Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-6172/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Dezső Adrienn
Az eljárás megindítása

A panaszos a Budapesti Ügyvédi Kamara (továbbiakban: BÜK) 2006. Eln.470/10/11. számú határozata, illetve a kötelező ügyvédjelölt képzés vizsgálatát kérte.
A beadvány alapján felmerült a jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján a beadvánnyal kapcsolatban tájékoztatást a BÜK elnökétől.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek 
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2 § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok 
– az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (továbbiakban: Ütv.)
– a jogi szakvizsgáról szóló 5/1991 (IV. 4.) IM rendelet (továbbiakban: JSZr.)

A megállapított tényállás
A panaszos álláspontja szerint a hatályos jogszabályok nem jogosítják fel az ügyvédi kamarát, hogy az általa szervezett képzésen való részvételt meghaladóan, a képzésen szervezett záróvizsga eredményes letételét is kötelezővé tegye az ügyvédjelöltek számára. A panaszos sérelmezi, hogy a BÜK ügyvédjelölt-képzése keretében szervezett záróvizsgát nem teljesítő ügyvédjelöltek részére megtagadja a 3 év joggyakorlati idő letöltését tanúsító igazolás kiállítását, és ezzel a szakvizsgára bocsátásukat megakadályozza. Kifogásolja, hogy kötelező a joggyakorlati idő meghosszabbítása azok számára, akiknek a képzésen való részvétel megkezdésekor a joggyakorlati idejükből rövidebb idő van hátra, mint a képzés tartalma. Megítélése szerint a kamara a jogszabályi felhatalmazáson túlterjeszkedve szervezi a jelöltek oktatását, és a kialakított gyakorlat sérti az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében rögzített munka és a foglalkozás szabad megválasztásához biztosított állampolgári alapjogot.

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. 29. § (1) h./ pontja szerint a köztestület hatóságnak tekintendő. Az Ütv. 12. § (1) bekezdése szerint az ügyvédi kamara az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és érdek-képviseleti feladatokat ellátó köztestülete, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

Az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. [Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.]
Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Ütv. 13. § (1) bekezdése szerint ügyvédi tevékenységet kizárólag az végezhet, aki a kamara tagja, ügyvédjelölti tevékenységet pedig az folytathat, akit a kamara az ügyvédjelöltek névjegyzékébe felvett. Az Ütv. 12. § (2) értelmében az ügyvédi kamara az ügyvédek szakmai irányításával, érdekképviseletével kapcsolatos közfeladatokat látja el. Ennek során gondoskodik az ügyvédek jogainak védelméről, elősegíti a kötelezettségeik teljesítését, szervezi a szakmai továbbképzésüket. Az Ütv. 97. § (3)-(4) bekezdése szerint az ügyvédjelölt joggyakorlatát a kamara ellenőrzi. A kamara köteles az ügyvédjelöltek képzéséről gondoskodni. Az ügyvéd az ügyvédjelölt részére a kamara által szervezett ügyvédjelölti képzésben történő részvétel lehetőségét biztosítani, ennek érdekében a képzés idejére őt a munkavégzés alól mentesíteni köteles.
A jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet értelmében a jogi szakvizsgára bocsátás feltétele a jogi végzettség, szakvizsgát megelőző legalább 3 éves joggyakorlat megszerzése, amelyről igazolást a munkáltató állít ki, és a jogi szakvizsgadíj megfizetése. A joggyakorlat ideje alatt a jelölt a munkáltatója által szervezett vagy más jogi szakmai oktatásban vehet részt, melyet a munkáltató, illetve a szakmai kamara kötelezővé tehet.
A BÜK Alapszabályának II. 2.f. pontja szerint a kamara szervezi az ügyvédek, alkalmazott ügyvédek, ügyvédjelöltek szakmai továbbképzését. 
A BÜK által kiadott 2006.Eln.470/10/11. számú határozata szerint az ügyvédjelölt-képzés a BÜK ügyvédiskola programja keretén belül történik, a képzésre az ügyvédjelölt jogszabályban előírt kötelező szakmai gyakorlati ideje alatt kerül sor. A képzés három képzési idényből áll, egy-egy képzési idény minden évben szeptember 1-jétől június 30-ig tart. A képzésen való részvétel és a záróvizsgák letétele – a jogszabályban vagy az e határozatban írt kivételektől eltekintve – a szakvizsgára bocsátás előfeltétele. A képzésben való részvétel és a záróvizsgák letételének feltétele a képzési idényre történő beiratkozás és annak a kamara Oktatási Bizottsága általi elfogadása. A részvétel akkor is a szakvizsgára bocsátás előfeltétele, ha a gyakorlati időből kevesebb van hátra, mint az adott képzési idény vagy a képzés tartalma. A képzésben résztvevő ügyvédjelöltnek az adott képzési idényt követően az előadások anyagából az Oktatási Bizottság által megbízott vizsgabizottságok előtt szóbeli záróvizsgát tesznek, melyről bizonyítványt kapnak. A sikeres záróvizsga a következő képzési idényre történő beiratkozás elfogadásának illetve a szakvizsgára bocsátásnak a feltétele.
Megkeresésemre a BÜK elnöke tájékoztatott, hogy az ügyvédjelöltek képzése az Ütv. alapján az önigazgatási joggal felruházott kamarák kötelezettsége. Az, hogy az egyes kamarák az ügyvédjelöltek képzését milyen formában, gyakorisággal, illetve feltételekkel szervezik meg a jogszabályok erre vonatkozó rendelkezése hiányában, továbbá az önkormányzatiság elvéből, illetve a területi kamarák működési önállóságából eredően valamennyi kamara, így a BÜK saját döntésének függvénye. 
Álláspontja szerint az Ütv. JSZr. szerinti általános felhatalmazás kimerül abban, hogy egyrészt a kamarák részére kötelezővé teszi a szakmai képzést, másrészt kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a kamarák a képzésen való részvételt kötelezővé tehetik, erre tekintettel a BÜK nem terjeszkedik túl a jogszabályi felhatalmazáson. A jogszabály teljes egészében a szakmai kamarára bízza a szakmai képzés követelményeinek, feltételeinek kialakítását, ezért az sem kifogásolható hogy a BÜK határozat szóbeli záróvizsga letételét teszi kötelezővé, illetve hogy a záróvizsga letétele a szakvizsgára bocsátás feltételét képezi. Hasonlóképpen ítéli meg a határozat azon rendelkezését is, amely szerint a sikeres záróvizsga letétele a szakvizsgára bocsátás feltételét képezi abban az esetben is, ha a gyakorlati időből kevesebb van hátra, mint az adott képzés időtartalma. 
Megjegyezte, hogy az Oktatási Bizottság folyamatosan méltányosságot gyakorol annak érdekében, hogy az oktatás minél hatékonyabb legyen, és lehetőség szerint minden jelölt igényeit figyelembe vegye, jóllehet erre szigorúan véve nem köteles. A BÜK lehetővé teszi, hogy az általa előírt kötelező szakmai képzés akár egy év alatt is elvégezhető a három éves jelölti időszak bármely évében. Az elnök álláspontja szerint a fentiekre tekintettel a panaszos beadványa minden jogalapot nélkülöz. 
A kérdést rendező jogszabályok és a Budapesti Ügyvédi Kamara elnökének válasza alapján a következőket állapítottam meg.
Az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény alapján az ügyvédjelöltek oktatása, az oktatás megszervezése a területi kamara feladata. Sem az Ütv. sem az JSZr. nem tartalmaz részletes szabályokat arra vonatkozóan, hogy a kamarának, hogyan kell megszervezni a szakmai képzést, ezért a BÜK saját maga dönt az oktatás formájáról, gyakoriságáról. Természetesen a kamara által kialakított oktatás szervezése a mindenkor hatályos jogszabályok figyelembevételével történhet. A kamara az ügyvédjelöltek képzése során jogosult a képzésen való részvételt kötelezővé tenni, az adott képzési idény végén vizsgát szervezni, a vizsga eredményességétől függővé tenni a következő képzési idényen való részvételt, erre vonatkozóan ugyanis a hatályos jogszabályok nem tartalmaznak rendelkezéseket. A hatályos JSZr. a jogi szakvizsgára bocsátás feltételeként azt írja elő, hogy jogi képzettséget igénylő munkakörben legalább 3 éves joggyakorlati időt letöltse a jogász végzettségű jelentkező. A rendelet egyéb vizsga megszerzését nem teszi kötelezővé.
A BÜK által elfogadott elnökségi határozat rendelkezése szerint azonban az ügyvédjelölt, ha nem felel meg a BÜK által szervezett záróvizsgán, nem kapja meg a BÜK igazolását, így nem kezdheti meg a jogi szakvizsgáját. Álláspontom szerint a BÜK ezen határozata olyan többletfeltételt – jelen esetben sikeres záróvizsgát – ír elő a kamara névjegyzékében szereplő ügyvédjelöltek számára, mely a JSZr. szerint nem feltétele a jogi szakvizsgára jelentkezésnek. Abban az esetben, ha valamilyen okból kifolyólag az ügyvédjelöltnek a gyakorlati idejéből már kevesebb van hátra a képzés tartalma (például korábban dolgozott jogászi munkakörben), akkor három év elteltével nem tudja megkezdeni a jogi szakvizsgáját, amely szintén nem egyeztethető össze a JSZr. rendelkezéseivel. A kamara jogszabályi felhatalmazás alapján jogosult az oktatás megszervezésére, és ebben széles körű mérlegelési jogosítványai vannak, de a jogszabályban meghatározott szakvizsgára bocsátási követelményeken túl, azon túlterjeszkedve egyéb feltételeket nem támaszthat.
A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy a jogi szakvizsgára bocsátást a kamara által szervezett záróvizsga eredményes letételéhez kötő BÜK 2006.Eln.470/10/11. számú határozat a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő alkotmányos visszásságot idéz elő.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Budapesti Ügyvédi Kamara elnökét, hogy a kezdeményezze az Ügyvédi Kamara Elnökségénél a 2006.Eln.470/10/11. számú elnökségi határozat olyan irányú módosítását, mely szerint a záróvizsga nem előfeltétele a szakvizsgára bocsátásnak.

Budapest, 2011. június 28.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.