Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-192/2011. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek az AJB-272/2011, AJB-465/2011, AJB-506/2011)

Előadó: dr. Farkas Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
Több külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tag beadvánnyal fordult hozzám, amelyben sérelmezték, hogy a Magyar Köztársaság külképviseletén csak akkor tehetik meg a magán-nyugdíjpénztári tagság fenntartásáról szóló nyilatkozatukat, ha a jogszabályban meghatározott és igazolt tartózkodási jogcímekkel rendelkeznek. 
Tekintettel arra, hogy a beadványokban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint az egyenlő bánásmód követelményével kapcsolatos visszásság gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16.§ (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. Ezzel egyidőben tájékoztatást kértem a Külügyminisztérium Konzuli Főosztályától (a továbbiakban: KüM Konzuli Főosztály) és az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságtól (a továbbiakban: ONYF). 

Az érintett alkotmányos jogok és alapelvek 
-	A jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” /Alkotmány 2.§ (1) bekezdés/
-	Az egyenlő bánásmód követelménye: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” /(Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdés/

A megállapított tényállás
1. Egymástól függetlenül négy, külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tag fordult hozzám, a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozatnak a Magyar Köztársaság külképviseletén történő felvételével kapcsolatban. 
1.1 Az AJB-192/2011 számú ügyben a panaszos tájékoztatást kért arról, hogy az Egyesült Államokban élő lánya hol tehetné meg a nyilatkozatát, ugyanis a különböző hivatalok nem tudtak érdemi választ adni az ügyében. A panaszos lánya e-mailben kereste meg a külképviseletet annak érdekében, hogy időpontot kérjen a nyilatkozat megtételére. Ezt követően a külképviselet küldött egy tájékoztatást a panaszos lányának, amely szerint „a nyilatkozat megtételénél a magán-nyugdíjpénztári tagnak valószínűsítenie kell, hogy a jogszabályban felsorolt jogcímeknek megfelelő okból tartózkodik külföldön (Mpt. 18. § szerint: "A nyilatkozattételre rendelkezésre álló időtartam alatt tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag"). Amennyiben a magán-nyugdíjpénztári tag nem a fenti jogcímek egyikének megfelelő okból tartózkodik külföldön (hanem pl. hosszabb látogatás, gyógykezelés céljából vagy családtag), akkor csak Magyarországon van nyilatkozattételi lehetősége. Fentiek tudomásulvételéről nyilatkozatot kell aláírnia!”
A panaszos sérelmezte, hogy a tájékoztatás értelmében lánya csak Magyarországon tudna személyesen nyilatkozni, mivel külföldön tartósan nem foglalkoztatott és tanulmányokat sem folytat, azonban hazautazni nehéz anyagi körülményei miatt nem tud. 
1.2 Az AJB-272/2011 számú ügyben hozzám forduló panaszos magyar állampolgár és családjával Kanadában él, Magyarországon állandó lakóhellyel és tartózkodási hellyel nem rendelkezik, kanadai letelepedése folyamatban van. Egy éves kisfiával tartózkodik otthon, így jelenleg munkahellyel sem rendelkezik és iskolai tanulmányokat sem folytat. A kanadai magyar külképviselet arról tájékoztatta panaszost, hogy a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok csak a jogszabályban felsorolt – az előzőekben hivatkozott – tartózkodási jogcímeken tehetnek nyilatkozatot. Felhívták a figyelmét, továbbá arra, hogy ha ragaszkodik a nyilatkozat megtételéhez, akkor azt az eljáró konzul elfogadja és felterjeszti, de valószínűleg a nyilatkozatát a jogszabályi feltételek hiányában a döntéshozó szerv nem fogadja majd el. A nyilatkozat megtételéhez kérték a panaszos kanadai állampolgárságú férje munkáltatói igazolását és a házassági anyakönyvi kivonatukat. 
1.3 Az AJB-465/2011. számú ügyben a panaszos Olaszországban él, szintén családtagként és gyermekgondozási díjban részesül. A milánói magyar főkonzulátus január 19-én arról tájékoztatta őt telefonon, hogy a nyilatkozatát olasz munkáltatói igazolás hiányában, nem tudják befogadni. A panaszos számos hivatalt felkeresett problémájával, végül a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv ügyintézője arról tájékoztatta, hogy nyilatkozatát munkáltatói igazolás hiányában is elfogadják.
1.4 Az AJB-506/2011. számú ügyben beadványozó sérelmezte, hogy nyilatkozatát Németországban kizárólag a müncheni főkonzulátuson és a berlini magyar nagykövetségen teheti meg, amely számára nehézséget jelent, tekintettel arra, hogy messze lakik a külképviselettől és egy négy hónapos kislány anyukájaként nem tud nagy távolságot megtenni autóval.
2. Megkeresésemre a KüM Konzuli Főosztálya rendelkezésemre bocsátotta a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozat felvételével kapcsolatban valamennyi, konzuli feladatot ellátó külképviselet számára megküldött utasítását. 
A rendelkezésemre álló adatok szerint az érintett külképviseletek 2010. december 22-én, 2011. január 4-én és 6-án, valamint január 12-én kaptak tájékoztatást a nyilatkozat felvételével kapcsolatos teendőikről. 
2010. december 22-én, arról tájékoztatták a konzuli feladatot ellátó külképviseleteket, hogy „A magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) 24. § (10) bekezdése szerint a nyilatkozattételre rendelkezésre álló időtartam alatt tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag nyilatkozatát személyesen a Magyar Köztársaság külképviseletén is megteheti. A nyilatkozat megtételénél a magán-nyugdíjpénztári tagnak valószínűsíteni kell, hogy a jogszabályban felsorolt jogcímeknek megfelelő okból tartózkodik külföldön (pl. iskolalátogatási vagy munkáltatói igazolással, illetve a helyi körülményeknek megfelelő más egyéb módon). Felhívták a külképviselet figyelmét arra, hogy amennyiben a magán-nyugdíjpénztári tag nem a fenti jogcímek egyikének megfelelő okból tartózkodik külföldön (hanem pl. hosszabb látogatás vagy gyógykezelés céljából), akkor a nyilatkozat megtételével egyidejűleg egy igazolási kérelmet is elő kell terjeszteni, amelyben megindokolja, hogy miért nem tudja a nyilatkozatot a rendelkezésre álló határidőben a jogszabályban felsorolt szervek valamelyikénél benyújtani. Ebben az esetben a kérelemhez csatolni kell a nyilatkozat mindhárom eredeti példányát, amelyből egyet a kérelmet elbíráló szerv a kérelemnek helyt adó határozattal együtt az ügyfél részére vissza fog küldeni. Ezért rendkívül fontos, hogy a kérelmen az ügyfél tüntesse fel azt a magyarországi vagy külföldi címet, ahova a kérelmét elbíráló határozat kézbesítését kéri. Természetesen a kérelmen szerepelnie kell az ügyfél személyazonosító adatainak és aláírásának is.”
2011. január 4-én, felhívták a külképviseletek figyelmét arra, hogy az ONYF-től 2011. január 4-én kapott állásfoglalás értelmében igazolási kérelmet csak a 2011. január 31-ig tartó nyilatkozási határidő elmulasztása miatt lehet benyújtani, a jogszabályban nem szereplő jogcímen (pl. látogatás, gyógykezelés, családtag) való külföldön tartózkodás miatt erre nincs lehetőség. Ennek megfelelően nyilatkozatot kizárólag a tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag tehet, és igazolási kérelmet is csak ezeknek a feltételeknek megfelelő személy terjeszthet elő.
2011. január 6-án, e-mailben ismételten tájékoztatták az érintett külképviseleteket arról, hogy csak a jogszabályban felsorolt tartózkodási jogcímeken külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok tehetnek nyilatkozatot. Amennyiben azonban az ügyfél e tájékoztatás ellenére is ragaszkodik a nyilatkozat megtételéhez, akkor a Konzuli Főosztály kérésére az eljáró konzuloknak azt be kell venni és fel kell terjeszteni. Az ügyfél figyelmét ilyen esetben nyomatékosan fel kell hívni arra, hogy a jogszabályi feltételek hiányában a nyilatkozatát a döntéshozó szerv valószínűleg nem fogja elfogadni. Az eljáró konzuloknak ebben az esetben javasolnia kell az ügyfeleknek, hogy külön nyilatkozatban indokolják meg, hogy miért kérik a nem megfelelő jogcímeken való külföldön tartózkodás ellenére a nyilatkozatuk továbbítását. A nyilatkozattal együtt ezt az indoklást is fel kell terjeszteni, azonban az indoklás nem kötelező, de nyomatékosan javasolt.
A 2011. január 12-én kelt újabb tájékoztatás értelmében, amennyiben az ügyfél ragaszkodik az ún. jogfenntartó nyilatkozat kitöltéséhez, azt mellékelheti az ONYF által rendszeresített nyilatkozathoz. „Ebben az esetben a külképviselet az ONYF nyilatkozatot és a jogfenntartó nyilatkozatot együtt terjeszti fel. Az ONYF ígérete szerint a jogfenntartó nyilatkozatot is továbbítani fogja az illetékes magánnyugdíjpénztár felé.”
3. A vizsgálat során az ONYF főigazgatójától is tájékoztatást kértem arra vonatkozóan, hogy az ONYF elfogadja-e a jogszabályi feltételek hiányában megtett külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok nyilatkozatát, azaz a magánnyugdíjpénztárban a tagsági viszonyuk továbbra is fennmarad-e, tekintettel arra, hogy a KüM Konzuli Főosztályának 2011. január 6-ai utasítása alapján az eljáró konzuloknak – amennyiben az ügyfél ragaszkodik hozzá – át kell venni és fel kell terjeszteni a jogszabályban felsorolt tartózkodási jogcímek hiányában megtett nyilatkozatokat is. 
Az ONYF főigazgatójának válasza szerint a KüM Konzuli Főosztályának a nyilatkozata annyiban nem teljesen megalapozott, hogy a nyilatkozatok elfogadásával összefüggésben az ONYF-et „döntéshozó szervként” jelöli meg. Valójában mind az ONYF, mind a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek – a Magyar Köztársaság érintett külképviseleteihez hasonlóan – a magánnyugdíj-pénztári tagság fenntartásáról szóló személyes nyilatkozat megtételének helyszínei, tehát feladatuk mindössze a törvényben rögzítettek szerinti nyilatkozatok átvétele, illetve jegyzékbe foglalva, az érintett magán-nyugdíjpénztárak felé történő továbbítására korlátozódik.
A főigazgató álláspontja szerint a konzuli tisztviselő által elfogadott és az ONYF-re továbbított nyilatkozatok tekintetében az ONYF érdemi döntést nem hoz, így a jogszabályban fel nem sorolt jogcímen továbbított nyilatkozatokat nem is vizsgálja felül. Az ONYF a konzuli tisztviselők által átvett, illetve hozzá eljutatott nyilatkozatokat a nyilatkozó személyek külföldi tartózkodási jogcímének vizsgálata nélkül fogja a magán-nyugdíjpénztárakhoz továbbítani. 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Elsőként azt vizsgáltam, hogy a panaszosok által sérelmezett jogi helyzet vizsgálatára kiterjed-e a hatásköröm.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogorvoslatokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16.§ (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: a hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálattal érintett Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság és a Magyar Köztársaság külképviseletei az Obtv. 29.§ (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szervnek minősülnek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az Mpt. 24. § (10) bekezdése szerint a nyilatkozattételre rendelkezésre álló időtartam alatt kizárólag a tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag (a továbbiakban tartósan külföldön tartózkodó pénztártag) személyesen, a Magyar Köztársaság külképviseletén is nyilatkozhat. Vizsgálatom egyik alapkérdése volt, hogy a magánnyugdíj-pénztári tagok nyilatkozattételi lehetőségének külföldi tartózkodásuk szerinti korlátozása az egyenlő bánásmód követelménye szempontjából visszásnak minősül-e.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a megkülönböztetés az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon.
Az alaptörvényben rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma tehát arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként – egyenlő méltóságú személyként – kell kezelnie. Az országgyűlési biztos az alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapíthatja meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával. Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartózó személyek között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. Bár a 70/A. § (1) bekezdésének megfogalmazása alapján az egyenlő bánásmód követelménye szövegszerűen csak a Magyar Köztársaság területén tartózkodó személyekre terjed ki, mindez nem jelenti azt, hogy a tartósan külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagokra is kiterjedő jogi szabályozás megalkotásakor a jogalkotó szervek a hátrányos megkülönböztetés tilalmát figyelmen kívül hagyhatják. A diszkrimináció tilalmára, mint alkotmányos követelményre tehát minden – tartózkodási helyétől függetlenül –olyan személy hivatkozhat, akire a magyar joghatóság egyébként kiterjed. A magyar joghatóság alatt álló személyeknek minősülnek e tekintetben a külföldön tartózkodó magánnyugdíj-pénztári tagok. 
Álláspontom szerint a szabályozás szempontjából a magán-nyugdíjpénztári tagok azonos (homogén) csoportba tartozó jogalanyok.
A jogszabály rendelkezése értelmében a belföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok bármilyen jogcímen, azonban a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok csak az Mpt. 24.§ (10) bekezdésében felsorolt tartózkodási jogcímek esetén tehetik meg a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozatukat. Mindebből megállapítható, hogy az adott szabályozási koncepción belül a nyilatkozat megtétele szempontjából eltérő szabályozás vonatkozik a jogcímek tekintetében a külföldön és a belföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagokra. Ez a szabályozási elem azért ütközik a hátrányos megkülönbözetés alkotmányi tilalmába, mert a megkülönböztetésnek tárgyilagos mérlegelés szerint nincs ésszerű indoka, azaz önkényes. A külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok szintén azonos, homogén csoportba tartoznak, azonban közülük csak a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel rendelkezőknek van joguk a nyilatkozattételre. 
Álláspontom szerint tárgyilagos mérlegelés alapján ennek a megkülönböztetésnek sincs ésszerű indoka, tehát önkényes. Vagyis a hátrányos megkülönböztetés nemcsak a belföldön, illetve a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok között, hanem az útibbiak körén belül is fennáll. Az egyenlő bánásmód követelményének sérelmét fokozza, hogy jelen esetben nem formális nyilatkozattételi lehetőségről, hanem komoly jogkövetkezményekkel bíró döntésről van szó, hiszen nyilatkozattétel hiányában a társadalombiztosítási nyugellátásban nem részesülő magán-nyugdíjpénztári tag tagsági jogviszonya 2011. március 1. napjával – a törvény erejénél fogva – megszűnik.
Megítélésem szerint a jogszabályi feltételek hiányossága következtében a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok önrendelkezési jogának és éppen ezért a tulajdonnal való rendelkezés jogának sérelme is felmerül, hiszen ők egyáltalán nem tehetnek nyilatkozatot, vagyis a magánnyugdíjrendszerben fennálló tagsági jogviszonyuk fenntartásáról nem rendelkezhetnek.
Mindezek alapján, az Mpt. 24. § (10) bekezdésének azon rendelkezése, mely szerint csak a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel rendelkező pénztártagok tehetnek nyilatkozatot, a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok tartózkodási jogcímen alapuló hátrányos megkülönböztetését eredményezi, és visszásságot okoz az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított, egyenlő bánásmód követelményével összefüggésben.
2. Eljárásom során, a Magyar Köztársaság külképviseleteinek a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozat felvétele során követett eljárását is megvizsgáltam. 
a) Ennek előkérdésként felmerült, hogy a magán-nyugdíjpénztári tagság fenntartásáról szóló nyilatkozat írásba foglalása közigazgatási hatósági ügynek minősül-e.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12.§. (2) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
Álláspontom szerint a magán-nyugdíjpénztári tagság fenntartásáról szóló nyilatkozat azt a tényt igazolja, hogy a nyilatkozó a törvényes döntés lehetőségével élve továbbra is pénztártag kíván maradni. Azon túl, hogy a nyilatkozat az ügyfél által gyakorolt jogot érinti, annak alapján vezetnek majd hatósági nyilvántartást, igazolnak tényt vagy adatot, hiszen társadalombiztosítási ügyfélként kezelik, mivel magánpénztári tagként számítják a nyugdíját, a befizetett hozzájárulását. Az említett okból, a magán-nyugdíjpénztári tagság fenntartásáról szóló nyilatkozat és annak befogadása, továbbítása, elbírálása, esetleges igazolási kérelemről döntés, valamint a nyilatkozó személyes adatainak kezelése őt a közigazgatási hatóság ügyfeleként érinti. Másfelől, a nyilatkozatot kezelő szerv közigazgatási szerv, egyedi ügyekben jár el, közhatalmat gyakorol, így a külképviselet és az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, hatósági szereplőnek minősül a Ket. 12.§. (3) bekezdés a) pontja értelmében. 
b) A KüM Konzuli Főosztálya 2010. december 22-én, 2011. január 4-én és 6-án adott ki utasítást a konzuli feladatot ellátó külképviseleteknek a magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszony fenntartásáról szóló nyilatkozat felvételéről. 
A 2010. december 22-ei utasítás értelmében a magán-nyugdíjpénztári tagok még igazolási kérelem előterjesztésével egyidejűleg megtehették nyilatkozatukat a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímek hiányában is. A 2011. január 4-ei utasítás alapján azonban nyilatkozatot kizárólag a tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag tehetett, és igazolási kérelmet is csak az ezeknek a feltételeknek megfelelő személy terjeszthetett elő. 
A 2011. január 6-ai utasítás már lehetővé tette azon pénztártag számára is a nyilatkozat megtételét, aki meghatározott tartózkodási jogcímmel nem rendelkezik, de felhívták a figyelmét arra, hogy a döntéshozó szerv valószínűleg azt nem fogadja majd el. Javasolták továbbá az ügyfeleknek, hogy külön nyilatkozatban indokolják meg, hogy miért kérik a „nem megfelelő jogcímen való külföldön tartózkodás” ellenére a nyilatkozatuk továbbítását. 
Az ONYF főigazgatójának erre vonatkozó tájékoztatása szerint a konzuli tisztviselő által elfogadott és az ONYF-re megküldött nyilatkozatokat az ONYF nem vizsgálja felül, azokról nem hoz döntést, mindössze a magánnyugdíj-pénztárakhoz továbbítja azokat.
c) Az AJB-465/2011. számú beadvány egy további, a nyilatkozattétellel kapcsolatos eljárási problémára hívta fel figyelmet. A panaszos sérelmezte, hogy január 19-én a Milánói Főkonzulátuson arról tájékoztatták telefonon, hogy meghatározott jogcímek hiányában nem tudják befogadni a nyilatkozatát. Munkatársam rövid úton, telefonon tájékoztatta erről a KüM Konzuli Főosztályának illetékes osztályvezetőjét, aki ígéretet tett a probléma gyors orvoslására. Minderről a panaszost is haladéktalanul informáltuk. A hozzám fordulónak így később, január 26-án sikerült nyilatkozatot tennie. Ennek során a milánói főkonzulátus ügyintézője arról számolt be neki, hogy korábban nagyon sok embert azért voltak kénytelenek elküldeni, mert csak január 25-én kaptak engedélyt arra, hogy a törvényben felsorolt jogcímtől eltérő esetekben is átvehessék a nyilatkozatokat.
Az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.A jogbiztonság követelménye azonban nem korlátozódik kizárólag a jogalkotás szférájára, nem csupán a normák egyértelműségét követeli meg, hanem azt is, hogy az egyes jogintézmények működése, vagyis a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Egy demokratikus jogállamban, ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészülésekhez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre.
Másfelől a jogállamiság, amely az Alkotmánybíróság értelmezése szerint követelmény és program egyszerre és az alapjogokkal összeolvasva alkotmányos követelményként tekint a tisztességes eljárásra. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a tisztességes eljáráshoz való jog – annak ellenére, hogy az Alkotmányban szövegszerűen nem szerepel – alkotmányos védelemben részesül. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog védelmét az Alkotmánybíróság a független és pártatlan bírósághoz való jog [Alkotmány 57.§ (1) bekezdés], illetve az Alkotmány 2.§ (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatása útján alakította ki.
A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, védelmével. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.
Az eljáró hatóságok által tett kiszámíthatatlanul változó, egymásnak ellentmondó jogértelmezések – amellett, hogy tömeges előfordulás esetén a jogbiztonság követelményét is megrendíthetik – különösen alkalmasak lehetnek arra, hogy az egyedi ügyekben az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okozzanak.
A nyilatkozattételre rendelkezésre álló rövid időtartam alatt, az eltérő konzuli utasítások következtében nem volt egységes a konzuli tisztviselők eljárása, így a különböző időpontokban nyilatkozó pénztártagok egymástól eltérően tehették, illetve nem tehették meg a nyilatkozatukat. Például a 2010 decemberében nyilatkozó pénztártag még jogcím hiányában, az igazolási kérelem előterjesztésével egyidejűleg is megtehette a nyilatkozatát, később azonban, csak akkor, ha rendelkezett a jogszabályban meghatározott jogcímekkel is.
Nem egyértelmű az sem, hogy a jogszabályban meghatározott jogcímek hiányában megtett nyilatkozatokhoz milyen joghatás fűződik, egyrészt azért, mert az eljáró konzuli tisztviselőnek fel kell hívnia a figyelmet arra, hogy azt a döntéshozó szerv valószínűleg nem fogadja el, másrészt azért, mert az ONYF – amely nem tekinti magát „döntéshozó szervnek” – tájékoztatása szerint a nem a jogszabályi feltételeknek megfelelő jogcímen továbbított nyilatkozatokat is eljuttatják a magánnyugdíj-pénztárakhoz.
A nyilatkozattétellel kapcsolatos eljárási visszásságok miatt elmulasztott nyilatkozat, az érintett számára komoly joghátrányt jelent(het), hiszen annak hiányában a társadalombiztosítási nyugellátásban nem részesülő magán-nyugdíjpénztári tag tagsági jogviszonya 2011. március 1. napjával – a törvény erejénél fogva – megszűnik. 
További súlyos jogkövetkezményt eredményez(het), hogy vannak olyan államok, amelyek területén, magyar külképviselet hiányában egyáltalán nem lehetett nyilatkozni, így az utazás jelentős anyagi (többlet)terhet rótt azokra, akik a törvényben biztosított nyilatkozattételi jogukkal élni kívántak.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a külföldön tartózkodó pénztártag, magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszonyának fenntartására szolgáló nyilatkozat felvételével kapcsolatos eljárásban résztvevő, jelen vizsgálatommal érintett szervek – az Mpt.24. § (10) bekezdésének hiányos rendelkezésére visszavezethetően – visszágot okoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, egyben sértették mindazok tisztességes eljáráshoz való jogát, akik nyilatkozattételi jogukkal ennek következtében nem élhettek.

Intézkedéseim
– Az Obtv. 25.§-a alapján felkérem a nemzetgazdasági minisztert, hogy – a jelentésemben tett megállapítások alapján kezdeményezze a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény olyan tartalmú módosítását, amely lehetővé teszi a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel nem rendelkező, külföldön tartózkodó pénztártagok számára is a nyilatkozat mielőbbi megtételét;
– kérem továbbá, hogy az általam javasolt törvénymódosítás hatályba lépéséig is teremtsék meg a nyilatkozat benyújtásának jogi feltételeit azon külföldön tartózkodó pénztártagok számára, akik az igazolási kérelem benyújtására nyitva álló időtartam alatt, nem rendelkeznek a jogszabályban meghatározott tartózkodási jogcímekkel.

Budapest, 2011. február 3.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: A vizsgálat során alkalmazott jogszabályok
A magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény 
24. § (10) A 23. § (1) bekezdés f) pontjában meghatározott esetben a magán-nyugdíjpénztári tagnak a magánnyugdíjrendszerben fennálló tagsági jogviszonya fenntartásának szándékáról – ha e törvény eltérően nem rendelkezik – személyazonosságának ellenőrzése céljából személyesen, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervnél kell nyilatkoznia. Azt a magán-nyugdíjpénztári tagot, aki a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv előtti nyilatkozattételben testi fogyatékossága, egyéb egészségügyi ok miatt vagy azért akadályozott, mert személyi szabadságát korlátozó büntetés vagy intézkedés hatálya alatt áll, nyilatkozattételének lehetővé tétele érdekében – kérésére – a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv felkeresi (a továbbiakban: helyszíni nyilatkozattétel). A helyszíni nyilatkozattétel lehetőségét a magán-nyugdíjpénztári tag 2011. január 21-éig írásban kérheti a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervtől. A nyilatkozattételre rendelkezésre álló időtartam alatt tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő vagy külföldi tanulmányokat folytató magán-nyugdíjpénztári tag (a továbbiakban: tartósan külföldön tartózkodó pénztártag) nyilatkozatát személyesen a Magyar Köztársaság külképviseletén is megteheti.
123. § (6) A magán-nyugdíjpénztári tagnak a magánnyugdíjrendszerben fennálló tagsági jogviszonya fenntartásának szándékáról 2011. január 31. napjáig kell nyilatkoznia. A társadalombiztosítási nyugellátásban nem részesülő, e törvény alapján magán-nyugdíjpénztári taggá vált személy magán-nyugdíjpénztári tagsági jogviszonya nyilatkozat hiányában 2011. március 1. napjával megszűnik. A helyszíni nyilatkozattételre jogosult személy, illetve a tartósan külföldön tartózkodó pénztártag [24. § (10) bekezdés], ha nyilatkozatát 2011. január 31-éig rajta kívül álló okból nem tudta megtenni, akkor az akadály megszűnésétől számított 8 napon belül, de legkésőbb 2011. február 28-áig a nyilatkozat 24. § (10) bekezdése szerinti módon való pótlásával egyidejűleg igazolási kérelmet terjeszthet elő.
(6a) A (6) bekezdés szerinti igazolási kérelemről a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv annak előterjesztését követő 15 napon belül, a közigazgatási hatósági eljárás szabályai szerint eljárva dönt.

A társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő átlépéshez kapcsolódó eljárási szabályokról szóló 297/2010. (XII.23.) Korm. rendelet
2. § (1) A nyugdíjbiztosítási igazgatóságok, a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság és – a Külügyminisztériumon keresztül – a Magyar Köztársaság külképviseletei az Mpt. 24. § (10) bekezdése szerinti határidőben tett nyilatkozatokat a személyes nyilatkozattételt követő 8 napon belül megküldik az ONYF-nek.
7. § (1) Az igazolási kérelmet [Mpt. 123. § (6) bekezdése] az a nyugdíj-biztosítási igazgatóság bírálja el hatósági eljárásban, amelynél azt előterjesztették. A Magyar Köztársaság külképviseletén, a Nyugdíjfolyósító Igazgatóságnál vagy az ONYF-nél előterjesztett igazolási kérelmet a fővárosi nyugdíj-biztosítási igazgatóság bírálja el. A Nyugdíjfolyósító Igazgatóság és – a Külügyminisztériumon keresztül – a Magyar Köztársaság külképviseletei az igazolási kérelmet a nyilatkozattal együtt az előterjesztéstől számított 8 napon belül megküldik az ONYF-nek. Az ONYF a részére megküldött és a nála benyújtott kérelmeket haladéktalanul továbbítja a fővárosi nyugdíj-biztosítási igazgatóságnak.
(2) Ha a nyugdíj-biztosítási igazgatóság a kérelemnek helyt ad, a döntést a nyilatkozatra feljegyzi, és annak egy példányát megküldi az ONYF-nek. Az ONYF a nyilatkozatot a határozat jogerőre emelkedését követő 8 napon belül megküldi az érintett magánnyugdíjpénztárnak, továbbá másolatban a Felügyeletnek, valamint az ÁKK-nak.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
12. § (2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez,
b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés – a fegyelmi és etikai ügyek kivételével – ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti.
(3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező
a) államigazgatási szerv,
b) helyi önkormányzat képviselő-testülete, ideértve a megyei önkormányzat közgyűlését is, valamint a 19. § (2) bekezdése szerint átruházott hatáskörben annak szervei és társulása,
c) a polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője (a továbbiakban együtt: polgármester),
d) főjegyző, jegyző, körjegyző, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a hatósági igazgatási társulás,
e) törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb szervezet, köztestület vagy személy.