító okiratokban is így jelenik meg.
Az érintett épületekben működő hőközpontok kezelésére az önkormányzatok a távhőszolgáltatókat kérték fel, kevés kivételt képeztek azon társasházak, ahol a lakóközösség azonnal átvette a hőközpont kezelését.
Miután a távhőszolgáltatókra a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény vonatkozik, értelemszerűen az érintett önkormányzatok (a panasszal érintett Fővárosi Önkormányzat is) a hatáskörében megállapított távhő ellátási díjakat számlázza ki az ilyen tömb központi fűtéses társasházak felé fogyasztói felé, amely a sérelmezett esetekben tetemes többletköltségeket okoz az érintetteknek, hiszen a távhődijakban a távvezetéken jövő hőellátás veszteségeit is meg kell fizetni.
A távhőszolgáltatásról szóló hatályos törvény 3. § p) pontja szerint távhő az a hőenergia, amelyet a távhőtermelő létesítményből hőhordozó közeg (gőz, melegített víz) alkalmazásával, távhővezeték-hálózaton keresztül, üzletszerű tevékenység keretében a felhasználási helyre eljuttatnak. A jogszabály 3. § q) pontja kimondja továbbá, hogy távhőszolgáltatás az a közüzemi szolgáltatás, amely a felhasználónak a távhőtermelő létesítményből távhővezeték-hálózaton keresztül, az engedélyes által végzett, üzletszerű tevékenység keretében történő hőellátásával fűtési, illetve egyéb hőhasznosítási célú energiaellátásával valósul meg.
A törvény 3. § t) és u) pontjai határozzák meg a távhőtermelő létesítmény és a távhővezeték-hálózat fogalmait. Távhőtermelő létesítmény az erőmű távhő-szolgáltatási célra hőt termelő létesítménye, távhőt előállító fűtőmű, kazántelep, kazán, hulladékégető mű, geotermikus energiát távhőszolgáltatás céljára kitermelő vagy más megújuló energiát (pl. biokazán, hőszivattyú, napkollektor) és hulladékhőt hasznosító távhőtermelő berendezés.
Távhővezeték-hálózat az a csővezetékrendszer – a hozzá tartozó műtárgyakkal, hálózati szerelvényekkel, kapcsolódó automatikákkal, műszerekkel, elektromos berendezésekkel együtt -, amely a távhőnek (hőhordozó közegnek) a távhőtermelő létesítménytől a csatlakozási pontig történő szállítására szolgál. A távhővezeték-hálózat részei: a gerincvezeték, az elosztóvezeték, a bekötővezeték, valamint a szolgáltatói hőközpontból kiinduló és az átalakított hővel ellátott épület vagy építmény hőfogadó állomása főelzáró szerelvényéig, ennek hiányában a felhasználási helyet magában foglaló ingatlan telekhatáráig terjedő vezeték;
A 189/1998.(Xl.23.) kormányrendelet rendelkezik ugyan a központi fűtés és melegvizszolgáltatás árainak számítási módjáról, ezt azonban a távhőszolgáltatók nem alkalmazzák. Természetesen többletadminisztrációt igényelne, amennyiben az ilyen társasházak esetében egyedi kalkulációt kellene készíteni, megkönnyítené azonban az egyedi elszámolást, hogy ezekben az esetekben a gázmérők a távhőszolgáltatók nevén szerepelnek, tehát a  fizetési kötelezettség közvetlenül a szolgáltatónál keletkezik.
A panaszos álláspontja szerint amennyiben azokban a társasházakban, ahol az épületben vagy épület közvetlen közelében, például udvarán, vagy több épület között található a hőközpont, távhőszolgáltatásról a jogszabályi meghatározást alapul véve szó sem lehet, ennek ellenére a hőszolgáltatók távhőellátásra kapnak engedélyt az önkormányzatoktól.
Fentiek alapján, a beadványozó véleménye szerint amennyiben ezen épületekre a központi fűtésről és melegvíz-szolgáltatásról szóló 189/1998.(Xl.23.) Korm. rendelet értelmében kerülnének megállapításra a hőszolgáltatás díjtételek, a hőszolgáltatás számlázása a valóságnak megfelelne.
A panaszos által felhozott példa szerint abban a lakóépülettömbben, mely magában foglalja a budapesti 1024.Keleti K. u. 9, 11/a-b, a Kitaibel P. u. 9. , a Bimbó út 4. és Bimbó út 6.szám alatti társasházakat, a központi fűtést és melegvízellátást egy, a Keleti K. u. 11/ b. szám alatti épület pincéjében elhelyezett tömbfűtő kazánház biztosítja, a helyszínen lévő saját gázmérővel.
A központi hőellátó berendezések társasházi tulajdonba adásáról 1146/1998. (XI. 23.) kormányhatározatban a Kormány felkérte a helyi önkormányzatokat, hogy „a társasházzá alakult épületek központi hőellátó berendezések – a távhőszolgáltatásról szóló 1998. évi XVIII. törvény rendelkezéseire figyelemmel a távhőszolgáltatásként működtetettek visszaminősítésével – 1999. január 1-jétől kezdődően – a szolgáltatás szüneteltetése nélkül – adja a társasházak tulajdonába”.
A lakásokat a jelenlegi tulajdonosok az önkormányzattól 1994-ben vásárolták meg, ekkor az önkormányzat a kazánházat és a fűtési rendszert vagyonértékű jogként apportálta a Fővárosi Távfűtő Művek részére, albetétesítve a kazánházat.
Ettől az időponttól a fűtésszolgáltatást Fővárosi Távfűtő Művek, napjainkban annak jogutódjaként a FŐTÁV ZRt. biztosítja mind a 216 albetét számára, a közszolgáltatás igénybevételéért pedig a tulajdonosoknak álláspontjuk szerint aránytalanul magas, központi fűtési díj helyett távfűtési díjat kell fizetniük, holott távfűtésről esetükben nem beszélhetünk, miután a központi kazánház és kémény az épületegyüttesben van, a FŐTÁV által használt téglából épített kémény a társasház alapító okirata szerint a társasház osztatlan közös tulajdonát képezi.
A központi fűtésről és melegvíz-szolgáltatásról 189/1998. (XI. 23.) kormányrendelet alkalmazásában központi hőellátó rendszer az épület alkotórészét képező hőtermelő berendezés (fűtőkazán, zárt vízmelegítő, gépek), valamint a központi hőellátást szolgáló fogyasztói vezetékrendszer, hőleadó készülék (fűtőtest), amely az épületben – vagy a szomszédos, más épület(ek)ben – lévő lakások, nem lakás céljára szolgáló helyiségek, illetőleg közös használatra szolgáló helyiségek, területek fűtését és/vagy melegvíz-ellátását biztosítja. A központi hőellátó rendszer üzemben tartója a központi hőellátó rendszerrel rendelkező épületnek a berendezés üzemképes állapotáért és üzemeltetéséért felelős tulajdonosa.
A kormányrendelet 14. § szerint a központi hőellátó rendszer üzemeltetésével kapcsolatban az üzemben tartó köteles: a szolgáltatás időtartamát és mértékét meghatározni, a szolgáltatás díjának alapjául szolgáló költségfelosztást meghatározni, a fűtés, illetőleg a melegvíz-fogyasztásnak a fogyasztókat, a szolgalom jogosultját terhelő díját kiszámítani, közölni, beszedni, az üzemeltetés ténylegesen felmerült költségeiről elszámolást készíteni, és annak alapján a fűtés, illetőleg melegvíz-fogyasztási fogyasztókat terhelő díjának végleges összegét kiszámítani, és közölni.
A kormányrendelet 29. § (1) bekezdése szerint a rendelkezéseit alkalmazni kell a hatálya alá tartozó valamennyi épület vonatkozásában, függetlenül attól, hogy korábban az azokban lévő központi hőellátó rendszerből nyújtott szolgáltatást központi fűtési vagy távhőellátási szolgáltatásnak minősítették-e vagy sem.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. [OBH 6501/2001.]
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 387. §-a értelmében közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles meghatározott időponttól a felhasználó számára folyamatosan és biztonságosan a felhasználó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást – így különösen gázt, villamos energiát és vizet – nyújtani, a felhasználó pedig köteles időszakonként díjat fizetni. Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre. A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé. A szolgáltató a felhasználóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja. A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel.
Fentiek tükrében a vizsgált távhőszolgáltató közszolgáltatást végző szervnek minősül, így az Obtv. 16. §-ban ismertetett ombudsmani hatáskör alá tartozik.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat] Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, fogyasztókkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság számos határozatában alkalmazta önkormányzati rendeletek alkotmányosságának elbírálása során a polgári jognak a szerződési viszonyokra vonatkozó általános alapelvét, a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségét [1122/B/1996. AB határozat, 26/1997. (IV. 25.) AB határozat, 43/1997. (VII. 1.) AB határozat, 52/1998. (XI. 27.) AB határozat, 53/1998. (XI. 27.) AB határozat, 54/1998. (XI. 27.) AB határozat, 55/1998. (XI. 27.) AB határozat, 6/1999. (IV. 21.) AB határozat]. Más határozatában az AB megállapította azt is, hogy „… – szabályozott jogviszony szerződéses jellegére tekintettel – az önkormányzati rendeletnek tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűségének követelménye.” [12/2000. (III. 31.) AB határozat]
„Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint egy jogszabály azáltal is megvalósíthat diszkriminációt és teremthet alkotmányellenes helyzetet, hogy különböző helyzetben lévőket kezel azonos módon. A megkülönböztetés indokolatlan hiánya az alkotmányos egyenlőség sérelméhez vezet [lásd pl. 1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31.; 42/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABH 2007, 564.].”
„Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.] a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők által alkotott csoport tagjai egymáshoz viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében vizsgálható. A kifogásolt törvényi rendelkezés az Alkotmány diszkriminációt tiltó 70/A. §-át éppen azáltal sérti, és teremt alkotmányellenes helyzetet, hogy különböző helyzetben lévőket kezel azonos módon, amikor nem ad lehetőséget a kezdő egyéni vállalkozóknak, hogy ténylegesen elért magasabb jövedelmük után fizethessenek társadalombiztosítási járulékot. A szabályozás nem tesz különbséget a fiatalabb, pályája kezdetén álló egyéni vállalkozó és az idősebb korban vállalkozást kezdők között, valamint a vállalkozásuk kezdő évében is nyereségesen működő egyéni vállalkozók és a vállalkozás kezdő évében profitot termelni nem tudó egyéni vállalkozók között. Ez pedig a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásainak igénybevételénél egyes egyéni vállalkozóknak jelentős hátrányt okozhat. A megkülönböztetés indokolatlan hiánya az Alkotmány 70/A. §-ában deklarált alkotmányos egyenlőség sérelméhez vezet.” [42/2007. (VI. 20.) AB határozat]
Fentiekből következik, hogy a Főtáv Zrt. azon eljárása, amelynek keretében a jogszabályi rendelkezések alapján egyértelműen távhőszolgáltatásnak nem minősülő közszolgáltatást nyújt, egyidejűleg az érintett fogyasztóktól a ténylegesen központi fűtésnek minősülő szolgáltatás díjánál lényegesen magasabb összegű távhődíjat számláz, megsérti a tisztességes eljáráshoz való jogot és ezzel alapvető joggal összefüggő visszásságot okoz.
Megállapítom továbbá, hogy a Főtáv Zrt. sérelmezett gyakorlata a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköző visszásságot idéz elő, mivel a különböző helyzetben lévőket – a ténylegesen távfűtést igénybevevő fogyasztókat, és az ingatlanaik kivételes helyzetéből adódóan központi fűtést használó, ám a távhőszolgáltatóval szerződéses jogviszonyban lévő fogyasztókat –azonos módon kezeli.

Intézkedéseim
A feltárt alapvető jogokkal és alkotmányos elvekkel összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján
–	felkérem a Főtáv Zrt. vezérigazgatóját, vizsgálja meg, hogy a panasszal érintett tömb központi fűtéses társasházak esetében milyen megoldással lenne biztosítható távhőszolgáltatás díjtételei alapján történő elszámolás helyett a központi fűtés mérés alapú elszámolása;
–	felkérem Budapest Főváros főjegyzőjét, hogy a távhőszolgáltatásról szóló törvény 10. § b) pontjában kapott felhatalmazás alapján (az önkormányzat jegyzője ellenőrzi a távhőszolgáltató ármeghatározó tényezőinek, költségeinek indokoltságát) vizsgálja meg a tömbfűtéses társasházak esetében a Főtáv Zrt. jelenlegi számlázási gyakorlatának törvényességét és indokoltságát.

Budapest, 2011. november 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.