Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-5460/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Somosi György

Az eljárás megindulása
Hernádkak belegrádi részében élő lakosok a 37. számú főútról Belegrádba vezető bekötőút állapota miatt fordultak hozzám. Előadták, hogy a már eleve rossz minőségű utat – amelyen kívül más közlekedési útvonal nincs – az árvíz teljesen használhatatlanná tette, a Borsod Volán járhatatlannak minősítette és több hétre megszüntette a Belegrádba történő bejárást. A biztonságos közlekedés érdelében a lakók új út megépítését tartják szükségesnek, amelynek megvalósításában a közösség is részt vállalna.
Tekintettel arra, hogy felmerült a szabad mozgáshoz való jog sérelmének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem a Magyar Közút Nonprofit Zrt. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei igazgatójától, a Borsod Volán vezérigazgatójától és Hernádkak polgármesterétől.

A megállapított tényállás
A közútkezelő a 2010. júniusi árvíz miatt június 29-én és 30-án 50 tonna mart aszfalt felhasználásával elvégezte a teljes pályaszerkezet lokális cseréjét, továbbá padkarendezési munkálatok folytak. A további intézkedések között szerepel, hogy nagyfelületű burkolatcserére terjesztik fel a sérült útszakaszokat, ami sokkal hatékonyabb a kátyúzásnál. Emellett rendezik az út árokrendszerét és a padkát, valamint folyamatosan végzik az ütőkátyúk javítását. Az ún. árvízkár táblázatban szerepeltették az utat teljes burkolatcsere feltüntetésével, de forrást csak az ideiglenes javítások elvégzésére kaptak. Az útszakasz az Észak-magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács döntése alapján nem szerepel a 2011-13-as új Széchenyi terv programjai között. 
A Borsod Volán vezérigazgatója arról tájékoztatott, hogy az árvíz következtében a bekötőút a menetrend szerinti közlekedésre alkalmatlanná vált, így közösségi közlekedés az árvíz kezdetétől három héten át nem volt, az utasokat csak a belegrádi elágazásig tudták szállítani. A jelenlegi helyzettel kapcsolatban megemlítette, hogy a téli időjárás ismét kedvezőtlen hatással volt az út állapotára. A padka rossz minősége miatt az úttestről való letérés balesetveszélyes. A burkolat minősége sem megfelelő, az autóbuszok és a teherjárművek közlekedése veszélyes a többi közlekedőre is.
Hernádkak polgármestere 2010. március 29-én a biztonságos közlekedés érdekében az út teljes felújítását kérte a közútkezelőtől. Levelében előadta, hogy az út állaga évről-évre romlik, amihez jelentősen hozzájárultak a 37-es út négynyomúsítási munkálatai során erre közlekedő munkagépek. Az út amellett, hogy kátyús, gödrös, keskeny is, továbbá a padka állapota is sokat romlott.

Érintett alkotmányos jog
–	a szabad mozgáshoz való jog (Alkotmány 58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára a feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. A 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztos jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. A biztos minden esetben közszolgáltatónak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.
Az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény 2. § b) pontja értelmében menetrend szerinti személyszállítás a menetrend alapján végzett, az utazási feltételek megtartásával bárki által igénybe vehető közszolgáltatás. 
A közúti közlekedés biztosításával kapcsolatos állami és önkormányzati feladatok közszolgáltatásnak minősülnek.
Fentiekre tekintettel a Borsod Volánt és a közútkezelőt közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. Az érintett alkotmányos jog tekintetében
Az Alkotmány 58. §-a rögzíti a szabad mozgás, a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát. Az Alkotmánybíróság a 60/1993. (XI. 29.) AB határozatban értelmezte a szabad mozgáshoz való jog alkotmányos tartalmát: „A szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát jelenti. A magyar alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is.”

III. Az ügy érdeme tekintetében
Hernádkak települést a Hernád folyó ketté választja, a belegrádi településrész a 37-es számú főútról egy 1,5 km-es bekötőúton közelíthető meg. A panaszos beadványa szerint a bekötőút állapota folyamatosan romlik. A padka talaja nagyon laza, esős vagy téli időszakban ha két autó találkozik, csak a járművek épségét veszélyeztető módon tudnak egymás útjából kitérni. Az utat az árvíz teljesen használhatatlanná tette, hatalmas gödröket hagyott maga után, a padka több helyen már nem is létezik. Az út állapotát a lakók egy közel 10 perces video összeállításban örökítették meg. A felvételen az látszik, hogy Belegrádhoz közeledve az út egyre rosszabb minőségű, a településrész szélén pedig a gépkocsik a töredezett, kátyús burkolaton, illetve annak maradványán már csak lépésben haladhatnak. (http://www.youtube.com/watch?v=fIA8mzxtNAU – Az árvíz sújtotta belegrádi bekötőút sajnálatos állapota.)
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 34. § (1) bekezdése szerint a közút kezelője köteles gondoskodni arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas, közvetlen környezete esztétikus és kulturált legyen. A (4) bekezdés értelmében a közút megrongálódását a közút kezelője – az országos és a helyi közutak kezeléséről szóló jogszabályok szerint eljárva – köteles kijavítani, és a közút forgalmának biztonságát veszélyeztető helyzetet elhárítani. A kijavításig és a veszélyhelyzet elhárításáig köteles a forgalomban résztvevőket a veszélyre figyelmeztetni, szükség esetén sebesség- vagy súlykorlátozást elrendelni, illetőleg a közutat lezárni.
Az országos közutak kezelésének szabályozásáról szóló 6/1998. (III. 11.) KHVM rendelet (R.) mellékleteként kiadott Országos Közutak Kezelési Szabályzata (OKKSZ) meghatározza az 1. és 2. fokozatú javításokat, a burkolathibák kijavításának időkövetelményeit. A 2. fokozatú javítások a forgalom biztonságát és az út állagát veszélyeztető lokális hibajavítási tevékenységek összessége, a közút jellemző műszaki állapotától eltérő jellegű olyan burkolathibák javítása, amelyek az utak használóit, a járművezetőket hirtelen mozgásváltoztatásra kényszerítik és ezzel balesetet idézhetnek elő. A 2. fokozatú javításokat az adott út szolgáltatási osztályától függően legkésőbb 30 napon belül kell megkezdeni.
Az 1. fokozatú javítások csoportjába a folyamatosan kialakuló burkolati hibák kijavítása, a természetes elhasználódás következményeit megszüntető javítások tartoznak, amelyek az állapotromlás folyamatos kialakulása következtében rendszeres állapotvizsgálat alapján tervezhetők, azonnali beavatkozást azonban nem igényelnek. A kijavítás az éves javítási program szerint történik.
Az R. 4. § (1) bekezdése kimondja, hogy a közútkezelők kötelesek az OKKSZ-ben meghatározott feladatokat a szolgáltatási osztálynak megfelelő színvonalon ellátni.
Az árvíz előtt és után különböző javítások történtek, de ezek csak ideiglenes jellegűek voltak, a teljes burkolatcserére forrás hiányában nem került sor.
Több vizsgálati jelentésben kifejtettük, hogy „a költségvetési források felett nem rendelkező országgyűlési biztos általában nehéz helyzetben van, amikor valamely probléma enyhítésére anyagi ráfordítással is járó kezdeményezést vagy ajánlást kellene tennie, ismerve azt, hogy a pénzforrások elosztóinak számos egyéb, ugyancsak fontos prioritásokat kell kijelölniük. (…) Az átépítések, felújítások, korszerűsítések tervezésének, ütemezésének, a szükséges pénzeszközök elkülönítésének vizsgálata kívül esik az országgyűlési biztos hatáskörén”. (OBH 2845/1999., 1507/2000., 3624/2001., 2751/2006.)
A szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is. A járművel közlekedő számára a közlekedés nem csupán lehetőség, de urbanizált körülmények között elkerülhetetlen a közlekedésben való részvétel. [109/2009. (XI. 18.) AB határozat] A közlekedés nem csak mint a szabad mozgáshoz való jog gyakorlati megvalósulása jelenik meg, hanem egyúttal szükségszerűség is.
A közúthálózat fejlesztése, a meglévő utak karbantartása a közlekedők által elvárt, ugyanakkor hatalmas költségekkel járó feladat. Minden bizonnyal több hasonló állapotú és ezért felújításra szoruló közút található a megyében, továbbá nem vitatható, hogy a nagy forgalmat lebonyolító országos közutak javítása elsőbbséget élvez, a belegrádi bekötőút helyzete azonban különleges abból a szempontból, hogy a településrész kizárólag ezen keresztül közelíthető meg. Itt zajlik a menetrend szerinti személyszállítás, amely közszolgáltatást a Volán ellátja, de a társaság álláspontja szerint az út állapota balesetveszélyes helyzeteket idézhet elő.
A közútkezelőnek gondoskodnia kell arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas legyen. A közlekedés biztonsága alkotmányos védelmet igénylő közérdek, a menetrend szerinti személyszállítás közszolgáltatást pedig biztosítani kell.
Egy közút rosszabb állapota önmagában még nem feltétlenül igényel ombudsmani fellépést. Más megítélés alá esik, ha a településre vezető egyetlen, a közösségi közlekedést is lebonyolító útról van szó, amely teljes felújításának szükségességét a közútkezelő is jelezte.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a belegrádi bekötőút teljes burkolatcseréjének elmaradása veszélyezteti a szabad mozgáshoz való jog érvényesülését, a biztonságos közlekedést, a jelzett közszolgáltatás ellátását.

Intézkedés
A vizsgálat által feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megszüntetése érdekében, különös figyelemmel a belegrádi bekötőút felújításának indokoltságára és szükségszerűségére, az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem a nemzeti fejlesztési minisztert, hogy vizsgálja meg a kormányzati segítségnyújtás lehetőségeit.

Budapest, 2011. május 5.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.