Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6074/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos nagyszülők unokáikkal való kapcsolattartásuk ügyében kérték a segítségemet. A panaszosok tájékoztattak arról, hogy ez év februárjában Budapest, XVIII. kerület Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatalától (gyámhivatal) kérték a nagyszülői kapcsolattartás szabályozását. Sérelmezték, hogy beadványuk hivatalomhoz való benyújtásáig (2010. szeptember) az ügyben érdemi döntés nem született.
A beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy teljes körű feltárása érdekében a gyámhivatal vezetőjétől tájékoztatást kértem a sérelmezettekről, valamint az ügyben tett, vagy tenni kívánt intézkedéseiről. Kértem, hogy válaszához csatolja az ügyben keletkezett valamennyi dokumentum másolatát.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)

A megállapított tényállás
A kapott tájékoztatás és a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján a következő tényállás rögzíthető. A gyámhivatal 2010. február 5-én iktatta a nagyszülők unokáikkal való kapcsolattartására vonatkozó kérelmét. A panaszosok kérelmükben leírták, hogy viszonyuk lányukkal és vejükkel megromlott, ezért a fiatalok az unokákat nem engedik el hozzájuk.
A gyámhivatal az eljárást 20-686/2010. számú, 2010. február 8-án kelt végzésével megindította. A végzés tartalmazza az eljáró ügyintéző és az őt helyettesítő munkatárs nevét, elérhetőségét. A helyettesítő munkatárs kijelölésére azért volt szükség, mert az eljáró ügyintéző közelgő nyugdíjazása miatti többször volt szabadságon. A hatóság a szülőket és a nagyszülőket a 20-686-1/2010. 2008. március 8-án kelt végzésével március 17-ére idézte. A szülők és a nagyszülők lakcíméről a gyámhivatal adatszolgáltatást kért. A március 17-én tartott tárgyaláson a szülők és a panaszosok között egyezség nem született. A panaszosok lányuk nyilatkozatával nem értettek egyet, ezért a jegyzőkönyvet nem írták alá.
A panaszosok március 19-én – elfogultságra hivatkozva – kérték az ügyintéző kizárást. Sérelmezték, hogy az ügyintéző a „tárgyaláson” őket és a szülőket külön hallgatta meg. A hivatalvezető az ügyintézőtől jelentést kért. Az ügyintéző a felek együttes meghallgatásának mellőzését a szülők és a nagyszülők között érezhető feszültséggel indokolta, de az elfogultságára vonatkozó állítást cáfolta.
A hivatalvezető a 20-686/9/2010. számú 2010. április 26-án kelt végzésével a kizárási kérelmet elutasította. A Közép-Magyarországi Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala (2010. szeptember 1-jétől Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal) 2010. június 8-án vette át a panaszosok első fokú hatóság kizárási eljárását sérelmező levelét.
A felügyeleti szerv a kizárásról – az első fokú hatóságnál június 28-án iktatott levelében – tájékoztatást kért. A hivatalvezető a kért információt megadva leírta, hogy az április 26-ai keltezésű végzést május 26-án postázták, a késedelem okát azonban nem indokolta. Megírta azt is, hogy az ügyintéző nyugdíjba vonult, az eljárást másik munkatárs folytatja. Ezt követően az ügyben egyéb eljárási cselekmény – a megkeresésemre adott 2010. szeptember 29-én kelt válaszadásig – nem történt, érdemi döntés nem született. A hatóság tervezett intézkedései között az elmaradt eljárási cselekmények pótlása, a felek tárgyalás keretében való meghallgatását követő döntéshozatal szerepel.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal az Obtv. 29. § (1) a/ pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (9/1992. (I. 30.) AB határozat.)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (Vö. 6/1998. (III. 11.) AB határozat és 14/2004. (V. 7.) AB határozat.)
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. (Vö 72/1995. (XII. 15.) AB határozat)

3. A ügy érdeme tekintetében
A Ket. 29. § (3) bekezdése szerint a kérelemre indult eljárásban – annak megindításáról – az ismert ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt munkanapon belül kell értesíteni. A 22. § (1) bekezdés alapján a hatóság hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
Az idézés szabályait hivatkozott törvény 46. §-a tartalmazza. E szerint, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a hatóság határnap vagy határidő megjelölésével arra kötelezi, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg. Az ügyfél a kérelmére indult eljárásban akkor kötelezhető megjelenésre, ha jogszabály az adott ügyfajtában előírja tárgyalás, közmeghallgatás vagy egyezségi kísérlet tartását.
A Gyer. 30. § (1) bekezdése tartalmazza, hogy a gyámhivatalnak a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával – tárgyalás megtartásával – kell rendeznie.
Mindebből következően az eljárás megindítására vonatkozó, valamint az idézést kibocsátó végzés, valamint az illetékesség megállapításához szükséges adatszolgáltatás kérése a vonatkozó jogszabályoknak megfelelt, alapvető joggal összefüggő visszásságot nem keletkeztetett.
Az eljárási törvény az alapelvek között rögzíti, hogy a hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit.  A hatóságnak hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel kell gyakorolnia. A tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog ugyancsak az alapelvek között szerepel.
A Ket. 46. § (3) bekezdése szerint az idézést úgy kell közölni, hogy azt az idézett a meghallgatást megelőzően legalább öt munkanappal megkapja. Az érdemi döntés meghozatalára 22 munkanap az irányadó határidő. A rendelkezésemre álló információk és dokumentumok szerint a február 8-án kibocsájtott, de az eljárási határidőt meghaladó időre szóló idézést csupán a nyugdíjazás előtt álló ügyintéző szabadsága indokolta.
A Gyer. előzőekben hivatkozott 30. § (1) bekezdése nyelvtani értelmezése szerint a tárgyalás magában foglalja a felek együttes meghallgatását, minimálisan annak megkísérlését. Álláspontom szerint a felek együttes meghallgatása nélkül egyezségkötés nem lehetséges. 
Figyelemmel arra, hogy a mérlegelési jogkörben hozott döntések vizsgálatára az Obtv. nem hatalmaz fel, a kizárási kérelmet elutasító végzés érdemi vizsgálatára nem volt jogi lehetőségem.
Összességében a kizárási kérelmet elutasító, 2010. április 26-án datált végzés késedelmes postázása, a tárgyalás időpontjának eljárási határidőn túli kitűzése, a felek együttes meghallgatásának mellőzése, az érdemi döntés hiánya visszásságot okozott a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben a tisztességes eljáráshoz való joggal.

Intézkedésem
Az Obtv. 20. § (1) bekezdésben foglaltak alapján felkérem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala vezetőjét a Budapest, XVIII. kerület Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Gyámhivatala eljárásának vizsgálatára, a szükségesnek tartott intézkedések megtételére.

Budapest, 2010. november 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
22. § (1) A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg. (3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról… b) a kérelemre indult eljárásban - az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfelet kivéve - az ismert ügyfelet a kérelem beérkezésétől számított öt munkanapon belül értesíteni kell.
33. § (1) A határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított huszonkét munkanapon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ha e törvény valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse.
42. § (3) Az ügy elintézésében nem vehet részt az a személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése.
43. § (2) A kizárás tárgyában a hatóság vezetője dönt, szükség esetén más ügyintézőt jelöl ki, továbbá arról is dönt, hogy meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el.
46. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a hatóság határnap vagy határidő megjelölésével arra kötelezi, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg. (2) Az ügyfél a kérelmére indult eljárásban nem kötelezhető a megjelenésre, kivéve, ha b) jogszabály az adott ügyfajtában előírja tárgyalás, közmeghallgatás vagy egyezségi kísérlet tartását. (3) Az idézést - ha az ügy körülményeiből más nem következik - úgy kell közölni, hogy azt az idézett a megjelenésének megkönnyítése érdekében a meghallgatást megelőzően legalább öt munkanappal megkapja.
98. § (1) Az ügyfél az elsőfokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezési jog nincs meghatározott jogcímhez kötve, fellebbezni bármely okból lehet, amelyre tekintettel az érintett a döntést sérelmesnek tartja. (2) Végzés csak a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés elleni fellebbezésben támadható meg, kivéve a (3) és (4) bekezdésben szabályozott eseteket. Törvény az önálló fellebbezést egyéb esetekben is lehetővé teheti.

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
27. § (1) A kapcsolattartás célja, hogy a) a gyermek és a 28. § (1) bekezdése szerinti kapcsolattartásra jogosult személyek (a továbbiakban: kapcsolattartásra jogosult) közötti családi kapcsolatot fenntartsa….
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, mind a nagykorú testvér, továbbá - ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van, vagy kapcsolattartási jogát önhibájából nem gyakorolja - a gyermek szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával - tárgyalás megtartásával - rendezi. Ennek során a gyermeket gondozó szülő, más személy (a továbbiakban: kapcsolattartásra kötelezett) és a kapcsolattartásra jogosult megegyeznek a) a folyamatos, valamint az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról, időtartamáról, b) a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről, módjáról, c) a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, d) az elmaradt kapcsolattartás pótlásának rendjéről, e) a kapcsolattartás egyéb formáiról. (2) A gyámhivatalnak és a bíróságnak az egyezség létrehozása során törekednie kell a felek és a korlátozottan cselekvőképes gyermek közötti megegyezésre. Nem lehet az egyezséget jóváhagyni, ha az ellen az ítélőképessége birtokában lévő gyermek kifejezetten tiltakozik.