Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-68/2011. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos az Észak-magyarországi Regionális Vízművek Zrt. (továbbiakban: ÉRV Zrt.) eljárását sérelmezve fordult hivatalomhoz.
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az egyedi ügy alapos és körültekintő feltárása érdekében, az érintett közszolgáltatótól tájékoztatását kértem.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2 § (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok 
– A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)
– A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (Vgtv.)
– A közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV.5.) Korm. rendelet

A megállapított tényállás
A panaszos – az önkormányzat képviseletében eljáró jegyző – azért fordult hivatalomhoz, mert az ÉRV Zrt. a korábban önkormányzati tulajdonban álló lakás új tulajdonosával való szerződéskötést megtagadta a korábbi bérlő tartozása miatt.
A panasz nyomán megkerestem az érintett közszolgáltatást végző szervet. Az ÉRV Zrt. képviseletében eljáró ügyvéd arról tájékoztatott, hogy a korábbi bérlő csak részben tett eleget fizetési kötelezettségének, tartozását felszólítás ellenére sem rendezte. Később mind a korábbi bérlő, mind pedig a jegyző megkereste a szolgáltatót, igazolást kérve a fennálló tartozásról.  A jegyzőtől kérte az ÉRV Zrt., hogy amennyiben a fogyasztó adósságkezelési támogatásban részesül, úgy annak összegét a fogyasztó partnerkódjára való hivatkozással utalja át a szolgáltató bankszámlájára. A jegyző tájékoztatta az ÉRV Zrt-t, hogy a bérlő adósságkezelési támogatása az önerő befizetésének hiánya miatt meghiúsult.
Mivel a lakást az önkormányzat időközben értékesítette, annak új tulajdonosa felkereste az ÉRV Zrt. ügyfélszolgálati irodáját közüzemi szerződés megkötése céljából. A kapott tájékoztatás alapján az új tulajdonos adásvételi szerződést nem, hanem egy jegyzőkönyv másolatot bocsátott rendelkezésükre. Ezzel ellentétes a panaszos beadványa, mely szerint az új tulajdonos az adásvételi szerződést és a lakás átadás-átvételi jegyzőkönyvét is bemutatta. A szolgáltató az új tulajdonos kérésének nem tett eleget, arra való hivatkozással, hogy mindaddig nem áll módjában szerződést kötni, amíg a volt bérlő tartozása fennáll. Egyúttal felhívták az érintettek figyelmét arra, hogy a Rendelet 8.§ (4) bekezdése szerint „A fogyasztó, illetőleg az elkülönített vízhasználó személyében beállott változást a régi és új fogyasztó, illetőleg elkülönített vízhasználó együttesen köteles a vízmérőállás megjelölésével a változástól számított 30 napon belül a szolgáltatónak bejelenteni. A bejelentés elmulasztása esetén az abból eredő károkért az elköltöző fogyasztó és az új fogyasztó, illetőleg az elkülönített vízhasználó egyetemlegesen felel.” Továbbá hivatkoztak a Legfelsőbb Bíróság BH2000.10. számú döntésére is, mely szerint az adott fogyasztási helyre már létező közüzemi szerződés kizárja, hogy díjfizetési kötelezettség elmulasztását követően belépő új bérlő a hátralék rendezése nélkül újabb szerződéses kapcsolatot hozzon létre.
Panaszos több alkalommal fordult az ÉRV Zrt.-hez, hogy álláspontjukon változtassanak, ám minden alkalommal a fenti okokra való hivatkozással elutasították. Az önkormányzat végül rendezte a korábbi bérlő fennmaradt tartozását a szolgáltatónál, annak érdekében, hogy az új tulajdonos közüzemi szerződést tudjon kötni.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza. A közszolgáltatást végző szerv fogalmát az Obtv. nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. [OBH 6501/2001.]
Tekintettel arra, hogy az ÉRV Zrt. egyértelműen közszolgáltató szervnek minősül a szerv eljárásának vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik.

II. Alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. [Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.]
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat] A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [6/1998. (III.11.) AB hat., 14/2004. (V.7.) AB hat.]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Ptk. közüzemi szerződésekre vonatkozó §-aiban kimondja, hogy: „387. § Közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles meghatározott időponttól a felhasználó számára folyamatosan és biztonságosan a felhasználó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást – így különösen gázt, villamos energiát és vizet – nyújtani, a felhasználó pedig köteles időszakonként díjat fizetni.
388. § (1) Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.
(2) A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé.
(3) A szolgáltató a felhasználóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.
(4) A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel.”
A Vgtv. 13. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a víziközművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás és szennyvízelvezetés szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli.  Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy a szerződéskötelezettségi kötelezettség korlátozásának a feltételeit a Rendelet határozza meg.
A Rendeletnek, szolgáltató által válaszlevelében hivatkozott bekezdése nem létezik, ugyanakkor a Rendeletben nem található olyan kitétel, mely alapján a szolgáltató megtagadhatta volna a szerződéskötést a lakás új tulajdonosával a korábbi bérlő fennálló tartozása miatt. [38/1995. (IV.5.) Korm. rendelet 1.§ (9) bekezdés]
Álláspontom szerint téves a szolgáltató azon érvelése, hogy a következetes bírósági gyakorlattal, nevezetesen a Legfelsőbb Bíróság BH2000.10 számú döntésével kívánja alátámasztani az eljárását. A hivatkozott döntés a korábbi bérlő helyére belépő új bérlővel való szerződés megkötését zárja ki, mégpedig azzal indokolva, hogy a perbeli fogyasztási helyre már létezik egy közüzemi szerződés, amely az ingatlan tulajdonosa és a szolgáltató között jött létre. Ez a tény pedig önmagában kizárja, hogy az új bérlő a tulajdonostól függetlenül lépjen szerződéses kapcsolatba a szolgáltatóval.
Jelen esetben az ÉRV Zrt. üzletszabályzatának 6.3. pontja alapján a korábbi bérlőnek a szolgáltatóval kötött közüzemi szerződése az új tulajdonossal való szerződéskötés megtagadásának idején már nem volt hatályban. [6.3. A Fogyasztóval megszűnik a jelen Szerződés, ha az ingatlan új tulajdonosa, vagy résztulajdonosa a Szerződésből eredő jogokat és kötelezettségeket az átvállaló nyilatkozattal, illetve új Szolgáltatási Szerződés megkötésével átvállalja. Amennyiben a Fogyasztó a jelen Szolgáltatási Szerződés szerint – nem tulajdonosa, hanem egyéb jogcímen használója az ingatlannak – vált Fogyasztóvá, a jelen Szolgáltatási Szerződés legfeljebb addig van hatályban, amíg a Fogyasztónak az ingatlan használatára vonatkozó jogcíme fennáll. Az ingatlan használatára vonatkozó jogcím megszűnésével, a Fogyasztóval kötött Szolgáltatási Szerződés is megszűnik.]
 Az üzletszabályzat 6.1. pontja – a Rendelettel összhangban – kimondja, hogy „A Fogyasztó, illetőleg az elkülönített vízhasználó személyében beállott változást, a régi és új Fogyasztó, illetőleg az elkülönített vízhasználó együttesen köteles a vízmérőállás megjelölésével a változástól számított 30 napon belül a Szolgáltatónak bejelenteni. A bejelentés elmulasztása esetén az abból eredő károkért az elköltözött Fogyasztó és az új Fogyasztó, illetőleg az elkülönített vízhasználók egyetemlegesen felelnek.”
A fogyasztó személyében bekövetkezett változás bejelentésére megállapított 30 napos határidő elmulasztása ugyan megalapozza a régi és az új fogyasztó egyetemleges felelősségét, azonban ez nem hatalmazza fel a szolgáltatót arra, hogy az új tulajdonossal való szerződéskötést megtagadja.
Az üzletszabályzat 6.2. pontja értelmében tulajdonosváltás esetén a fogyasztó köteles az új tulajdonossal a szolgáltatási szerződésből eredő jogokat és kötelezettségeket átvállaltatni. Abban az esetben, ha a fogyasztó az átvállaló nyilatkozatot és az adásvételi szerződést személyesen nem adja át a szolgáltatónak, a hatályos szerződés fogyasztója köteles a ki nem egyenlített közüzemi díjat megfizetni. Az átvállaló nyilatkozatot pótolja az új tulajdonos, vagy a tulajdonostárs által a szolgáltatóval megkötött szolgáltatási szerződés. Ez utóbbi újfent csak azt támasztja alá, hogy nem tagadhatta volna meg a szolgáltató, mivel az új tulajdonos szerződéskötése a korábbi tartozás átvállalásának minősülhetett volna.
Fentiek alapján megállapítom, hogy az Északmagyarországi Regionális Vízművek Zrt. azzal, hogy a korábbi bérlő tartozására hivatkozva megtagadta a lakás új tulajdonosával a közüzemi szerződés megkötését, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. §-a alapján felkérem az Északmagyarországi Regionális Vízművek Zrt. vezérigazgatóját a jelentésemben hivatkozott gyakorlat felülvizsgálatára és megszüntetésére.

Budapest, 2011. július 29.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.