Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 7079/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Berkes Lilla

Az eljárás megindulása
A panaszos a lakcímbejelentéssel kapcsolatos hatósági eljárás ellentmondásosságára kívánta felhívni a figyelmemet. Előadta, hogy csak több hónapos eljárás eredményeként – és illetékfizetési kötelezettséggel – volt képes elérni, hogy a lakásába fiktív módon bejelentkező személy lakcímét a hatóság érvénytelenítse. Az önkormányzatnál közölték, hogy a lakcím bejelentésekor semmilyen szerződést nem kell bemutatni a jogcím igazolására, a bejelentkezőnek pusztán büntetőjogi felelőssége tudatában kell nyilatkoznia arról, hogy az ingatlan tulajdonosa ehhez hozzájárult és a bejelentőlapon lévő aláírás az arra jogosulttól származik. Sérelmesnek tartja, hogy a kényszerkijelentéshez az ingatlan tulajdonosának kell fizetnie, illetve tanúkkal igazolnia, hogy a tudta nélkül jelentkeztek be. Arra kért, járjak közbe annak érdekében, hogy az önkormányzatok gyakorlatát a jogszabály rendezze.

Érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Alkalmazott jogszabályok
1992. évi LXVI. tv. a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról (Nytv.)
146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet az 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról (Vhr.)
1978. évi IV. törvény a Büntető Törvénykönyvről (Btk.)
1990. évi XCIII. törvény az illetékekről (Itv.)
2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgárok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A panaszos annak ellenére, hogy az egyedi ügye késedelmesen bár, de megoldódott kérte az önkormányzatok gyakorlatának felülvizsgálatát. Tekintettel arra, hogy az egyedi eset tapasztalatai alapján feltételezhető, hogy más állampolgárok esetében is hasonlóan elhúzódó eljárást követően várható csak eredmény, a lakcímbejelentés eljárás felülvizsgálata iránt hivatalból intézkedtem. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést maga választja meg.
A törvény felhatalmaz jogalkotási kezdeményezésre is, amennyiben vizsgálatom során alkotmányos visszásságot észlelek.
Obtv. 25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett önálló alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni, abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye [6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat]. Az országgyűlési biztosok következetes gyakorlata szerint az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye olyan alkotmányos alapérték, amely minden jogalkalmazót kötelez. A jogbiztonság követelményének részét képezi a tisztességes eljáráshoz való jog, amelyet az eljárási garanciák betartása biztosít az állampolgárok számára. Ezek az alapelvek – mint alkotmányos követelmények – a közigazgatási szerveket kötik. Ennek megfelelően az eljáró szervek kötelesek biztosítani az Alkotmányban és a törvényekben meghatározott alapelvek, eljárási rendelkezések érvényre juttatását.
A polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet (Vhr.) 32. § (1) bekezdése szerint a lakcímbejelentést a rendelet 3. számú mellékletében előírt adattartalmú bejelentőlapon kell teljesíteni. A bejelentőlapot a lakcímbejelentés teljesítésére kötelezettnek és a szállásadónak is saját kezűleg alá kell írnia. 
A melléklet szerint a bejelentőlapnak az alábbi adatokat kell tartalmaznia: családi és utónév, születési családi és utónév, születési hely, idő, anyja születési családi és utóneve, állampolgárság, személyi azonosító. A kitöltés indoka: lakóhely létesítése, lakóhely változása, lakóhely megszűnése, lakóhely érvénytelenítése, külföldi letelepedés. Eddigi lakóhely, új lakóhely, bejelentés dátuma, szállásadó aláírása, bejelentő aláírása, az ügyintéző által a fenti adatokból kódolt adattartalom, az ügyintéző aláírása.
Az Nytv. 26. § (4) bekezdése értelmében a lakcímbejelentés ténye önmagában a lakás használatához fűződő, valamint egyéb vagyoni jogot nem keletkeztet, és nem szüntet meg. Érvénytelen a bejelentett lakcímadat, ha a polgárnak a lakás használatára vonatkozó joga jogerős bírósági vagy hatósági határozat alapján megszűnt és a határozatot végrehajtották, továbbá, ha az illetékes települési önkormányzat jegyzője megállapította, hogy a polgár bejelentett lakcímadata nem valós. A jogosulatlanul bejelentkezőkkel szembeni eljárásra a Vhr. 34-35. §-ai tartalmaznak rendelkezéseket, melyek szerint a polgárnak kell igazolnia, hogy a lakásába bejelentkezett személy ténylegesen nem lakik ott. Ilyenkor a jegyző megállapítja a lakcím érvénytelenségét és a döntés jogerőre emelkedését követően az érvénytelen lakcímadatot a nyilvántartásban fiktív jelzéssel szerepelteti mindaddig, amíg a polgár a valós lakcímét be nem jelenti. A lakcím érvénytelenítése, illetőleg „fiktív” jelzéssel szerepeltetése esetén a jegyző haladéktalanul gondoskodik arról, hogy az érintett polgár lakcímet tartalmazó hatósági igazolványa érvénytelenségének ténye a hatósági igazolvány nyilvántartásba bejegyzésre kerüljön. Az első fokú eljárás illetéke az Itv. 29. § (1) bekezdésében meghatározott általános tételű eljárási illeték, vagyis 2200 forint. 
Megállapítható, hogy a szállásadó bejelentőlapon szereplő aláírásnak garanciális jelentősége van. A Vhr. ugyanis nem kívánja meg semmilyen más tény igazolását, amellyel alátámasztható lenne a szállásadó beleegyezése, illetve az, hogy a kérelmező ténylegesen a megjelölt címen lakik. Ez azonban lehetőséget is teremt arra, hogy az űrlapot hamis aláírással ellátva fiktív lakcímet jelentsenek be.
A Btk. 274. § (1) bekezdés c) pontja szerint, aki közreműködik abban, hogy jog vagy kötelezettség létezésére, megváltozására vagy megszűnésére vonatkozó valótlan adatot, tényt vagy nyilatkozatot foglaljanak közokiratba, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Az irányadó bírósági gyakorlat szerint ún. intellektuális közokirat-hamisítás bűntettének elkövetési tárgya lehet minden olyan közokirat, amelynek rendeltetése, hogy a benne foglalt adatok valóságát teljes bizonyító erővel bizonyítsa.
A Pp. 195. §-ának (1) bekezdése értelmében a közokirat olyan okirat, amelyet a bíróság, a közjegyző vagy más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül a megszabott alakban állított ki, s – az ellenkező bizonyításig – teljesen (megítéléstől függetlenül) bizonyítja a benne foglalt intézkedést vagy határozatot, az okirattal tanúsított adatok és tények valóságát, az okiratban foglalt nyilatkozat megtételét, valamint annak idejét és módját.
A közkeletű jogirodalmi osztályozás szerint a közokiratok rendeltetésüket tekintve ún. bizonyító közokiratok és az ún. rendelkező közokiratok lehetnek. A bizonyító közokiratok azok, amelyek bizonyító ereje kiterjed a bennük foglalt tények, nyilatkozatok és adatok megtörténtének, és azok tartalmi valódiságának közhiteles igazolására is (anyagi bizonyító erő). A személyazonosító igazolvány pl. bizonyítja a személyazonosságot és az abban rögzített más adatok (születési hely, s időpont stb.) valóságát; a születési anyakönyv a meghatározott személyektől való leszármazást, a személy nevét és a születés időpontját (1/2004. Büntető jogegységi határozat). 
A lakcímkártya – a személyazonosító igazolványhoz hasonlóan – bizonyító közokirat, amely bizonyítja a benne rögzített adatok (pl. lakcím, személyi azonosító) valóságát. Ennek megfelelően az, aki olyan lakcímre jelentkezik be, amely ténylegesen nem szolgál életvitelszerűen otthonául [Nytv. 5. § (2) bekezdés] megvalósítja a fent említett bűncselekményt.
Külön elbírálás alá esik a szállásadó aláírásának meghamisítása. A bírói gyakorlatban tetten érhető, hogy ezt az elkövetési magatartást nem büntetik, csak abban az estben, ha a közokirat-hamisítás valamilyen okból kifolyólag nem valósul meg (pl. BH 1999. 150). 
Látható tehát, hogy a fiktív bejelentkezés komoly büntetőjogi következményeket vonhat maga után. A büntetőeljárás azonban hosszas folyamat, és önmagában még nem rendezi a fennálló helyzetet, a kényszerkijelentés iránt a szállásadónak kell eljárást kezdeményeznie és bizonyítania, hogy a bejelentett lakcím nem valós. Előfordulhat az is, hogy a tulajdonos nem is értesül arról, hogy valaki bejelentkezett az ingatlanába, ugyanis a lakcím bejelentésére irányuló eljárásra a Ket. rendelkezései az irányadóak, amelyek szerint az eljárás megindításáról az ügyfelet a hatósági igazolvánnyal kapcsolatos eljárásokban nem kell értesíteni [82. § (5) bekezdés] és a tulajdonos szállásadó is ügyfélnek minősül.
A Ket. 15. § (1) bekezdése szerint ügyfélnek minősül az a személy, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Önmagában a lakcímbejelentés ténye a lakás használatához fűződő, valamint egyéb vagyoni jogot ugyan nem keletkeztet, és nem szüntet meg, mégis számos területen jelentősége van, pl. hatóságokkal való kapcsolattartás, választójog gyakorlása, munkahely és a lakóhely közötti utazás munkáltató általi támogatása esetében. Azzal, hogy a jogalkotó a büntetőjogi fenyegetettségen túl semmilyen korlátozást nem alkalmazva teszi lehetővé a más tulajdonában álló ingatlanba történő bejelentkezést, megkönnyíti az ezzel való visszaélést.
A személyiadat- és lakcímnyilvántartás közhiteles nyilvántartás, amely teljes bizonyító erővel bizonyítja a benne foglalt adatok valóságát. Ebből fakadóan megdönthető vélelem szól amellett, hogy a benne foglalt adatok megfelelnek a valóságnak. A lakcímrendezési eljárás kérelemre induló közigazgatási eljárás, mely során a valódiság vélelméből kifolyólag megfordul a bizonyítási teher, azaz a tulajdonosnak kell bizonyítania, hogy a bejelentett lakcím fiktív, nem szolgál az érintett személy életvitele helyéül. A nyilvántartás elsődlegesen közigazgatási és igazságszolgáltatási jellegű adatigényeket elégít ki, így közhitelessége alapvető fontosságú az állami feladatok ellátása, illetve az ezzel összefüggő állampolgári kötelezettségek (pl. adózás) szempontjából. Nem okoz visszásságot az a tény, hogy a bizonyítás terhe a tulajdonosra hárul, a személyiadat-és lakcímnyilvántartás közhitelességéhez és az ebből fakadó valódiság vélelméhez ugyanis fokozott közérdek fűződik. 
A jogalkotó azonban a jogállamiság elvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz azzal, hogy érdemi korlátok nélkül, egy előre kitöltött űrlap tartalmát elfogadva teszi lehetővé a más személy tulajdonában álló ingatlanba való bejelentkezést, a kényszerkijelentéshez ugyanakkor a tulajdonos számára komoly bizonyítási kötelezettséget ír elő.
Az eljárás illetékére az általános szabályok irányadóak. Az Itv. 29. § (1) bekezdése szerint az általános tételű eljárási illeték mértéke 2200 forint. A kivételeket a törvény mellékletei határozzák meg. A IX. Melléklet II. pontja alapján az általánostól eltérő mértékű illeték vonatkozik a személyazonosító igazolvány, valamint a személyi azonosítót és lakcímet igazoló hatósági igazolvány kiadásával kapcsolatos eljárásra. Ezek szerint a személyi azonosítót és a lakcímet igazoló hatósági igazolvány illetéke – ha az eljárás a személyi azonosítót vagy a lakcímet nem érintő adatváltozás miatt indult – 500 forint, míg illetékmentes az igazolvány kiadása, ha arra a személyazonosító igazolvány kiadása, lakcímváltozás, illetve – 14. életévét be nem töltött kiskorú esetén – a kérelemre feltüntethető adatok változása miatt kerül sor. Az igazolvány elvesztése, megsemmisülése, megrongálódása miatti csere esetén az eljárás illetéke 1000 forint.
Megállapítható tehát, hogy főszabály szerint a névváltozás esetét leszámítva a lakcím bejelentése illetékmentes, míg a kényszerkijelentésért – amelynek előzménye lehet akár egy más személy által elkövetett közokirat-hamisítás bűntette, illetve az is, ha a korábban ténylegesen a megjelölt címen lakó személy már elköltözött, de új lakhelyére elmulasztotta a bejelentkezést – 2200 forintot kell fizetni. Álláspontom szerint ésszerű indok nem támasztja alá az olyan különbségtételt, amely szerint a szállásadót terheli illetékfizetési kötelezettség, ha maga kérelmezi a lakcímnyilvántartásban szereplő adat törlését, míg a lakcímet korábban bejelentő személyt nem, hiszen a befogadó is ügyfélnek minősül, így ugyanolyan jogok illetik, és kötelességek terhelik, mint a hozzá bejelentkezőt.

Intézkedéseim
Az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy vizsgálja meg a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvényt és annak végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet rendelkezéseit, és kezdeményezze a Kormánynál, illetve az Országgyűlésnél azok olyan módosítását, amelyek a szállásadók jogainak és érdekeinek védelmét is megfelelően biztosítják.
Felkérem továbbá, fontolja meg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 82. § (5) bekezdésének olyan módosításának kezdeményezését is, amely előírná, hogy a tulajdonos, illetve a szállásadó kapjon értesítést az eljárás megindításáról, hogy ügyféli jogaival élve, megakadályozhassa a hozzájárulása nélkül történő bejelentkezés(eke)t.

Budapest, 2010. december 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.