Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB 461/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
Sóskút Község Önkormányzatának jegyzője (jegyző) beadványában megírta, hogy 2010 őszén az iskola arról értesítette, hogy egy 18. életévében járó fiú igazolatlanul 50 tanóránál többet mulasztott. A fiú azért nem járt iskolába, mert 2010 augusztusában apa lett, gyermekéről gondoskodni akart, munkát keresett.
A fiút a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (Cst.) rendelkezései alapján mérlegelés nélkül védelembe kellett vennie.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) szerint a védelembe vétel a gyermek nagykorúvá válásával szűnik meg.1 Ha azonban a gyermek nagykorúvá válásakor a rá tekintettel folyósított iskoláztatási támogatás fel van függesztve, a védelembe vétel az iskoláztatási támogatás folyósítása felfüggesztésének megszüntetéséig meghosszabbodik.2
A jegyző álláspontja szerint a jogszabályi kötelezettség teljesítése sokszor lehetetlen helyzet elé állítja a hatóságot és a családgondozót. Ugyanis a gyermek és a családja tisztában van azzal, hogy az idő rövidsége miatt a jogkövető magatartás nem kikényszeríthető, az egyéni gondozási-nevelési tervben sem lehet teljesíthető feladatokat meghatározni, segítőket megnevezni.
A nagykorúsághoz közel álló gyermek mérlegelés nélküli kötelező védelembe vétele, valamint az önjogúvá vált fiatal felnőtteknél annak fenntartása tekintetében felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A nemzeti erőforrás minisztert szakmai álláspontja kifejtésére, a jegyzőt a vonatkozó dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsájtására kértem.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljárás követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1)]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Köt.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
1998. évi LXXXIV. törvény a családok támogatásáról (Cst.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)

A megállapított tényállás
I. A védelembe vétellel kapcsolatos dokumentumok
A jegyző az 1993. február 9-én született fiút – iskolai mulasztásai miatt – a 2829-6/2010. számú, 2010. október 26-án kelt határozatával védelembe vette, iskoláztatási támogatásának folyósítását felfüggesztette. A jegyző a szülőket és a gyermeket kötelezte a családgondozóval való együttműködésre. A szülőknek előírta, hogy biztosítsák kiskorú gyermekük iskolába járását, kötelezte a gyermeket az iskolában való megjelenésre, a tanórákon való részvételre. 
A jegyző figyelmeztette a szülőket és a gyermeket, hogy a kötelezettség megszegése esetén más gyermekvédelmi intézkedés (ideiglenes hatályú elhelyezés, átmeneti, illetve tartós nevelésbe vétel) megtételére megkeresi a gyámhivatalt.
A családot a gyermekjóléti szolgálat korábban nem gondozta. A családgondozó által készített egyéni gondozási terv a határozatban foglalt kötelezettségeket gyakorlatilag megismétli, a teljesítésre határidőket nem ír, a tervbe más szakembert nem von be. 

II. A Nemzeti Erőforrás Minisztérium álláspontja
A szaktárca álláspontja szerint... „az iskoláztatási támogatás felfüggesztése az iskolakerülés, indokolatlan hiányzás esetében alkalmazott következmény, amely a Gyvt. 68/A. § (1) bekezdése alapján együtt jár az addig védelembe nem vett gyermek egyidejű védelembe vételével. A két jogintézmény összekapcsolásával a jogalkotó azon gyermekek tanuláshoz való jogának érvényesülését kívánta elősegíteni, aki – akár önszántukból, akár családjuk, környezetük hatására – tankötelezettségüknek nem tesznek eleget. A jogintézmény kiemelt célja, hogy a hátrányos helyzetű gyermekek számára a tanulást, mint kiemelt lehetőséget ösztönözze.[…] A nagykorúsághoz közel álló, vagy nagykorú tanulóknál a védelembe vétel keretében természetszerűleg más segítséget kell nyújtani, másfajta egyéni gondozási-nevelési tervet kell készíteni, mint a fiatalabb gyermeknél. A tanulás és az iskolába járás ösztönzéséről, az ehhez nyújtott állami segítségről azonban meggyőződésem szerint a nagykorúsághoz közel álló, vagy már nagykorú tanulók esetében sem lehet lemondani.
A tanköteles gyermek élethelyzetében bekövetkezhetnek olyan változások (házasságkötés, gyermekről való gondoskodás stb.) amelyek miatt tankötelezettségének nem tud eleget tenni ….A közoktatási törvény3 ezért lehetővé teszi, hogy 16. életévének betöltése után megszűnjön annak a tankötelezettsége, aki …. gyermeke eltartásáról gondoskodik. A tankötelezettség megszűnése iránti kérelmet a tanuló és – a nagykorúvá vált tanuló kivételével – a szülő közösen nyújthatja be. A kérelmet az iskola igazgatója írásban tudomásul veszi. A tankötelezettség megszűnése nyilvánvalóan azt jelenti, hogy ezekben az esetekben nem lehet az iskoláztatási támogatást felfüggeszteni és ahhoz kapcsolódóan a védelembe vételt elrendelni….
Azon 16. életévüket betöltött személyeknél, akik gyermekük ellátásáról gondoskodnak, de nem kérik a tankötelezettségük megszüntetését, vagy magántanulóvá válásukat, a hiányzások esetén indokolt az iskoláztatási támogatás felfüggesztése. Vélhetően ugyanis azért nem életek a közoktatási törvény biztosította lehetőségekkel, mert gyermekük gondozását nem ők látják el, iskolai tanulmányaikat hagyományos módon kívánják folytatni.
A miniszter álláspontja szerint az ismertetett jogi szabályozás megoldást jelent a vizsgált esetben. A szaktárca a rendkívüli élethelyzetektől eltekintve az iskoláztatási támogatás felfüggesztése mellett – a gyermek, fiatal felnőtt érdekében – továbbra is indokoltnak tartja a védelembe vétel kötelező elrendelését. 

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a jegyzői gyámhatóság az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az alkotmányos jogok tekintetében
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.4
2. Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét az Alkotmány 8. § (1) bekezdése deklarálja. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége, magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.5 A gyermekek esetében – akik életkoruknál fogva nem, vagy csak korlátozottan képesek jogaik védelmére – az államot ezen „aktív jogvédelmi” kötelezettség teljesítése fokozott felelősséggel terheli. A hivatkozott alapvető jogvédelmi kötelezettségen túl az Alaptörvény rögzíti a gyermeknek a család, az állam és a társadalom részéről megillető megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is. A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében azonban az államnak és a társadalomnak a szülők részére megfelelő segítséget kell nyújtania. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet is. E kötelezettség értelemszerűen jogalkotási feladatot is jelent, melynek megfelelően a Gyvt. kialakította a gyermekek védelmét ellátni hivatott intézményrendszer legjelentősebb elemeit, és ezen túl több jogszabály telepít kifejezetten feladatokat a gyermek és jogai védelme érdekében különféle állami és önkormányzati szervekhez.
3. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát deklarálja, e szerint „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” 
Amint azt az Alkotmánybíróság a több határozatában kifejtette „A gyermek ember, akit minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt a felnőtté válásához. Ezért az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermek alapvető jogairól szól, egyidejűleg a család (szülők) az állam és a társadalom kötelezettségét megszabva. A testület arra is rámutatott, hogy a felhívott alapjog és az Alkotmány 16. §-a (az ifjúság érdekeinek védelme) együttesen értelmezendő, amiből az következik, hogy a gyermekről való gondoskodás komplex feladat6.
A gyermek, mint az alapjogok alanya oldalán az életkorból adódó hátrányokat az állam oldaláról az az intézményvédelmi kötelezettség egyenlíti ki, hogy az államnak aktívan kell cselekednie a gyermekek alapvető jogainak előmozdítása, érvényesülése és védelme érdekében. Ezt az alaptételt megtaláljuk a Gyermekjogi Egyezménynek a preambulumában is, amely rögzíti, hogy a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelő jogi védelemre, születése előtt és születése után egyaránt. E célt szolgálja az Alkotmány 67. § (1) bekezdése.

3. Az ügy érdeme tekintetében
A 18. életévében járó gyermek ötvennél több órát mulasztott, ezért őt a jegyzőnek a törvény rendelkezései szerint védelembe kellett vennie, iskoláztatási támogatásának folyósítását fel kellett függesztenie.7 A védelembe vételi iránti eljárás során a jegyzőnek tárgyalást kellett tartania, azon – egyebek mellett – a családgondozót is meg kellett hallgatnia.8
A Gyvt. 69. § (2) bekezdése szerint: A védelembe vétel - a (3) és (4) bekezdésben meghatározott kivétellel - a gyermek nagykorúvá válásával szűnik meg.
(3) Ha a települési önkormányzat jegyzője a védelembe vételt a 68. § (2) bekezdés c) pontja9 alapján rendelte el, a védelembe vétel indokolt esetben a fiatalkorú kérelmére a büntetőeljárás befejezéséig, de legfeljebb huszadik évének betöltéséig tart.
(4) Ha a gyermek nagykorúvá válásakor a rá tekintettel folyósított iskoláztatási támogatás fel van függesztve, a védelembe vétel az iskoláztatási támogatás folyósítása felfüggesztésének megszüntetéséig meghosszabbodik.
Mindebből következően a 18. életévét betöltött, de még tanköteles gyermek védelembe vételét a jegyzőnek a tanév végéig fenn kellett tartania.
A Gyvt. 68. § (3) bekezdése alapján a védelembe vétellel egyidejűleg a jegyző köteles a gyermek részére a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját kirendelni, a veszélyeztetettség okának megszüntetésére intézkedéseket tenni. A védelembe vételről szóló határozatnak tartalmaznia kell a gyermek és a szülő kötelezését meghatározott szolgáltatások igénybevételére, valamint magatartási szabályok betartására vonatkozó rendelkezéseket, együttműködési kötelezettséget.10
A törvény a védelembe vételt elrendelő határozat jogerőre emelkedésétől számított tizenöt napon belül a kirendelt családgondozót a gyermekre vonatkozó egyéni gondozási-nevelési terv készítésére kötelezi.11
A gondozási-nevelési tervben – határidővel – szerepelnie kell a védelembe vétel megszüntetéséhez szükséges változásoknak, a családgondozó, a szülő, továbbá a gyermek feladatainak. A családgondozónak meg kell jelölnie a szükségesnek tartott hatósági, illetve bírósági eljárások kezdeményezését, a segítséget nyújtó intézményeket, illetve személyeket és feladataikat, valamint a szakmailag szükségesnek tartott egyéb rendelkezéseket.12
Egyetértek a miniszterrel abban, hogy a hátrányos helyzetű gyermekek tanulását, iskolába járását ösztönözni kell, az ehhez nyújtott állami segítségről a nagykorúsághoz közel álló, vagy már nagykorú tanulók esetében sem lehet lemondani. Álláspontom szerint azonban a gyermekjóléti alapellátás számára korábban ismeretlen, a 18. életévét néhány hónapon belül betöltő gyermekre vonatkozó egyéni-gondozási tervben sem a szülő, sem a gyermek számára nem lehet olyan konkrét, számon kérhető feladatokat, határidőket előírni, amivel a tankötelezettség teljesítése elősegíthető, vagy kikényszeríthető lenne. Mindebből következően a nagykorúsághoz közel állók igazolatlan mulasztása esetén a mérlegelés nélküli védelembe vételi kötelezettség formális, azzal a kívánt cél – a gyermek ösztönzése az iskolába járásra, tanulásra – nem elérhető. 
Figyelemmel arra, hogy vizsgálati tapasztalataim szerint13 a gyermekjóléti szolgálatok családgondozói az NM. rendeletben meghatározottnál14 jóval több családot gondoznak, a közvetlenül a nagykorúság előtt állók védelembe vételéből eredő többletfeladataik ellátásával (tárgyaláson való részvétel, környezettanulmány, egyéni gondozási-nevelési terv készítése) a gyermekvédelmi törvényben előírt sokrétű kötelezettségüknek valószínűsíthetően nem tudnak maradéktalanul eleget tenni, ezáltal sérülhet azoknak a gyermekeknek a joga, akiknek a szolgáltatás valós – családi nevelésüket elősegítő, veszélyeztetettségüket megelőző, vagy a kialakult veszélyeztetettségüket megszüntető, a családjukba való visszahelyezésüket előremozdító – segítséget nyújthat.
A Köt 6. § (3) bekezdése szerint a tankötelezettség annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti. 
A Gyvt. értelmében a gyermek az, aki a tizennyolcadik életévét még nem töltötte be, kivéve, ha házasságot kötött. A gyermekvédelmi gondoskodás alapesetben az önjogúvá válásig tart. A cselekvőképes fiatal felnőtt maga dönt arról, hogy a gyermekvédelmi rendszer által felkínált lehetőséget (utógondozói ellátás) igénybe kívánja-e venni. A bűncselekmény elkövetésével gyanúsított, vádolt fiatalkorú védelembe vétele önjogúvá válását követően csak kérelmére hosszabbítható meg. 
Ezzel szemben ha az iskolai hiányzások miatt védelembe vett gyermek a tanév közben tölti be a 18. életévét a jegyző a védelembe vételt a tanév végéig köteles fenntartani. A védelembe vételi határozat a nagykorút és szülőjét továbbra is magatartási szabályok betartására kötelezi, amelyek megszegése azonban nem jár következményekkel (a fiatal felnőtt nem emelhető ki a családból, gyermekelhelyezés megváltoztatás sem lehetséges, a szülő ellen szabálysértési eljárás nem kezdeményezhető). A norma alkalmazása tehát felesleges, célja alkotmányos szempontból értelmezhetetlen.
Mindebből következően megállapítom, hogy a 18. életév betöltését követően a védelembe vétel fenntartása visszásságot okoz a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben.

Intézkedéseim
1/ A vizsgálat során feltárt alkotmányos visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a nemzeti erőforrás miniszternek
– fontolja meg a Cst. 15. § (1) bekezdésében, valamint a Gyvt. 68/A § (1) bekezdésében foglaltak akként való módosítását, hogy a nagykorúság előtt álló gyermek iskoláztatási támogatás folyósításának felfüggesztésekor a jegyző mérlegelési jogkörben dönthessen a védelembe vétel szükségességéről;
– a Gyvt. 68/A. § (4) bekezdésének hatályon kívül helyezését. 

2/ az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem nemzeti erőforrás minisztert, hogy a Nemzeti Család-és Szociálpolitikai Intézet útján – különös tekintettel a Gyvt. 68/A. § (1) bekezdése alapján védelembe vett gyermekekre – segítse a szolgáltatók módszertani munkáját.

Budapest, 2011. szeptember 19.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Gyvt. 69. § (2) bek.
2 Gyvt. 69. § (4) bek.
3 Köt. 6. § (6). bek.
4 Lásd 9/1992. (I. 30.) AB határozat
5 64/1991. (XII. 17.) AB. határozat
6 79/1995 (XII. 21.) AB határozat
7 Cst. 15. § (1) bek. b/ pont
8 Gyer. 86. §
9 Gyvt. 68. § (2) A települési önkormányzat jegyzője - a gyermekjóléti szolgálat javaslatának figyelembevételével – védelembe veheti továbbá…c) a rendőrség, az ügyészség, illetve a bíróság jelzése alapján a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított, vádolt fiatalkorút.
10 Gyer. 87. §
11 Gyvt. 68. § (4) bek.
12  NM rendelet 21. §
13 Lásd OBH 4226/2006., OBH 5158/2007. és AJB 2227/2010. számú jelentések
14 Az NM rendelet 1. számú melléklete szerint ez 45 gyermek, vagy 25 család