Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-5730/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindulása
A panaszos Debrecen Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala Szociális Osztályának (a továbbiakban Szociális Osztály) működésével kapcsolatban nyújtott be panaszt hivatalomhoz, melyben a Szociális Osztály elégtelen tájékoztatását sérelmezte.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével és a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el, amelynek eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján felkértem az Észak-alföldi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalát (a továbbiakban: Hivatal), hogy vizsgálja ki a panaszban foglaltak helytállóságát.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
A szociális biztonsághoz való jog: Alkotmány 70/E. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak”.

Alkalmazott jogszabályok
– 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
– A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.)
– A Módosított Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 2009. évi VI. törvény

A megállapított tényállás
A panaszos hivatalomhoz intézett beadványában előadta, hogy harmadik gyermeke, aki halmozottan sérülten született, 2009. április 19-én töltötte be 10. életévét. A panaszos meghosszabbított GYES-en volt gyermekével, munkát vállalni nem tudott. A részösszegű ápolási díj igénylésének lehetőségéről csak 2008 novemberében értesült, annak ellenére, hogy már korábban is érdeklődött a Szociális Osztályon az ápolási díj kérelmezésének feltételeiről.  A panaszos azt sérelmezte, hogy az érdeklődései során nem kapott tájékoztatást a részösszegű ápolási díj igénylésének lehetőségéről, holott már évek óta fennálltak a jogosultság feltételei. Azzal a kéréssel fordult hivatalomhoz, hogy legyek segítségére abban, hogy a kimaradt évekre járó részösszegű ápolási díjhoz utólag hozzájuthasson.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja szerinti hatóság, tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi megállapítások
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”1. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is2, ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.3 A tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet.
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. A határozatban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye.4 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem „a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E. §. szerint megkövetelhető minimális szint.5
32/1998. (VI.25.) AB határozatában a testület rögzítette, hogy „az ellátási minimum alkotmányos követelményét (mércéjét) az Alkotmánybíróság megerősítette, amikor kimondta, hogy „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához.”
A testület a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az alábbiakra tért ki: „A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték […] A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit nem mentesít jogellenes magatartása következményei alól. A demokratikus jogállam azonban […] nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket…”

III. A konkrét eljárással összefüggő megállapítások
A panaszos gyermekének 10. életévéig (2009. április 19.) hosszabbított GYES-ben részesült. 2008. november 25-én ápolási díj iránti kérelemmel fordult a Szociális Osztályhoz. Elmondása szerint abban a hiszemben nyújtotta be kérelmét a GYES lejártát megelőzően fél évvel, hogy az ügyintézési határidő fél év, és a GYES lejárta után jogosult lesz ápolási díjra. A hatóság fenti időponttól, azaz a kérelem benyújtásának napjától kezdődően 2009. március 3-án kelt határozatával, fokozott ápolást igénylő súlyosan fogyatékos gyermekére tekintettel határozatlan időre részösszegű ápolási díjat állapított meg. Az Szt. 44. § (2) bekezdése szerint „az ápolási díj havi összege a más rendszeres pénzellátásban részesülő jogosult esetén az (1) bekezdés szerinti összegnek6 és a jogosult részére folyósított más rendszeres pénzellátás havi összegének a különbözete. Ha a különbözet az ezer forintot nem éri el, a jogosult részére ezer forint összegű ápolási díjat kell megállapítani”.
A panaszos ekkor szembesült azzal, hogy korábban is jogosult lett volna az ellátásra, azonban erről senki nem tájékoztatta személyes érdeklődései alkalmával, ezért 2009. április 1-jei kérelmében kérte az első fokú hatóságot, hogy legalább egy évre visszamenően állapítsák meg részére a részösszegű ápolási díjat. Kérelmét elutasították, melyet a fellebbezést követően lefolytatott másodfokú eljárásban a Hivatal 2009. június 15-én kelt határozatával helybenhagyott.
Az Szt. 13. § (2) bekezdése rögzíti, hogy ha a pénzbeli és a természetben nyújtott ellátásra vonatkozó igényt jogerősen megállapítják, az – ha e törvény másként nem rendelkezik – a kérelem benyújtásától esedékes. Tekintettel arra, hogy a törvény megengedő rendelkezése hiányában a kérelem benyújtását megelőző időszakra nem lehet megállapítani ellátást, a hatóság jogszerűen járt el, amikor az erre irányuló kérelmet elutasította.
A Ket. alapelvei között említi az együttműködés kötelezettségét. Az 5. § (1)-(2) bekezdései szerint a közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását. A közigazgatási hatóság a jogi képviselő nélkül eljáró ügyfelet tájékoztatja az ügyre irányadó jogszabály rendelkezéseiről, az őt megillető jogokról és az őt terhelő kötelezettségekről, illetve a kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményeiről, továbbá a természetes személy ügyfél részére a jogi segítségnyújtás igénybevételének feltételeiről.
A természetes személy ügyfelek általában jogi képviselő nélkül vesznek részt az eljárásban. Ez eleve hátrányos helyzetbe hozza őket, hiszen a közigazgatási anyagi és eljárásjog bonyolult és szerteágazó, ezért az ügyféltől nem várható el, hogy tisztában legyen az összes közigazgatási szakterület gyakran változó joganyagával. Ezért a közigazgatási jogban csak erős megszorításokkal alkalmazható „a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának jogkövetkezményei alól” elve. Annak érdekében, hogy az ügyfél jogi ismereteinek hiányos volta miatt ne kerüljön hátrányos vagy kiszolgáltatott helyzetbe, a Ket. a közigazgatási hatóság kötelességévé teszi az ügyfél tájékoztatását jogairól, kötelességeiről, illetőleg a kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén beálló vagy alkalmazható jogkövetkezményekről. Ennek a kitanítási kötelezettségnek az eljárás egész tartama alatt érvényesülnie kell. A megfelelő jogi tájékoztatásra nem csupán az ügyfél, hanem a potenciális ügyfél is igényt tarthat, aki esetleg épp a kapott tájékoztatás nyomán válik ügyféllé. A jogalkotó álláspontja szerint a tömegesen előforduló rutinügyekben a közigazgatási hatóságok – főként a nagy ügyfélforgalmú hivatalok – akkor járnak el helyesen, ha erről többféle módon is tájékoztatást adnak.
A Hivatal tájékoztatása szerint Debrecenben az ellátásokkal kapcsolatban megvalósul a többféle módon való tájékoztatás. Az ügyfelek a Szociális Ügyfélszolgálaton, információs füzetekből és a helyi tömegtájékoztatási eszközökön keresztül is tájékozódhatnak, a kiskorú fogyatékosokat ellátó nappali intézmények vezetői pedig szintén értesülnek az igénybe vehető ellátásokról. Jelen esetben azonban a panaszos elmondása szerint az intézményvezető sem tudott a részösszegű ápolási díj kérelmezésének lehetőségéről.
Az önkormányzati szervek alkalmazottaira is vonatkozó, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) kimondja, hogy a köztisztviselő feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak és az irányító testület döntésének megfelelően, szakszerűen, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint köteles ellátni. A Ktv. Kommentár kifejti, hogy a közszolgálati jogviszony sajátos tartalmi vonását fejezik ki a munkavégzéssel kapcsolatos speciális követelmények, amelyek közjogi és közigazgatási jogi elemeket hordoznak. A közhatalmi jogosítványok gyakorlására ugyanis csak a közérdek érvényesítése mellett, valamint a közösség szolgálatának érvényesítésével kerülhet sor. Az általános munkavégzési kötelezettségen túlmenően a köztisztviselőket többletkötelezettségek terhelik a munkajogi szabályokhoz képest. Ez a többlet, illetve másság is nagymértékben hozzájárul ahhoz, hogy a köztisztviselők tevékenységét nem pusztán munkavégzésnek, hanem szolgálatnak tekintjük.
A szociális ellátásokhoz való hozzáférés, az esélyegyenlőség biztosítása érdekében különös jelentőséggel bír a szociális jellegű ellátást vagy szolgáltatást igénylők megfelelő tájékoztatása. Az Európai Szociális Karta rendelkezéseinek is megfelelően az Szt. 5. § (2) bekezdése előírja, hogy a szociális hatáskört gyakorló szerv tájékoztatást nyújt a törvény szerinti pénzbeli és természetbeni ellátások igénybevételi feltételeiről és az igényléshez szükséges iratokról, valamint az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó ellátásokkal és szolgáltatásokkal kapcsolatban a helyben igénybe vehető ellátások és szolgáltatások köréről, feltételeiről és az igénybevétel eljárási kérdéseiről.

Összegzés
A szociális ellátások igénybevételére általában az állampolgár kérelmére induló eljárást követően van lehetőség. Ha az önkormányzat szociális ellátó tevékenységet végez, és ezt a jogszabályokban előírt módon, a kötelező ellátási formákat nyújtva és intézményi hálózatot működtetve, a kérelmeket szabályszerű eljárás során, a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően bírálja el, eleget tesz az Alkotmányban foglalt követelményeknek. Elvárható követelménynek tekinthető az állampolgár tájékoztatása, kioktatása az egyes állami, önkormányzati ellátási formákról, azok igénylésének és igénybe vételének feltételeiről, ez a konkrét esetben elmarad, ami a panaszos alkotmányos jogával összefüggésben visszásság felmerülésének lehetőségét hordozza magában. Elvárható lett volna a hatóság részéről az, hogy a megfelelő tájékoztatás nyújtásával különös figyelemmel a panaszos elnehezült élethelyzetére, a segítségére legyen és a tisztességes eljárás követelményének megfelelően adhatott volna  tájékoztatást az igényelhető egyéb ellátási formákról.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom Debrecen Megyei Jogú Város jegyzőjének figyelmét az ügyintézés során szükséges körültekintő eljárás és az állampolgárok kielégítő tájékoztatásának garanciális jelentőségére.

Budapest, 2010. augusztus 31.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 56/1991. (XI. 8.) AB határozat
2 9/1992. (I. 30.) AB határozat
3 315/E/2003. AB határozat
4 6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat
5 731/B/1995. AB határozat
6 Szt.44. § (1) Az ápolási díj havi összege az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének
a) a 41. § (1) bekezdésében foglalt esetben 100%-a,
b) a 43/A. § (1) bekezdésében foglalt esetben 130%-a,
c) a 43/B. § (1) bekezdésében foglalt esetben legalább 80%-a.