Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-188/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Berkes Lilla
Az eljárás megindítása
Hivatalomhoz érkezett jelzések alapján értesültem arról, hogy a Miskolc Város Közlekedési Zrt. (MVK Zrt.) a jegy nélkül utazó, az ellenőrt munkájában gátló utasokat az ún. Utazási feltételek felhatalmazó rendelkezése alapján jogosult visszatartani. 
A visszatartási jog tartalmával kapcsolatban – alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A beadványban felvetett problémákról, a kialakult helyzetről való tájékozódás érdekében az Obtv. 18. § (2) és (10) bekezdése alapján megkerestem az MVK Zrt. vezérigazgatóját.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
Az élethez és az emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]
A megalázó bánásmód tilalma: „Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni” [Alkotmány 54. § (2) bekezdés]
A személyes szabadsághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.” [Alkotmány 55. § (1) bekezdés]
A mozgásszabadsághoz való jog: „Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.” [Alkotmány 58. § (1) bekezdés]

A megállapított tényállás
Az MVK Zrt. 2010. július 20. napjától érvényes Üzletszabályzata a következőképpen rendelkezik a jegyellenőrzés menetéről, illetve az ellenőrök jogairól:
A szolgáltató jogosult a viteldíj megfizetését és az utazási feltételek betartását járművezetői és jegyellenőrei útján ellenőrizni. A jármű vezetője és a jegyellenőr az ellenőrzési tevékenység során közfeladatot ellátó személynek minősül. Az utazási igazolványt, menetjegyet, illetve egyéb utazásra jogosító dokumentumot ellenőrzés céljából az utazás megkezdése előtt, a járműre történő felszálláskor, az utazás teljes tartama alatt, illetve a járműről történő leszálláskor a járat személyzete vagy az ellenőr erre irányuló felhívására fel kell mutatni, illetve szükség esetén át kell adni. A személyszállítási szolgáltatást igénybe vevő utasoknak az előzőek szerint – az utazási jogosultság megállapítására, illetve az önkéntes jogkövető magatartás teljesítésére irányuló – a járművön, továbbá a járműnek a megállóhelyen történő visszatartásával megvalósuló ellenőrzési eljárást tudomásul kell venniük, feltéve, hogy az utazási időt – az összes egyéb körülményre is tekintettel – számottevően nem befolyásolja, illetve az ellenőrzésen már átesett, de a leszállásban akadályozott utasoknak jelentős érdeksérelmet nem okoz.
Kiemelt jegyellenőrzési akciók során a jegyellenőrzést végrehajtó jegyellenőrök jogosultak a járműre felszálló, a járművön tartózkodó, valamint a közösségi közlekedést nyilvánvalóan igénybe vevő utasok ellenőrzésére, a leszállók esetében közvetlenül a jármű elhagyása után a megállóhelyeken és akár közterületen is. Erre Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának rendelete alapján van lehetőség.
Amennyiben az utazási feltételeket megszegő utas a jegyellenőr intézkedésének jogosságát vitatja, vagy adatai átadását megtagadja, így a jegyellenőrt kötelező munkaköri feladatának ellátásában gátolja, a jegyellenőr jogosult rendőrhatósági intézkedést kérni az utassal szemben. Ha nem járul hozzá az utas az adatai átadásához, számára csekket és tájékoztatót az ellenőrzést végzőnek nem áll módjában átadni mindaddig, amíg a szolgáltató rendőrségtől ki nem kéri az adatait. A hatósági intézkedésig az szolgáltató ellenőrzésre jogosult dolgozói – az utas magatartásától függően – jogosultak az utast az utazásból kizárni.
A szolgáltató és a rendőrség között létrejött együttműködési megállapodás alapján a kiemelt jegyellenőri akcióban rendőrök is részt vesznek. Az eljáró ellenőröknek lehetőségük van a jelenlévő rendőrtől segítséget kérni igazoltatás, adategyeztetés céljából. Bűncselekmény gyanúja, vagy hamis adatközlés esetén jegyellenőr a további intézkedést átadja a rendőrnek, ez minden esetben feljelentést von maga után.
Ha az utazási feltételeket megszegő utas a kirótt pótdíj megfizetésére a helyszínen nem hajlandó, a jegyellenőr köteles őt felkérni személyi adatainak hiteles közlésére, egyben tájékoztatja egyrészt arról, hogy adatszolgáltatása önkéntes, másrészt arról, amennyiben adatait visszatartja, abban az esetben jogosult rendőrhatósági intézkedést kérni, és egyidejűleg átadni részére a pótdíj későbbi befizetésére szolgáló postai utalványt és tájékoztatót.
Amennyiben az utazási feltételeket megszegő utas a jegyellenőr intézkedés során a helyszíni pótdíjat kifizeti, azzal a szabálytalan utazás tényét elismeri, így további reklamációnak, sem az intézkedés megalapozottsága, sem a pótdíj visszafizetésének tekintetében nincs helye.
A pótdíjazás során az utas az utazásból kizárásra kerül, de utazását vonaljegy érvényesítésével tovább folytathatja.
A szolgáltató köteles:
– Az utasokat jogaikról, kötelezettségeikről, az igénybe vehető szolgáltatásokról, különösen pedig az esetleges forgalmi zavarokról tájékoztatni. Ennek érdekében a végállomásokon és megállóhelyeken, illetve a villamoson is jól látható helyen ki kell függesztenie az utazási feltételeket és a szükséges menetrendi kivonato(ka)t.
– A közforgalmú személyszállítás körében a személyszállítást elvállalni, ha az utas az üzletszabályzat feltételeit elfogadja, és a közforgalmú személyszállítás körében a menetrendben meghatározott vonalon az általa meghirdetett villamosokat közlekedteti és a szolgáltatás a menetrendben meghirdetett személyszállító villamosokkal lehetséges.
– Az utast a menetrendbe foglalt feltételek szerint biztonságosan a célállomásra szállítani.
Az Üzletszabályzat tehát az utazási feltételeket megszegő utassal szemben az ellenőr számára azt biztosítja, hogy végső eszközként – amennyiben az utas a jegyellenőr intézkedésének jogosságát vitatja, vagy adatai átadását megtagadja – rendőri közreműködést vegyen igénybe, az utas visszatartására nem ad lehetőséget. A visszatartási jog más kontextusban, nevezetesen a jármű megállóhelyen történő visszatartásával megvalósuló ellenőrzési eljárás lehetővé tétele kapcsán jelenik meg.

Az ellenőr utast visszatartó joga elsőként az Üzletszabályzat alapján kiadott Utazási Feltételekben jelenik meg, melyet az MVK Zrt. a végállomásokon, a megállóhelyeken, illetve a villamosokon is kifüggeszt. Az Üzletszabályzat meghatározása szerint az Utazási Feltételek a személyszállítási szerződés elválaszthatatlan részét képezi, amennyiben azt az utas elfogadja és magára nézve kötelező érvényűnek tekinti, jogosult a felkínált személyszállítási szolgáltatást igénybe venni.
Az Utazási Feltételek az Üzletszabályzattal szemben már nemcsak rendőrhatósági intézkedés kérését teszi lehetővé a jegyellenőrök számára, hanem – az utas magatartásától függően – jogot biztosít az utas járműben való visszatartására is.
A visszatartási jog értelmezése érdekében megkerestem az MVK Zrt. vezérigazgatóját a következő kérdésekkel:
1.) Éves szinten milyen összegű kárt okoznak a bliccelők az MVK Zrt-nek? Milyen kísérleteket tettek eddig a bliccelés visszaszorítására? Ezek milyen eredménnyel jártak?
2.) Az Utazási Feltételek között mióta szerepel az ellenőr visszatartási joga? 
3.) A visszatartási jog keretein belül milyen intézkedéseket foganatosíthatnak az ellenőrök? Kaptak-e valamilyen tájékoztatást ezzel kapcsolatban? Amennyiben rendelkezésükre áll a visszatartási joggal összefüggésben oktatási anyag, kérem annak megküldését.
4.) Bevezetése óta hány esetben került sor a visszatartási jog alkalmazására? Jellemzően milyen esetekben és miben nyilvánult meg? 
5.) Érkezett-e ezzel összefüggésben panasz az MVK Zrt-hez és ha igen, hány esetben? Milyen eredménnyel zárultak a kivizsgálások? Kérem, küldje meg a legutóbbi 20 panasz iratanyagának másolatát.
6.) Hány alkalommal keletkezett személyi sérülés? Hány esetben tettek feljelentést az ellenőrök ellen az utasok? 

A vezérigazgató válaszlevelében a következőkről tájékoztatott:
Az MVK Zrt. jegyellenőrei a 2010. évben 21271 esetben kezdeményeztek pótdíjazási eljárást olyan személyekkel szemben, akik a vonatkozó Utazási Feltételeket megszegték. Nagyszámú mintavételen alapuló mérés alapján megállapítható, hogy a 2010. évben az utasok 1,72%-a követett el utazási szabálytalanságot1. 139 esetben merült fel különböző bűncselekmény gyanúja, melyekben minden esetben rendőrségi eljárást kezdeményeztek. 
A „bliccelés” visszaszorítását különböző akciók szervezésével érték el, melyek jellemzően marketing, illetve közvetlen jegyellenőrzési akciók voltak. Marketing akció keretében a jegyellenőri állomány azoknak az utasoknak, akik érvényes utazási okmánnyal rendelkeztek, apró ajándékokkal kedveskedtek, más esetekben pedig kommunikációs kampány keretében hívták fel a figyelmet a jogszerű utazásra. Közvetlen jegyellenőrzési mód volt pl. az ún. Nefelejcs-akció, ahol egy-egy viszonylat egymást követő megállói kerültek lefedésre az MVK Zrt. dolgozóiból álló önkéntesek bevonásával. A megállóhelyeken láthatósági mellényben, a beérkező járművek ajtóinál álló ellenőrök kérték a felszállók utazási okmányait. A cél a blicceléstől való visszatartás volt, nem pedig a büntetés. Az akcióban részt vevő dolgozók előzetesen részletes oktatást kaptak jegyellenőrzési ismeretekből. Közvetlen jegyellenőrzési mód volt továbbá az ún. Kiemelt jegyellenőrzési akció, amely keretében 8-10 fős jegyellenőri csoport helyezkedett el a megállóhelyen a beérező jármű ajtóinál, vizsgálva a le- és felszállók, valamint az utastérben tartózkodók utazási okmányait.
2008-ban szerződést kötöttek a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitánysággal a jegyellenőrzési tevékenység támogatására. A kiemelt jegyellenőrzési akciók alatt minden esetben rendőr is tevékenykedik a jegyellenőri csoport mellett, a megfelelő adatközlés és az esetleges atrocitások elkerülése érdekében.
Az alkalmazott módszereknek köszönhetően, a korábbi, becslések szerint 8%-os nemfizetői arány lecsökkent 1,72%-ra.
Az Utazási Feltételek évente változóan kerülnek kiadásra, Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának díjmegállapításra vonatkozó rendeletei alapján. 2007. január 1. napjáig vizsgálták a vonatkozó rendelkezést és megállapították, hogy már ebben szerepelt a visszatartási jog.
A jegyellenőri állomány jogállását tekintve közfeladatot ellátó személy, így nem rendelkezik hatósági jogkörrel, a személyes szabadságot nem korlátozhatja, kényszerintézkedés nem alkalmazhat. Amennyiben olyan cselekmény jut a tudomására, mely magában hordozza a bűncselekmény gyanúját, köteles azonnal értesíteni a rendőrséget. Visszatartani az elkövetőt fizikailag nem áll módjában, jogállása miatt annyit tehet, mint bármely másik állampolgár. A rendőrség megérkezéséig, amennyiben a jármű a megállóhelyen tartózkodik, nem engedi folytatni az útját. Ha az eljárás alá vont személy leszáll a járműről, a jegyellenőr követi őt, a rendőrséggel folyamatosan kapcsolatot tartva, a rendőri intézkedésig.
Mivel a jelenség problémaként nem vetődött fel az elmúlt évek során, így a kéthavonta rendszeres szakmai oktatásoknak sem volt témája.
Konkrét adat nem áll rendelkezésre azzal kapcsolatban, hogy bevezetése óta hány esetben került sor a visszatartási jog alkalmazására – azokban az esetekben, amikor nem tartózkodott rendőr a helyszínen, az eljárás alá vont személyek jellemzően megvárták az intézkedést önszántukból. Egy esetben van tudomásuk arról, hogy az ellenőr követte az eljárás alá vont személyt, aki jegy nélkül utazott, illetve megrongálta az autóbuszt. 2010-ben 9 esetben érkezett olyan jellegű észrevétel az MVK Zrt.-hez, amelyben az utas kifogásolta a jegyellenőri intézkedés időtartamát, valamint az ezzel összefüggő továbbutazást. Két esetben bizonyosodott be, hogy indokolatlan volt az ellenőr eljárása, ezért fegyelmi felelősségre vonásra került sor. Személyi sérülés egy esetben keletkezett, a panaszos testi sértéssel vádolta az ellenőrt, az ellenőr pedig feljelentést tett a panaszossal szemben közfeladatot ellátó személy elleni erőszak miatt. Az ügy jelenleg bírói szakban van.
A vezérigazgató leveléhez csatolta a fenti említett 9 utas-észrevétel iratanyagát, illetve 1 db rendőrségi jegyzőkönyvet, továbbá 1 db nyomozást megszüntető határozatot.
A garázdaság vétsége miatt folyamatban lévő büntetőeljárás során az MVK Zrt. jegyellenőrének tanúkénti kihallgatása során elmondta, hogy jegyellenőrzés során, amikor az egyik utas sem neki, sem pedig a magát igazoló rendőrnőnek nem adta át az iratait, arra kérte a buszsofőrt, hogy a megállóban ne nyissa ki a hátsó ajtót, így amikor a többi utas leszállt, az ellenőr, és egy kolléganője beálltak a hátsó ajtó elé, míg a másik irányban a rendőrnő állta el az utat. Az utas azonban feltépte az ajtót – mely közben a busz megrongálódott – és távozott. Az ellenőr követte, de nem ért hozzá, végül a kiérkező rendőrök intézkedtek az utassal szemben.
Egy másik esetben, a nyomozás megszüntetéséről szóló rendőrségi határozatban idézett tanúvallomás szerint az ellenőrök a menekülő utas után futottak, utolérését követően pedig körbeállták, az utas azonban többször megpróbált kitörni. Egy ilyen kísérlet közben az egyik ellenőr az utas táskájának fülét megfogva tartotta vissza őt. Az érintett ellenőr vallomásában szintén beszélt arról, hogy megfogta a táskát, illetve arról is, hogy amikor az utas a busz ajtaja felé szaladt, kitartotta elé a kezét és az utas annak futott neki.
A panaszokra adott válaszlevelek közül az egyikben az MVK Zrt. kifejezetten hivatkozik az ellenőr visszatartási jogára. Az ügyben a panaszos kifogásolta, hogy miután átadta jegyét az ellenőrnek, az a karjánál megfogta, és nem engedte távozni.
Ugyanakkor olyan választ is adtak a panaszt tevőnek, hogy ha az ellenőrzés alá vont utas le kíván szállni, az ellenőr leszáll vele. Egy további levélben pedig arról tájékoztatták a panaszt tevőt, hogy az ellenőrök a kezdeményezett pótdíjfizetési eljárás során egy utast sem korlátoznak személyi szabadságában, bár amíg a pótdíjtartozás későbbi rendezése érdekében az adatok felvétele nem történik meg, addig az utasnak a helyszínen kell maradnia. A megküldött válaszlevelek között továbbá szerepel egy, amely szerint a szakterület vezetője a leszállást megakadályozó ellenőri intézkedést hibás döntésnek minősítette. 
Az elmúlt évek során több esetben is vizsgáltam az MVK Zrt. egyes tevékenységeit: az OBH 2988/2008. számú ügyben a társaság a hat éven felüli, de még nem iskolás gyermekek utazási kedvezményeivel kapcsolatos, míg az OBH 5280/2008. számú ügyben jegyellenőrzési, pótdíjazási és követelésérvényesítési gyakorlatát tekintettem át.
Az ügyben a Hivatalomhoz érkezett panasz előterjesztője azt sérelmezte, hogy a jelenlegi szabályozás alapján a gyermekek csak hat éves kor betöltéséig utazhatnak díjmentesen a különböző tömegközlekedési eszközökön, nem pedig az iskola megkezdésének idejéig, a hat éven felüli még óvodás gyermekek pedig nem rendelkeznek diákigazolvánnyal, amely külön utazási kedvezményt biztosítana számukra. Átfogó, több közlekedési társaságot érintő vizsgálatom során megállapítottam, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet szerinti szabályozás a hat éven aluli és hat éven felüli óvodások utazási kedvezményeit tekintve a kedvezményezettek köre, a kedvezmények mértéke, a jogosultság igazolása meghatározásának hiányosságai, illetve a szabályozás pontatlansága miatt bizonytalan jogi helyzetet teremt, ebből eredően a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okoz.
Az OBH 5280/2008. számú ügyben visszásnak ítéltem, hogy az MVK Zrt. nem rendelkezik működési engedéllyel, illetve a Nemzeti Közlekedési Hatóság (NKH) által jóváhagyott üzletszabályzattal, ugyanakkor pozitívumként állapítottam meg, hogy az előzetes jegyvásárlási lehetőségeken túl valamennyi járművén a járművezetőnél biztosítja teljes üzemidőben a jegyvásárlás lehetőségét, ellenőrei ellenőrzési tevékenységük során megfelelően azonosíthatók, az 1 éven túli követeléseket pedig nem érvényesíti a társaság. Felhívtam ugyanakkor az MVK Zrt. vezetőinek figyelmét arra, hogy munkatársaik tevékenységük során minden esetben pozitív vagy negatív megkülönböztetés nélkül kötelesek eljárni. A tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének veszélyét hordozó tényezőként nevesítettem továbbá azt, hogy a társaság Utazási Feltételei, illetve belső szabályzatai nem határozzák meg a méltányosság gyakorlásának feltételeit, paramétereit, amelynek következtében nem biztosított, hogy a méltányossági kérelmek alapján az arra valóban rászorultakkal szembeni követeléseinek mérséklésére, illetve könnyítésére kerüljön sor.
Az OBH 3078/2008. számú ügyben született jelentés rámutatott arra, hogy a jegyellenőrzés során a BKV Zrt. munkatársainak feladata az utazási jogosultság ellenőrzésére és adott esetben a pótdíjazási eljárás megindítására van hatásköre. Kiemelte, hogy az utasok emberi méltósághoz fűződő jogát sérti, ha BKV Zrt. jegyellenőrzést végző munkatársa az utas magatartását – jogszerűségétől függetlenül –, illetve menetjegyének hiányát kifogásolható hangnemben minősíti vagy az utasokkal szemben más, őt megalázó módon viselkedik. 
Többek között az ellenőrök hangnemével összefüggésben is utóvizsgálatot folytattam 2009-ben, mely során megállapítottam, hogy az egyéb problémák terén bekövetkezett jelentős javulástól függetlenül továbbra is fennálló problémaként értékelhető, hogy az ellenőrök eljárása során az emberi méltóságot sértő eljárások továbbra is nagy számban előfordulnak (OBH 1801/2009).

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe2.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a Miskolc Városi Közlekedési Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.3
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.4 Az Alkotmány 54. §-a az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. 
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozata szerint a magyar államnak az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is elsőrendű kötelessége, hogy ezeket tiszteletben tartsa és védelmezze. Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Korábban már magam is rámutattam arra, hogy az élet és az emberi méltóság tiszteletben tartása nem csak az állam, hanem valamennyi állampolgár kötelezettsége is. Az állam kötelezettsége annyiban több e tekintetben az állampolgárokénál, hogy e kötelezettséget nem csak magának kell betartania, hanem az állampolgárokkal is be kell tartatnia.5
Az emberi méltósághoz való jog fogalmát értelmezve az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatában rámutatott, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll. 
Az emberi méltósághoz való jog érvényesülésével szorosan összefügg a megalázó bánásmód tilalma6. A megalázó bánásmód lényege, hogy az érintettben olyan erős félelmet, lelki gyötrelmet és alsóbbrendűségi érzést okoz, ami alkalmas arra, hogy a testi és lelki ellenállását megtörje. Az ilyen bánásmód problematikája alapvetően az állam büntető hatalma érvényesítésével összefüggésben merül fel. Ugyanakkor az államhatalmi szervnek nem minősülő magánjogi jogalanyok – köztük a közszolgáltatást végző szervek – eljárása is fajulhat odáig, hogy az a vele szerződéses jogviszonyba lévő más magánjogi jogalanyok számára megalázó legyen. Az ilyen eljárás pedig ellentétes a tisztességes eljáráshoz való joggal, és sérti emberi méltóságot.
Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) AB határozatában kiemelte, hogy a személyes szabadság alkotmányos alapjogát törvény az Alkotmány megengedő rendelkezése folytán korlátozhatja. Az egyes korlátozható rendelkezések azonban csak akkor fogadhatók el alkotmányszerűnek, ha az általuk elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos. E követelmény az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének és az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltó 8. § (2) bekezdésének egymásra vonatkoztatásán alapul. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 55. § (1) bekezdése és az 58. § (1) bekezdésében foglalt mozgásszabadsághoz való jog egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog az Alkotmány 55. § (1) bekezdésbe foglalt joggal együttesen is értelmezhető. [46/1994.  (X. 21.) AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
Az utazási jogosultság ellenőrzése jogi alapjainak feltárása érdekében áttekintettem a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket. Az MVK Zrt. közszolgáltatási tevékenysége – és ennek részeként az utazási jogosultság ellenőrzése – a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.), a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (vasúti törvény), a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981 (VI. 19.) MT rendelet (Kszr.), a térségi, elővárosi és a helyi működési engedély alapján végzett vasúti személyszállítás részletes feltételeiről szóló 270/2009. (XII. 1.) Korm. rendelet, valamint Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának többször módosított, a közösségi közlekedési szolgáltatások ellátásának alapvető feltételeiről szóló 45/2008. (XII. 22.) számú rendelete (Viteldíj-rendelet) rendelkezésein alapul.

III. 1. Az MVK Zrt. vasúti hatósági engedélye
Az MVK Zrt. és utasa közötti jogviszony személyszállítási szerződés, melynek keretében az utas jogot szerez arra, hogy utazhasson, illetve kötelezettséget vállal arra, hogy a jegy- vagy bérletárat kiegyenlíti, míg az ellenszolgáltatást nyújtó MVK Zrt. arra, hogy utasát – annak életét, testi épségét, és egészségét, valamint a járműre jogszerűen felvihető vagyontárgyait megóvva az utas által kívánt megállóig szállítja. A jogviszony külön szerződés megkötése nélkül, ráutaló magatartással jön létre, a szerződés pedig akkor lép hatályba, amikor az utas utazási szándékkal felszáll a menetrend szerint közlekedő járműre. Az MVK Zrt. szolgáltatásaiért fizetendő díjakat a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a Miskolc Városi Közlekedési Rt. hatósági árformába tartozó viteldíjainak megállapításáról és azok alkalmazási feltételeiről szóló 79/1995. (XII.28.) számú rendeletét felváltó, többször módosított Viteldíj-rendelet határozza meg. 
Az MVK Zrt. villamosvasúti pályahálózatot és azon villamosvasút üzemet működtet. Az OBH 5280/2008. számú jelentésemben megállapítottam, hogy az MVK Zrt. nem rendelkezik sem működési engedéllyel, sem pedig az NKH által jóváhagyott üzletszabályzattal, azonban ezen mulasztásokat azóta a társaság pótolta. Mindezek alapján, figyelemmel a vasúti törvény 2. § (3) bekezdés 5. pontjában foglaltakra7, közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző vállalkozó vasúti társaságnak minősül.

III. 2. Az Üzletszabályzat és az Utazási Feltételek egymáshoz való viszonya
A vasúti törvény 20. § (2) bekezdése szerint a közforgalmú személyszállítási szolgáltatást végző vállalkozó vasúti társaság a közforgalmú személyszállítási szolgáltatásra vonatkozó általános szerződési feltételeket tartalmazó személyszállítási üzletszabályzatot köteles készíteni. A személyszállítási üzletszabályzatot, valamint annak módosítását a vasúti igazgatási szerv (NKH) külön jogszabályban foglaltak szerint hagyja jóvá.
Mindaddig, amíg az MVK Zrt. nem rendelkezett érvényes üzletszabályzattal, az utasok jogaikról és kötelezettségeikről az Utazási Feltételekből tájékozódhattak. Ennek tudható be, hogy az olyan rendelkezéseket is tartalmazott, amelyeket az Üzletszabályzatban kellett volna szabályozni pl. panaszeljárás. A jelenlegi, 2011. április 1-jétől hatályos Utazási Feltételek ilyen rendelkezéseket már nem tartalmaz, az utasokat csak az utazás igénybevételének feltételeiről (jegy- és bérletárak, utazási kedvezmények és igénybevételük feltételei, jegyellenőrzés, pótdíjak stb.) tájékoztatja. 
Összehasonlítva az Üzletszabályzat és az Utazási Feltételek jegyellenőrzésre és pótdíjazásra vonatkozó részeit, megállapítható, hogy a kettő nagyrészt megegyezik, ugyanakkor a rendőri intézkedés igénybevételével és ezzel összefüggésben az ellenőr visszatartási jogával kapcsolatban lényeges eltérés tapasztalható a kettő között. Az Üzletszabályzat ugyanis arra biztosít lehetőséget, hogy ha az utas a helyszíni pótdíjfizetést megtagadja, majd adatait visszatartja, az ellenőr rendőrhatósági intézkedést kérhessen. Ezzel szemben az Utazási Feltételek erre az esetre a következőképpen rendelkezik: „Ha az utazási feltételeket megszegő utas a kirótt pótdíj megfizetésére a helyszínen nem hajlandó, a jegyellenőr köteles őt felkérni személyi adatainak hiteles közlésére, egyben tájékoztatja egyrészt arról, hogy adatszolgáltatása önkéntes, másrészt arról, amennyiben adatait visszatartja, abban az esetben jogosult rendőrhatósági intézkedést foganatosítani8, és egyidejűleg átadni részére a pótdíj későbbi befizetésére szolgáló postai utalványt és tájékoztatót.” Ezen túlmenően, „amennyiben az utazási feltételeket megszegő utas a jegyellenőr intézkedésének jogosságát vitatja, és a jegyellenőrt kötelező munkaköri feladatának ellátásában gátolja, a jegyellenőr jogosult rendőrhatósági intézkedést kérni az utassal szemben. A hatósági intézkedésig az MVK Zrt. ellenőrzésre jogosult dolgozói – az utas magatartásától függően – jogosultak az utast a járműben visszatartani, vagy az utazásból kizárni.”
Az Üzletszabályzat és az Utazási Feltételek is az MVK Zrt. és az utas között létrejövő személyszállítási szerződés részei. Előbbi a vasúti törvény fent idézett 20. § (2) bekezdése értelmében az általános szerződési feltételeket tartalmazza és az NKH jóváhagyásához kötött, míg utóbbi saját meghatározása szerint a személyszállítási szerződés elválaszthatatlan részét képezi, továbbá az abban foglaltak elfogadása feltétele a szolgáltatás nyújtásának, megszegése pedig pótdíjazást von maga után. Az Üzletszabályzat ezeket a rendelkezéseket megerősíti, ugyanakkor saját részeként is deklarálja a feltételeket9.
Figyelemmel arra, hogy az Üzletszabályzatban szereplő utazási feltételek és a kifüggesztett Utazási Feltételek eltérő rendelkezéseket tartalmaznak, kérdésként merül fel, hogy melyik az irányadó az utas számára.
A Ptk. rendelkezései értelmében általános szerződési feltételnek minősül az a szerződési feltétel, amelyet az egyik fél több szerződés megkötése céljából egyoldalúan, a másik fél közreműködése nélkül előre meghatároz, és amelyet a felek egyedileg nem tárgyaltak meg. 
Az általános szerződési feltételek speciális szerződéskeletkezési mód, alkalmazása visszavezethető szolgáltatásnyújtás tömeges jellegére, mely során a szolgáltatást nyújtó fél egyoldalúan, általánosan és személytelenül határoz meg szerződési rendelkezéseket azzal a céllal, hogy azokat minden lehetséges szerződő partnerével szemben alkalmazza, anélkül, hogy módot adna a feltételek megvitatására, módosítására. Ilyen esetben tehát a klasszikus, a felek konszenzusán alapuló szerződéskötési modell nem érvényesül és legtöbb esetben az ilyen szerződéseket nem is a klasszikus polgári jogi mellérendeltség jellemzi. A szolgáltatást nyújtó jellemzően gazdasági túlsúlyban van a szolgáltatást igénybe vevőhöz képest, így annak nincs érdemi beleszólása a szerződés tartalmának kialakításába, szabadsága arra korlátozódik, hogy választhat: megköti-e a szerződést az elé terjesztett, előre kialakított feltételekkel vagy nem köt szerződést. Ilyenkor a szerződési szabadság csupán a szerződés meg nem kötésének szabadságaként érvényesül. Még ez a szabadság sem áll azonban fenn, ha a félnek a termékre vagy a szolgáltatásra feltétlenül szüksége van és az általános szerződési feltételek alkalmazója a piacon monopolhelyzetet élvez. A vizsgált esetben ugyanez a helyzet áll fenn: az MVK Zrt. általános szerződési feltételeibe az utasnak nincsen beleszólása, azt azzal, hogy a személyszállítási szolgáltatást igénybe veszi, ráutaló magatartásával elfogadja. Érdemi választási lehetősége tehát nincs, a helyi tömegközlekedést ugyanis ez a társaság bonyolítja le.
Figyelemmel azonban a vázolt egyenlőtlen helyzetre, a jogalkotó a megfelelő jogszabályi keretek megalkotása révén védelmezi a fogyasztókat (utasokat) annak biztosításával, hogy az általános szerződési feltételek nem válnak automatikusan a szerződés részévé. A bizonyítási teher megfordul, vagyis az általános szerződési feltételt használó felet terheli annak bizonyítása, hogy a szerződési feltételt a felek egyedileg megtárgyalták, és az csak akkor válik a szerződés – jelen esetben tehát a személyszállítási szerződés – részévé, ha alkalmazója lehetővé tette, hogy a másik fél annak tartalmát megismerje, és ha azt a másik fél kifejezetten vagy ráutaló magatartással elfogadta. További korlátozás az is, hogy a másik felet külön tájékoztatni kell arról az általános szerződési feltételről, amely a szokásos szerződési gyakorlattól, a szerződésre vonatkozó rendelkezésektől lényegesen vagy valamely korábban a felek között alkalmazott kikötéstől eltér. Ilyen feltétel csak akkor válik a szerződés részévé, ha azt a másik fél – a külön, figyelemfelhívó tájékoztatást követően – kifejezetten elfogadta. (Ptk. 205/A.-205/B. §)
A vasúti törvény azon előírása, mely az általános szerződési feltételek üzletszabályzatba való foglalását, majd annak hatósági jóváhagyását írja elő, szintén ilyen, a fogyasztó érdekében alkalmazott korlátozó – garanciális – tényező.
Az Utazási Feltételek rendelkezéseinek egy része általános szerződési feltétel, amelyek ekként az Üzletszabályzatban is deklaráltak, míg egyéb részük jogszabályi előírások [pl. Viteldíj-rendelet, 85/2007.(IV.25.) Korm. rendelet, 48/2007. ( IV.26) GKM rendelet stb.] tételezése.
A vizsgált Utazási Feltételek-beli, a pótdíjazással – illetve lényegében a visszatartási joggal – kapcsolatos előírás ugyanakkor nem szabályozott sem az Üzletszabályzatban, sem pedig jogszabályban. Ilyen esetben pedig az speciális jellegéből adódóan nem válik a személyszállítási szerződés részévé, a Ptk. hivatkozott előírásai értelmében ugyanis erre csak akkor kerülhetne sor, ha egyedileg megtárgyalták volna, vagy pedig az Üzletszabályzat részeként az NKH jóváhagyta volna azt. Az egyedileg való megtárgyalás hiányát pedig a végállomásokon, a megállóhelyeken, illetve a villamosokon való kifüggesztés nem pótolja.
Mindezek alapján tehát az Utazási Feltételek fent idézett – a rendőrhatósági intézkedés foganatosítását, illetve az utas járműben való visszatartását lehetővé tevő – részei álláspontom szerint általános szerződési feltételnek minősülnek, melyeknek az Üzletszabályzaton kívül és ezáltal az NKH jóváhagyása nélkül történő szabályozása a jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okoz. A jogbiztonság ugyanis megköveteli az egyes normák (jelen esetben az Üzletszabályzat és az Utazási Feltételek) egyértelműségét, azonban a fent ismertetett rendelkezések közti ellentmondás pontosan ezen követelménnyel szemben hat.

III. 3. Az ellenőrök visszatartási jogáról
A fentiekben már megállapítottam, hogy a jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okozott az, hogy általános szerződési feltételnek minősülő rendelkezések – köztük a visszatartás joga is – nem az NKH által jóváhagyott Üzletszabályzatban, hanem az Utazási Feltételekben szerepeltek. Ezt követően a visszatartási jog személyi szabadságot korlátozó természetét vizsgáltam.
Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint senkit nem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.
Ennek az alkotmányos jognak az érvényesítése során meg kell határozni, hogy mi minősül szabadságtól való megfosztásnak. Ez az esetek egy részében könnyebb feladat, hiszen a szabadságvesztés és a kényszergyógykezelés mint büntetőjogi szankció, az előzetes letartóztatás, az őrizetbevétel mint a büntetőeljárás során alkalmazott kényszerintézkedés, ebbe a körbe tartozik. Ide tartoznak azonban a szabadságelvonás olyan viszonylag enyhébb formái is, mint amilyen a rendőrségi előállítás, illetve elfogás. Ezek időtartama ugyan az előbbiekhez viszonyítva jóval rövidebb, ám nem lehet állítani azt, hogy az okozott sérelem minőségileg más kategóriát jelentene. A szabadságelvonás tekintetében mindig vizsgálni kell, hogy az ilyen élethelyzetben kerültekre mennyiben vonatkoztatható az alkotmányos jog. A pszichiátriai kezelésben részesítettek, a menekültek, illetve a sorkatonai szolgálatukat töltő személyek ugyan más-más élethelyzetben vannak, sorsuk annyiban közös, hogy a szabadságuk nagymértékben korlátozott. A velük szemben okozott visszásságok vizsgálatánál ennek megfelelően mindig abból kell kiindulni, hogy a szabadságkorlátozás túllépi-e a törvényes és alkotmányos szintet, ugyanakkor el kell fogadni azt a tényt, hogy szabadsághoz való joguk nem azonos a társadalom többi tagjával.10
Az ellenőr visszatartási joga azt a célt szolgálja, hogy az igazoltatás foganatosítására feljogosított rendőr megérkezéséig a személyszállítási szerződést megszegő, adatait közölni nem hajlandó utast a járműben tartsák az ellenőrök. Az intézkedés foganatosítását tehát az utas szabályszegő magatartása váltja ki, a személyi szabadság korlátozásának időtartama pedig az ellenőrzés megkezdésétől a rendőr megérkezéséig terjed, és az utas távozásának megakadályozásában nyilvánul meg. A visszatartási jog e két tulajdonságában (időtartam, elérni kívánt cél) az ún. feltartóztatással is párhuzamba állítható, így megvizsgáltam e két jogintézménynek jogrendszerünkben való megjelenését.
A fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény lehetővé teszi a fegyveres biztonsági őr számára, hogy az intézkedésének tettlegesen ellenszegülő vagy bűncselekmény elkövetésén tetten ért személyt a rendőrség megérkezéséig visszatartsa, vagy a rendőrségre előállítsa, ezzel párhuzamosan igazoltathat, ruházatot, csomagot vizsgálhat át, illetve akár bilincset is alkalmazhat. Ugyanakkor a kényszerítőeszköz-alkalmazást az őrség működési helye szerinti rendőrkapitányság vizsgálja ki.
A természetvédelmi őr jogosult a természet és a régészeti örökség védelmének érdekeit sértő, a természeti értéket és területet – beleértve a védett természeti értéket és területet, illetve a Natura 2000 területet – veszélyeztető vagy károsító, valamint régészeti lelőhelyet károsító jogellenes cselekményt elkövető személyt, illetve azt a személyt, akiről alaposan feltételezhető, hogy jogellenesen szerzett természeti értéket vagy régészeti leletet tart magánál, feltartóztatni. A természet, valamint a régészeti örökség védelmével összefüggő bűncselekmény elkövetésén tetten ért, azzal gyanúsítható, vagy az intézkedésének ellenszegülő személyt szintén jogosult a rendőr megérkezéséig visszatartani. A természetvédelmi őr foganatosíthat előállítást, illetve igazoltatást, ruházat- és csomagátvizsgálást, továbbá kényszerítőeszközt alkalmazhat. Hasonló jogosultságokkal rendelkezik az önkormányzati természetvédelmi őr is. Mind a természetvédelmi őr, mind pedig az önkormányzati természetvédelmi őr hivatalos személyek, a kényszerítő eszköz alkalmazásáról a munkáltató útján haladéktalanul részletes írásbeli jelentést kell tenniük a rendőrségnek, illetve intézkedésükkel, annak elmulasztásával szemben az, akinek a kényszerítő eszköz alkalmazása jogát vagy jogos érdekét sértette, panasszal fordulhat a rendőrséghez. 
Az előzőekhez hasonlóan a mezőőr (halászati őr, hegyőr) is jogosult igazoltatni, testi kényszert alkalmazni, illetve az intézkedésének ellenszegülő személyt a rendőr megérkezéséig visszatartani. Tevékenysége során, amennyiben kényszerítő eszközt, illetve személyes szabadságot korlátozó intézkedést alkalmazott, a rendőrségnek, valamint a fenntartónak haladéktalanul részletes írásbeli jelentést kell tennie, intézkedésével, mulasztásával szemben pedig a rendőrséghez lehet panasszal fordulni.
A fenti esetekben közös, hogy – a fegyveres biztonsági őr kivételével – hivatalos személyek, a törvény által védett társadalmi érdek biztosíthatósága miatt alkalmazhatnak kényszerítőeszközöket, illetve személyi szabadságot korlátozó intézkedéseket, tevékenységük felett pedig a rendőrség fokozott felügyeletet gyakorol.
A törvény általános indokolása pontosan meghatározza, melyek az említett társadalmi érdekek.
Eszerint az országban vannak olyan objektumok, létesítmények, folynak olyan tevékenységek, amelyek fokozott felügyelete, ellenőrzése, őrzése vonatkozásában – az állam működése vagy a lakosság ellátása szempontjából kiemelt fontosságuk, katasztrófaveszélyességük vagy pótolhatatlan történelmi, nemzeti értékük miatt, ezért az államnak megkülönböztetett felelőssége érvényesül. Ezen létesítmények és tevékenységek jogellenes sérelme ugyanis olyan, az egész társadalmat vagy nagy részét sújtó negatív hatásokat okozhat, hogy az állam létérdeke ezek őrzésének, védelmének a biztosítása. Ez a magasabb szintű érdekkör, az ennek érvényesítéséért fennálló közvetlen állami felelősség az alapja annak, hogy az ilyen objektum birtoklásának, tevékenység folytatásának feltétele a törvényben előírt fokozott biztonsági követelmények megteremtése, továbbá annak is, hogy az őrzést végzők a törvény alapján – a rendvédelmi szervek tagjainál szűkebb – de a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet végzőknél lényegesen szélesebb körű intézkedési és kényszerítő eszköz használati jogosítványokkal rendelkeznek.
Mindezeken túl a természeti értékek és területek a nemzeti vagyon sajátos és pótolhatatlan részei, amelyek jövő nemzedékek számára való megőrzése az emberiség fennmaradásának alapvető feltétele. Hosszú távú társadalmi és kiemelt állami érdek ezért a természeti értékek és területek, különösen a védett természeti értékek és területek őrzése, megóvása, károsításuk megelőzése. Az egyre fokozódó természetkárosítások, illetve különösen a védett természeti értékek és területek megóvásának egyre növekvő fontossága alapozza meg a széleskörű intézkedési jogosítványok bevezetését.
Az erdőről, az erdő védelméről, és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény pedig az erdészeti szakszemélyzetet jogosítja fel feltartóztatás, illetve visszatartás foganatosítására. Az erdőket veszélyeztető vagy károsító, jogellenes cselekményt elkövető személyt az erdőőr jogosult felszólítani cselekményének abbahagyására, feltartóztatni, igazoltatni, illetve ellene eljárást kezdeményezni. A bűncselekmény elkövetésén tetten ért vagy az intézkedésnek ellenszegülő személyt elfoghatja, ruházatát átvizsgálhatja, továbbá a rendőr megérkezéséig visszatarthatja, vagy elő is állíthatja. Amennyiben kényszerítőeszközt alkalmaz az erdőőr, azt haladéktalanul jelentenie kell a rendőrségnek, a testi kényszer, a könnygázszóró palack, a szolgálati kutya, a gáz- és riasztófegyver és a lőfegyver alkalmazásának jogszerűségét a rendőrség vizsgálja ki a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai szerint.
A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény a közterület-felügyelőt feljogosítja igazoltatásra, illetve ezzel együtt az érintett feltartóztatására is, aki pedig felszólításra nem igazolja magát, előállítható. Ellenállás esetén a közterület-felügyelőnek rendőrt kell hívnia, ugyanakkor az érintett a rendőrség kiérkezéséig feltartóztatható. Lehetőség van kényszerítőeszköz-alkalmazásra is, amit a jegyző útján jelenteni kell a rendőrségnek, illetve ugyanitt panasz is tehető. Igazoltatást kiváltó indokként a törvény feljelentés megtételét, illetve egyéb jogszerű indokokat (az érintett személy a felügyelő feladatainak ellátásához érdemi tájékoztatást tud adni, szabálysértésen tetten ért személy) nevesít. A törvény ezen kívül definiálja is a feltartóztatást, ami a felügyelőnek az a tevékenysége, amely során azt a személyt, aki a személyazonosságának igazolását megtagadja, vagy az igazolásra történő felszólításnak nem engedelmeskedik, valamint a szabálysértés elkövetésén tetten ért személyt, illetőleg a feltartóztatott jármű vezetőjét az intézkedés idejére vagy a további intézkedés megtételéig a helyszín elhagyásában korlátozza, vagy a helyszín elhagyásában megakadályozza. A törvény általános indokolása szerint a közterületek rendje, tisztaságuk védelme, az ezekre vonatkozó szabályok végrehajtásának ellenőrzése, a jogi normákba ütköző cselekmények megelőzése, meggátlása, továbbá a közterületen folytatott – engedélyhez kötött – tevékenységek szabályszerűségének ellenőrzése érdekében van szükség a közterület-felügyelet intézményére. A felügyelő állandó, folyamatos feladata a hatósági ellenőrzés, melyhez kivételesen intézkedés vagy intézkedés kezdeményezése kapcsolódik. A felügyelők közhatalmi jogosítványokkal rendelkeznek: hatósági jogkört gyakorolnak, kivételes esetben pedig kényszert alkalmazhatnak. Ez utóbbira azért van szükség, hogy a felügyelők eredményesen gyakorolhassák jogaikat.
A víziközlekedésről szóló 2000. évi XLII. törvény a hajó vezetőjét kötelezi a bűncselekményt elkövető személy feltartóztatására.
A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. CXXII. törvény a feltartóztatás időtartamát illetően annyi korlátozást tartalmaz, hogy ha gyanú merül fel arra, hogy az ellenőrzés alá vont személy testében, testüregében kábítószert vagy annak minősülő anyagot szállít, beleegyezése hiányában ügyészségi jóváhagyást követően vizeletvételnek és orvosi vizsgálatnak lehet alávetni, melyek feltartóztatással együttes időtartama nem haladhatja meg a nyolc órát. A pénzügyőr szintén jogosult igazoltatásra, ellenőrzése során megállíthat közutakon személyeket, a jogszabálysértéssel gyanúsított személyeket és a tanúkat meghallgathatja, illetve előállítást is foganatosíthat. Személyi szabadságot korlátozó tevékenysége során a költségvetést súlyosan károsító, bűncselekményt megvalósító magatartásokkal szemben lép fel, ez indokolja a kényszerítőeszközökkel való széles körű felruházását.
Mindezeken túl a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény, illetve a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény rendelkezéseinek értelmében a rendőr élhet ezzel az eszközzel. A személyazonosság igazolásának megtagadása esetén az igazoltatott a személyazonosság megállapítása céljából feltartóztatható. A rendőr a feladatának ellátása során bárkihez kérdést intézhet, felvilágosítást kérhet, ha alaposan feltehető, hogy a megkérdezett olyan közlést tehet, amely a rendőri feladatok teljesítéséhez szükséges. A felvilágosítás kérésének idejére a kérdezett személy feltartóztatható. Akitől a rendőr felvilágosítást kér – ha jogszabály másként nem rendelkezik – az általa ismert tényekkel, adatokkal kapcsolatos válaszadást nem tagadhatja meg. A Szabs. tv. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal szolgálati jogviszonyban álló tagját jogosítja fel a Nemzeti Adó- és Vámhivatal vámszerve hatáskörébe tartozó szabálysértés elkövetésén tetten ért, illetőleg annak elkövetésével gyanúsítható személy kilétét megállapítására, és ennek érdekében az ilyen személyek feltartóztatására.
A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 127. § (3) bekezdése biztosítja, hogy a bűncselekmény elkövetésén tetten ért személyt bárki elfoghatja, köteles azonban őt a nyomozó hatóságnak haladéktalanul átadni, illetve ha erre nincs módja, a rendőrséget értesíteni. Ahhoz, hogy ez a magatartás jogszerű legyen, szükséges, hogy az elfogott személyt az elfogó haladéktalanul átadja a nyomozó hatóságnak, illetve, ha erre valamilyen okból nincs módja, úgy értesítse a rendőrséget. Ilyen esetben a jogellenesség kizárt, így nincs helye a személyi szabadság megsértésének a megállapítására.
Amennyiben a fenti rendelkezéseket megvizsgáljuk, szembetűnő, hogy a jogalkotó a visszatartási és a feltartóztatási jogot is olyan (jellemzően hatósági) személyek számára biztosította, akiknek ezen intézkedések mellett jogukban áll testi kényszert és más kényszerítő-eszközöket is alkalmazni, illetve maguk is foganatosíthatnak előállítást. Intézkedéseikkel egy-egy kiemelt társadalmi érdek érvényre juttatását szolgálják és olyan személyekkel szemben léphetnek fel, akik valamilyen jogszabálysértést, jellemzően szabálysértést, vagy bűncselekményt követnek el, vagy legalábbis ennek gyanúja eléri azt a szintet, ami okot szolgáltat az igazoltatásukra – amit szintén maguk foganatosíthatnak. Garanciális szabályozás, hogy intézkedéseik felett a rendőrség felügyeletet gyakorol. Mindezeken túl, a Be. kizárólag bűncselekmény elkövetésén tetten ért személlyel szemben ad lehetőséget bárki számára az elfogásra és az érintettnek a rendőrség kiérkezéséig való visszatartására.
Az Alkotmánybíróság 13/2003. (IV. 9.) AB határozatában vizsgálta a közterület-felügyelők feltartóztatási jogát. A Kftv. akkori rendelkezései a következőket mondták ki: a felügyelő felvilágosítást kérhet attól, akiről alaposan feltehető, hogy a felügyelői feladat ellátásához érdemi tájékoztatást tud adni. A válaszadás idejéig a kérdezett személy feltartóztatható.
Az AB megállapította, hogy a feltartóztatás személyi szabadságot korlátozó intézkedés, mely ugyan nem merülhet fel, ha a válaszadásra felkért személy önkéntesen, szabad belátása szerint közreműködik, ugyanakkor a közreműködési akarat hiánya, a válaszadás megtagadása konfliktus-helyzetet eredményezhet, ami a közterület-felügyelő részéről kiválthatja a támadott szabadság-korlátozó intézkedés foganatosítását. A kérdés feltevéséhez és ennek folytán az információ megszerzéséhez elengedhetetlenül, tehát szükségképpen kapcsolódik a kérdés címzettjének megállítása. Tekintettel arra, hogy a felvilágosítás-kérés a közterület-felügyelő hatósági tevékenysége eredményes ellátásához szükséges, az Alkotmánybíróság a személyi szabadság korlátozásának szükségességét megállapította, ugyanakkor azt a korlátozást, amely a válaszadás idejéig – gyakorlatilag bármeddig – lehetővé teszi az intézkedéssel érintett, ügyfélnek vagy szabálysértés elkövetőjének nem minősülő személy szabadságának korlátozását, az arányosság követelményével ellentétesnek ítélte, és ezét a rendelkezést megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság tehát azt kifogásolta, hogy ha a válaszadásra felszólított személy nem tud, vagy nem akar információt adni – akár a válasz elnyerése, a tájékoztatásra való rászorítás érdekében – időkorlátozás nélkül feltartóztatható. A szabályozás így visszaélésre adott alkalmat, amely már önmagában a személyi (mozgás) szabadság fokozott korlátozását eredményezhette. [13/2003. (IV. 9.) AB határozat]
Magam az OBH-540/1999. számú jelentésemben az adórendőrök jogosultságaival összefüggésben vizsgáltam a feltartóztatás jogát és kiemeltem, hogy ugyan az Rtv. és az akkori vámtörvény is bevezette azt, azonban mindkét jogszabály rögzítette, hogy milyen céllal alkalmazható ez az intézkedésfajta, illetve mindkét esetben meghatározott cél érdekében, hivatásos állományú személy  – rendőr, illetve pénzügyőr – élhetett a feltartóztatás lehetőségével. Az adórendőr feltartóztatási jogával azonban a rá vonatkozó törvény olyan kényszerítő intézkedést vezetett be, melynek alkalmazásához hiányoznak az Rtv-ből, a vámtörvényből és a Rendőrség Szolgálati Szabályzatából ismert és azok szerint biztosított garanciák.
A visszatartás joga a feltartóztatáshoz hasonlóan rövidebb ideig tart, jogsértő személlyel szemben kerül alkalmazásra, az információszerzés révén pedig célja, hogy ezen személlyel szemben szankciót (pótdíj) lehessen alkalmazni. A feltartóztatás folyamatában megelőzi a visszatartást, hiszen az ellenőrnek először meg kell állítania az utast utazási jogosultságát ellenőrizendő, majd annak jogosulatlansága esetén, amennyiben az utas személyi adatainak közlését megtagadja (melyre lehetősége van, az ellenőr ugyanis nem igazoltathat), kerülhet sor az Utazási Feltételek szerint a visszatartás alkalmazására. Figyelemmel a feltartóztatási joggal való hasonlóságra, megállapítom, hogy a visszatartás joga érinti a személyi szabadságot és a mozgásszabadsághoz való jogot, ezen jogok lényeges tartalmát.
Ebből fakadóan sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének első fordulatában írt követelményt és ezáltal visszásságot okoz az, hogy az ellenőr visszatartási jogát, mely a személyi szabadsághoz fűződő jogot érinti, az Utazási Feltételekben, nem pedig törvényi szinten szabályozták. Az Alkotmány hivatkozott bekezdése ugyanis kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. 
A vizsgálandó kérdés ezt követően az volt, hogy – függetlenül attól, hogy nem megfelelő szinten került szabályozásra – az Alkotmánybíróság által kidolgozott szükségességi-arányossági tesztnek az MVK Zrt. által kidolgozott korlátozás megfelel-e. A teszt lényege, hogy alapjog korlátozására csak kényszerítő ok miatt kerülhet sor, a kiválasztott eszköznek alkalmasnak kell lennie a cél elérésére, továbbá a korlátozás súlyának arányban kell lennie az elérni kívánt cél fontosságával. Ha ezen elemek bármelyike hiányzik, megállapítható az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelme, mely kimondja, hogy alapjog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság kényszerítő oknak csak azt fogadja el, ha az alapjog-korlátozás más alapjog vagy alkotmányos érték védelme, érvényesülése érdekében történik. Az állam akkor nyúlhat az alapjogok korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményének: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A korlátozás során továbbá mindig a lehető legenyhébb eszközt kell alkalmazni. [30/1992. (I. 26.) AB határozat] A szükségesség oldalát érintve az Alkotmánybíróság az ún. nyomós közérdeket is alkotmányosan elfogadhatónak ítélte az alapjog-korlátozás indokaként [56/1994. (XI. 10.), AB határozat, 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, 13/2001. (I. 14.) AB határozat], azonban az állandó gyakorlat az, hogy alapjog korlátozása csak más alapjog vagy alkotmányos elv védelme, érvényesülése céljából válhat szükségessé.11
Elsőként azt kell megvizsgálni, hogy a személyi szabadság korlátozására mely másik alapjog érvényesülése érdekében kerülhet sor. Az MVK Zrt. oldalán az önkormányzat tulajdonhoz való joga lehet érintett, a tömegközlekedési eszközök hasznosíthatósága révén, illetve közvetve a tömegközlekedés hozzáférhetősége, hiszen a jegyárak meghatározásánál szerepet játszik a közlekedési vállalat bliccelésből eredő bevételkiesése is.
Tény, hogy éves szinten a bliccelők óriási károkat okoztak az MVK Zrt-nek, a rendelkezésre bocsátott adatok szerint a nemfizetői arány a korábbi években elérte a 8%-ot. Ezt azonban a különféle marketingakciók, illetve a rendőrséggel kötött megállapodás révén sikerült 2010-re 1,72%-ra lecsökkenteni. Kérdésként merül fel, hogy ez a hiány összességében megfelelő indokául szolgálhat-e az egyes nemfizető utas jogainak csorbítására. Kiemelve azt, hogy az utas visszatartása valójában azt a célt szolgálja, hogy a pótdíjazás hatékony legyen, nem pedig azt, hogy a tömegközlekedési eszközöket igénybe vevőket eltántorítsa a blicceléstől, megállapítom, hogy a visszatartási jog bevezetése és alkalmazása nem felel meg a szükségesség követelményének, és ezáltal a személyi szabadsághoz fűződő joggal kapcsolatos visszássághoz vezethet.
A személyi szabadságot ilyen mértékig korlátozó szabályozás ellen szól a fent kifejtett megállapítások közül az is, mely szerint az ezen jogot korlátozó eszközökkel jellemzően hivatalos minőségükben eljáró személyek rendelkeznek, illetve tevékenységük felett a rendőrség felügyeletet gyakorol, jelenteni kell neki, illetve több esetben az érintett közvetlenül is fordulhat panaszával hozzá. Ez utóbbi garanciális jelentőségű rendelkezés hiányzik az Utazási Feltételekből.
Noha a jegy nélküli utazások számának lecsökkentése alkotmányosan elfogadható és méltányolható cél, továbbá az ilyen jellegű magatartásokkal szembeni fellépés szükséges is, az eszközök megválasztásánál figyelemmel kell lenni arra, hogy a kiválasztott eszköz a lehető legenyhébb legyen, ne sérüljön az arányosság követelménye. Megállapításom szerint a jelenleg rendelkezésre álló hatékony eszközök (utas leszállítása, illetve a már említett együttműködés) önmagukban elégségesek a bliccelés visszaszorítására, további, a személyi szabadságot korlátozó intézkedések sértenék mind a szükségesség, mind pedig az arányosság követelményét. Nincs akadálya ugyanakkor annak, hogy egyéb eszközökkel pl. ellenőrző kapuk felállításával, vagy a felszálló utasok ellenőrzésével érje el ugyanezt a célt a vállalat.

III. 4. Az önhatalom alkalmazhatóságáról
A polgári jog a birtokvédelem körében lehetőséget biztosít jogos önhatalom alkalmazására a tulajdonos részére minden olyan jogellenes beavatkozással, illetve behatással szemben, amely tulajdonjogának gyakorlását akadályozza, korlátozza vagy lehetetlenné teszi. Az önhatalom megnyilvánulhat a magatartás kizárásában, illetve elhárításában is. 
A tulajdonos a birtokvédelem szabályai szerint önhatalommal is kizárhat vagy elháríthat minden olyan jogellenes beavatkozást vagy behatást, amely tulajdonjogának gyakorlását akadályozza, korlátozza vagy lehetetlenné teszi. A birtokvédelem szabályai értelmében, ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg, továbbá a birtok elleni támadást e körben a birtokos – a birtok megvédéséhez szükséges mértékben – önhatalommal is elháríthatja. [Ptk. 115. § (2), 188. § (1), 190. § (1) bekezdések]
Önhatalommal nemcsak a tulajdonos élhet, hanem mindazok, akik más jogcímen ugyan, de jogosan tartják a dolgot birtokban. A leggyakrabban akkor kerül rá sor, ha kívülálló személy a tulajdonos zavartalan birtoklását és használatát sértő vagy veszélyeztető magatartást tanúsít.
A birtokvédelem megengedett eszköze tehát a jogos önhatalom, mely alkalmazásának együttes feltételei közé tartozik a másik fél jogellenes magatartása (birtoktól való megfosztás, birtoklásban történő zavarás, birtok elleni támadás), az önhatalom jogellenességet elhárító jellege, illetve a kettő közötti arányosság követelményének tiszteletben tartása. 
A szükséges mértéket két oldalról lehet vizsgálni. Egyrészt a birtokos cselekménye csak addig terjedhet, ameddig az a tényleges birtok megvédését célozza. Magatartása nem alakulhat át megtorlássá, mert ebben az esetben már ő is jogellenes cselekményt, adott esetben birtokháborítást követ el. Másrészt a birtokos a birtoka megvédése érdekében nem okozhat a birtoksértőnek aránytalanul nagyobb kárt (hátrányt), mint amilyen őt a birtokháborítás következtében érte.
A jogos önhatalom alkalmazása az ellenőrök számára biztosított azzal, hogy a jegy nélkül utazó és ezáltal a közlekedési eszközt jogellenesen használó utast leszállíthatják a járműről. Az őr magatartása jogellenességet elhárító jellegű és nem lépi túl az elhárításhoz szükséges mértéket. Azzal azonban, ha a leszállítás helyett az utast a járműben tartja, egyrészt fenntartja a jogsértő állapotot, másrészt pedig magatartása megtorló jelleget ölt, hiszen a visszatartás egyértelmű célja a későbbi hatékony bírságolás. Visszatartásra csak akkor van a jelenlegi jogszabályi keretek között lehetősége, ha az utast egyszersmind bűncselekmény elkövetésén is tetten érte.

III. 5. A visszatartás emberi méltóságot sértő jellegéről
Az Alkotmány 54. §-a az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
Az Utazási Feltételek külön nem határozza meg, hogy milyen magatartásban nyilvánulhat meg az utas járműben való visszatartása, illetve válaszlevelében az MVK Zrt. arról tájékoztatott, hogy ez nem is képezi külön oktatás anyagát. A megküldött hivatalos iratokban, illetve panaszokban találhatók arra utaló jelek, hogy az ellenőrök fizikailag is hozzáértek az utashoz, vagy őt körbeállva akadályozták meg a távozását. Tény ugyan, hogy a rendelkezésre álló dokumentumok alapján az esetek száma elenyésző (összesen 9 utas-észrevétel érkezett, amelyben visszatartást is sérelmeznek), illetve nem áll rendelkezésre konkrét adat arra vonatkozóan, hogy bevezetése óta hány esetben és milyen módon került sor a visszatartási jog gyakorlására. Mégis szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az ilyen magatartások az érintettre nézve megalázó jellegűek lehetnek, mellyel sérülhet a visszatartott személy emberi méltósághoz fűződő joga. Az a tény, hogy valaki „bliccelt”, vagyis jogosulatlanul vette igénybe a személyszállítási szolgáltatást, és ezáltal kárt okozott, egyszersmind nem jelenthet indokot az emberi méltóság megsértéséhez, az ugyanis az élethez való joggal elválaszthatatlan egységet alkotva minden mást megelőző alapérték. Az emberi méltósághoz való jogot nem lehet relativizálni, az érintett fizikai, szellemi fejlettségétől, állapotától, vagy mint jelen esetben – akár vétkes – magatartásától függővé tenni, hiszen minden embert, pusztán ebbéli minőségében, egyenlő módon és korlátozhatatlanul megillet. A jogállam legfontosabb attribútuma.
A rendelkezésre álló iratanyag alapján megállapítom, hogy a visszatartás joga, alkalmas lehet, az emberi méltósághoz való jog tekintetében alapjogi visszásság előidézésére.
Nem állapítható meg ugyanakkor a megalázó bánásmód tilalmával összefüggő visszásság, az ugyanis a vizsgáltaknál súlyosabb fokú, vagyis olyan magatartást feltételez, amely erős félelmet, lelki gyötrelmet és alsóbbrendűségi érzést okoz, amelyre önmagukban a panaszokban említett magatartások – utas körbeállása, vagy éppen visszahúzása a táskájánál fogva – nem alkalmasak.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem az MVK Zrt. vezérigazgatójánál, hogy az Utazási Feltételekben foglalt rendelkezéseket hozza összhangba az Üzletszabályzatban foglaltakkal, továbbá törölje az ellenőr visszatartási jogát, illetve a számára rendőrhatósági intézkedést lehetővé tevő rendelkezést.

Budapest, 2011. június 17.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A mérés nem reprezentatív.
2 v.ö. OBH 6501/2001. számú jelentés
3 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
4 9/1992. (I. 30.) AB határozat
5 OBH 3078/2008. számú jelentés
6 Alkotmány 54. § (2) bekezdés
7 5. közforgalmú vasúti társaság: olyan országos, térségi, elővárosi vagy helyi működési engedéllyel rendelkező vállalkozó vasúti társaság, amelynek szolgáltatásait – a közzétett feltételek alkalmazásával, díj ellenében – bárki igénybe veheti.
8 Rendőrhatósági intézkedést nyilvánvalóan csak rendőr foganatosíthat, így ezt a részt elírásnak tekintettem és ezért külön nem vizsgáltam.
9 Az üzletszabályzatban szereplő utazási feltételeket jól látható helyen a végállomásokon és annak kivonatát a járműveken ki kell függeszteni vagy más módon a szolgáltatást igénybe vevő tudomására kell hozni.
10 Beszámoló 1998/3/7. http://www.obh.hu/allam/1998/37.htm
11 Dr. Balogh Zsolt – dr. Holló András – dr. Kukorelli István – dr. Sári János: Az Alkotmány Magyarázata. KJK–KERSZÖV Budapest, 2002 220.