Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése 
az AJB-6588/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult hivatalomhoz, mivel sérelmezte, hogy évek óta azért nem tehet gépjárművezető szakoktatói vizsgát, mivel a Nemzeti Közlekedési Hatóság – arra hivatkozással, hogy a vonatkozó jogszabály átdolgozás alatt áll – szünetelteti a járművezető szakoktatói képzést. Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak felvetették a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, valamint a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal összefüggő visszásság gyanúját, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján megkerestem a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökét, akitől konkrét kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2. § (1) bekezdés)
A munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.” (Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről
263/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet a Nemzeti Közlekedési Hatóságról
70/2005. (IV. 21.) Korm. rendelet a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának általános szabályairól
24/2005. (IV. 21.) GKM rendelet a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól
5/2009 Elnöki Szabályzat a járművezető-képző szakoktatók képzéséről és vizsgáztatásáról 

A megállapított tényállás
A panaszos gépjárművezető szakoktatóként szeretett volna dolgozni. Ehhez szakoktatói képesítést kellett volna szereznie, azonban 2005 októbere óta nem folyik szakoktatói képzés. Az elmúlt években több ízben is megkereste a Nemzeti Közlekedési Hatóságot (továbbiakban: NKH) és tájékoztatást kért azzal kapcsolatban, hogy mikor indítanak újra gépjárművezető szakoktatói tanfolyamot, azonban minden esetben azt a felvilágosítást kapta, hogy a vonatkozó jogszabály módosítása miatt a képzés szünetel. Az NKH honlapján erre vonatkozóan csupán „A képzés jelenleg szünetel. A rendszer újraszabályozása folyamatban van.” tájékoztatás volt olvasható. 
A képzés újraindítása érdekében 2008 márciusában a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumhoz fordult. Az Infrastruktúra Szabályozási Főosztály azonban szintén mindössze arról értesítette, hogy a gépjárművezető szakoktatók képzésével kapcsolatos rendelkezések felülvizsgálata folyamatban van, s csak az ezzel kapcsolatos rendelet hatályba lépését követően lesz lehetőség a gépjármű szakoktató képesítés megszerzéséhez szükséges tanfolyami képzések beindítására.
Mivel a jogszabály módosítás elhúzódása miatt a szakoktató-képzésre továbbra sem került sor, a panaszos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt indítványt terjesztett elő az Alkotmánybíróságon. Az Alkotmánybíróság a 2008 októberében kelt, 342/J/2008/2 számú levelében – hatásköre hiányára történő hivatkozással – az indítványt elutasította. Álláspontja szerint ugyanis a járművezető-képző szakoktatói képzés szünetelése nem a jogalkotó szerv jogszabályalkotásai kötelezettségének elmulasztásából adódik, hanem azt a Nemzeti Közlekedési Hatóság ezirányú döntése okozza. Mindezek miatt felhívta a figyelmét arra, hogy panaszával az Országgyűlési Biztosok Hivatalához fordulhat.
A panaszos ezt követően fordult beadvánnyal hivatalomhoz és kérte vizsgálatomat. Álláspontja szerint a közlekedési hatóság az időhúzással szelektálást kíván végrehajtani az oktatók között, illetve korlátozni kívánja a számukat. Emiatt azonban sérül a foglalkozás szabad megválasztásához, illetve a vállalkozáshoz való joga.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Elsőként azt vizsgáltam, hogy a panaszos által sérelmezett jogi helyzet vizsgálatára kiterjed-e a hatásköröm. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a Nemzeti Közlekedési Hatóságról szóló 263/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése az NKH-t jelöli ki közlekedési hatóságként, amelynek feladatai közé tartozik a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek tanfolyami képzésének, továbbképzésének és utánképzésének engedélyezése, ellenőrzése, illetve szakfelügyelete, így tevékenységének vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az ügy érdeme tekintetében
A konkrét ügy vizsgálata során először a járművezető-képző szakoktató képzés szabályozását tekintettem át. A közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének szabályozása a közúti közlekedésről szóló 1988. I. törvény rendelkezésein (Kkt.) alapul. A Kkt. 18. § (2) bekezdése szerint a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek tanfolyami képzése, továbbképzése és utánképzése kizárólag a közlekedési hatóság engedélye alapján végezhető. A hatóság tanfolyami képzéssel kapcsolatos általános feladatait a törvény végrehajtására kiadott, a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának általános szabályairól szóló 70/2005. (IV.21.) Korm. rendelet, míg a részletes feladatokat a közúti járművezetők és a közúti közlekedési szakemberek képzésének és vizsgáztatásának részletes szabályairól szóló 24/2005. (IV. 21.) GKM rendelet tartalmazza. Mindkét rendelet 2005. július 1-jétől lépett hatályba, azóta – kisebb módosításokkal – jelenleg is hatályos. A GKM rendelet értelmében közúti járművezető képzést csak a közúti járművezető szakoktatói névjegyzékbe felvett személy végezhet. (24/2005. (IV. 21.) GKM rendelet 17. § (1) Közúti járművezető képzést a teljes körű képzési szolgáltatási tevékenység keretében csak közúti járművezetői szakoktatói névjegyzékbe felvett személy (a továbbiakban: szakoktató) végezhet). A szakoktatói névjegyzékbe azonban csak az vehető fel, aki megfelel a rendeletben meghatározott feltételeknek, így – többek között – részt vett a szakoktatói tanfolyamon és sikeres vizsgát tett.
A szakoktatók képzése – a panasz benyújtásának időpontjában hatályos szabályozás szerint – az NKH Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága által engedélyezett felsőfokú szaktanfolyamon történhet. (18. § (1) A szakoktatók képzése az NKH Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága által engedélyezett felsőfokú szaktanfolyamon történik. A szakoktatói képesítés megszerzéséhez szükséges tantervek oktatási témaköreit a 11. számú melléklet 1. pontja tartalmazza.) A szaktanfolyam lebonyolításával kizárólag azok a képző szervek foglalkozhatnak, amelyek erre az NKH Központi Hivatalától engedélyt kaptak. A vizsgákat maga az NKH, illetőleg azon tanfolyami engedéllyel rendelkező cég szervezheti meg, amelyik erre a NKH Központi Hivatalától vizsgaszervezési megbízást kapott. A vizsgákon a jelölteket a NKH elnöke által kinevezett Szakmai Vizsgabizottság vizsgabiztosai vizsgáztatják. A jogszabály tehát az NKH-t, mint a közlekedési szakemberek képzéséért felelős hatóságot, a szakoktatói képzés megszervezésében – a képző szerv kiválasztásától, az oktatási anyag, tanterv kialakításáig, illetve a vizsgáztatás lebonyolításáig – kizárólagos jogosítványokkal ruházza fel. Amennyiben a szakoktatói képzés jogi kereteit nem alakítja ki és azt nem felügyeli, úgy a képzésre nem kerülhet sor.
A beadvány szerint – és az abban foglaltakat az NKH elnöke is elismerte – 2005 októbere óta gépjárművezetői szakoktatói képzés nem történt. Ennek oka, hogy a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnöke nem alkotta meg a járművezető-képző szakoktatók képzéséről és vizsgáztatásáról szóló szabályzatot, illetve a szakoktatók képzésének kerettantervét. A Nemzeti Közlekedési Hatóságról szóló 263/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése szerint ugyanis a Hatóság elnökének feladatkörébe tartozik a közlekedési ágazat hatósági jellegű szakképzései tekintetében, hogy meghatározza a szaktanfolyamok, továbbképzések tantárgyait, tanterveit, vizsgakövetelményeit, kinevezze a vizsgabiztosokat, lebonyolítsa a vizsgáztatást, felügyelje és ellenőrizze a tanfolyami képzést. (A Nemzeti Közlekedési Hatóságról szóló 263/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 8. § (1) A Hatóság elnöke: c) a közlekedési ágazat hatósági jellegű szakképzései tekintetében – külön jogszabályban meghatározott szakmai képzések és szakképesítések követelményrendszere alapján – meghatározza a szaktanfolyamok, továbbképzések tantárgyait, tanterveit, vizsgakövetelményeit, kinevezi a vizsgabiztosokat, lebonyolítja a vizsgáztatást, felügyeli és ellenőrzi a tanfolyami képzést). A szakoktatói képesítés megszerzéséhez szükséges tananyag kerettanterve és a képzést lezáró vizsga szabályzatának hiányában azonban gépjárművezető-szakoktató képzést nem volt megszervezhető.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.(9/1992. (I. 30.) AB határozat). A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (72/1995. (XII. 15.) AB határozat)
Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. A munkához való jog tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alanyi értelemben vett munkához való jog a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot jelenti. (1178/B/1991 AB határozat). A munkához való jogot – mint alapjogot – úgy kell értelmezni, hogy abba mindenféle foglalkozás, hivatás, munka megválasztásnak és gyakorlásának szabadsága beletartozik, s amely a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. 
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a korlátozások alkotmányosságának vizsgálatára egy differenciált tesztet vezetett be. A korlátozás más-más mérce alapján ítélendő meg aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az adott tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Az egyes foglalkozásoknál tárgyi ismérvek alapján bevezetett numerus clausus, ha a létszám betelt, minden személyi tulajdonságtól függetlenül lehetetlenné teszi az adott foglalkozás választását. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát szigorúan kell vizsgálni. A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása, ezek teljesítése azonban elvileg mindenki számára nyitva áll, ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. (21/1994.(IV.16.)AB hat.)
Mindebből következően álláspontom szerint a mulasztás kiváltotta jogi helyzet, a járművezető-képzés több éves „szüneteltetése” közvetett módon és hatásában egyfajta objektív korlátozást jelentett e foglalkozás választhatóságára, továbbá jogbizonytalanságot idézett elő.
A járművezető-képző szakoktatók képzéséről és vizsgáztatásáról szóló 5/2009 számú Elnöki Szabályzat kialakítására – csak 4 évvel később – 2009 májusában került sor, majd ezt követően 2009 augusztusában adták ki a közúti járművezetői szakoktatók képzését szabályozó tantervet. Ezen feltételrendszerek megteremtése után kezdődhetett meg a szakoktatói képzés elindításához szükséges felvételi vizsgák meghirdetése, majd maga a tanfolyami képzés. 
A vizsgálat nem tárt fel semmilyen olyan okot, amely indokolta volna a szabályozás elhúzódását, a szakoktató képzés szünetelésének indokoltságát.
A fentiekből következően megállapítom, hogy a Nemzeti Közlekedési Hatóság Elnökének azon mulasztása, hogy éveken keresztül nem tett eleget a jogszabályból fakadó kötelezettségének és nem alkotta meg a gépjárművezető-szakoktató képzés lebonyolításához szükséges elnöki szabályzatot, a jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a munka- és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a gépjárművezető-szakoktató képzés lebonyolításához szükséges elnöki szabályzat 2009-ben elkészült, illetőleg, hogy a panaszban foglalt sérelem utólagos orvoslására nincs lehetőség, ezért a konkrét üggyel kapcsolatban ombudsmani intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2010. november 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.