Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 5231/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos nagyszülő unokája ügyében kérte a segítségemet. A panaszos tudomása szerint a gyermeket az anya férje bántalmazza, ezért ez év márciusában a gyámhatósághoz fordult. Sérelmezte, hogy az ügyben panasza hivatalomhoz való benyújtásáig (2010. július 28) érdemi intézkedés nem történt.
A beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, továbbá a gyermeki jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
Az ügy teljes körű feltárása érdekében Tiszaalpár jegyzőjétől (gyámhatóság) tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alkotmányos jog
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Kormányrendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyesz.)
(A vizsgálatban alkalmazott jogszabályi rendelkezéseket a jelentés melléklete tartalmazza.)

A megállapított tényállás
A panaszos 2010. március 2-án Kiskunfélegyháza Város Gyámhivatalánál (gyámhivatal) bejelentette, hogy – tudomása szerint – unokáját a nevelőapja bántalmazta.
A gyámhivatal, további ügyintézés céljából a beadványt a 84-4/2010. számú, 2010. március 8-án kelt végzésével áttette a tiszaalpári gyámhatósághoz, a panaszost az áttételről értesítette.
Március 24-én a tiszaalpári gyámügyi ügyintéző és a Kapocs Segítő Szolgálat Gyermekjóléti Szolgálat családgondozója a családot meglátogatta, a gyermeken bántalmazásra utaló külsérelmi nyomot nem észleltek.
Március 25-én a panaszos elektronikus levélben számolt be a gyermek veszélyeztetettségére utaló újabb tapasztalatairól és személyesen is megjelent a gyámhatóságon.
Március végén – az eljárást sérelmezve – a Dél-alföldi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala Kecskeméti Kirendeltségéhez (szociális és gyámhivatal) is fordult. A hivatalvezető a panasz kivizsgálására a jegyzőt kérte fel.
A gyámügyi ügyintéző és a családgondozó ismét felkeresték a családot, bántalmazást nem tapasztaltak. A családlátogatásról készült feljegyzést április 28-án jegyző továbbította a szociális és gyámhivatalhoz.
A hivatalvezető válaszlevelében a panasz teljes körű kivizsgálását (védőnő, óvónő, családgondozó nyilatkoztatását), az ügyben keletkezett valamennyi irat felterjesztésére kérte.
Az eljárás során a családgondozó elmondta, hogy az óvónő 2009 januárjában szólt neki, hogy a kisgyermeket – elmondása szerint – előző este bántották otthon. Tekintettel arra, hogy a családgondozó a gyermek fejbőrén hajhiányos foltokat látott, orvoshoz vitte. A kisfiút a vizsgálat után visszavitte az óvodába, majd a jegyzővel felkereste a családot. Az anya elmondta, hogy a gyermeknek bőrbetegsége van, ettől hullik időnként a haja. Az anya bőrgyógyászhoz vitte a kisfiút. A vizsgálat a bántalmazást nem igazolta.
A gyámhatóság június elején meghallgatta az orvost, az óvónőt és a védőnőt. A szakemberek a gyermek veszélyeztetettségére, bántalmazására utaló jeleket nem tapasztaltak. 
A gyámhatóság az iratokat június 10-én megküldte a szociális és gyámhivatalnak.
A kiskunfélegyházai gyámhivatal az apai és nagyszülői kapcsolattartás tárgyában folyamatban lévő eljárás során a 7 éves gyermeket a törvényes képviselő jelenléte nélkül hallgatta meg. A gyermek által elmondottak, továbbá metakommunikációs jelzései alapján a gyámhivatal július 28-án kelt, 84-37/2010. számú levelében a gyámhatóságot a gyermek védelembe vételének szükségességének vizsgálatára kérte. A gyámhatóság augusztus 4-én a gyermekjóléti szolgálattól a védelembe vételre vonatkozóan javaslatot kért. A családgondozó telefoni érdeklődésemre elmondta, hogy a védelembe vételi eljárás megindulását követően esetkonferenciát hívott össze, amelyen részt vett az anya, a nevelőapa, a védőnő az óvoda vezetője és a gyermek óvónője. A szakemberek a védelembe vételt nem javasolták 
Jelentésem írásba foglalásakor az ügyben érdemi döntés még nem születetett.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Tekintettel arra, hogy a gyámhatóság az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik. Eljárási jogosultságomat megalapozza az is, hogy érdemi döntés hiányában a panaszosnak a jogorvoslatra nem volt lehetősége.
A Ket 22. § szerint a hatóság a joghatóságát, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított öt munkanapon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz. A Gyesz a gyermek védelembe vételére vonatkozó döntésre a települési önkormányzat jegyzőjét (gyámhatóság) hatalmazza fel.
Minderre tekintettel a gyámhivatal intézkedése a vonatkozó jogszabályoknak megfelelt.
A Gyer. 84. § (1) bekezdése rendelkezik a jegyző védelembe vétellel összefüggő eljárási kötelezettségéről. E szerint a Gyvt. 17. §-ának (1)-(2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján a védelembe vétel iránti eljárást köteles hivatalból lefolytatni. A gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatot ellátókat 17. § (1) bekezdése nevesíti. A 2. bekezdés szerint az 1. bekezdésben meghatározottak kötelesek a gyermek veszélyeztetettsége esetén a gyermekjóléti szolgálatnál jelzéssel élni. Ilyen jelzéssel és kezdeményezéssel bármely állampolgár és a gyermekek érdekeit képviselő társadalmi szervezet is élhet. Ha a védelembe vétel iránti eljárás nem a gyermekjóléti szolgálat javaslatára indult, a jegyző köteles a szolgálatot javaslattétel céljából megkeresni [Gyer 84. § (3) bek.]
A határozatra, az eljárást megszüntető végzésre az irányadó ügyintézési határidő 22 munkanap. Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. [Ket. 33. § (1) és (5) bek.]
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [9/1992. (I. 30.) AB határozat]
Mindezekre hivatkozva, megállapítottam, a gyámhatóság azzal, hogy a védelembe vételi eljárást a gyermek veszélyeztetettségére utaló (2010. márciusi) jelzést követően nem indította meg, visszásságot okozott a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggésben. Figyelemmel arra, hogy jelzés után a családgondozó és a gyámügyi előadó meggyőződött arról, hogy gyermek nincs azonnali intézkedésre okot adó veszélyhelyzetben, a gyermeket az állam és a társadalom részéről megillető védelemhez és gondoskodáshoz való joga tekintetében visszásságot nem állapítottam meg.

Intézkedésem
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján Tiszaalpár jegyzőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben gyermek veszélyeztetettségére utaló, hivatalához közvetlenül érkezett jelzések esetén a védelembe vételi eljárást a Gyer. 84.§ (1) bekezdése alapján, hivatalból folytassa le.

Budapest, 2010. szeptember 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.)
16. § (1) Az e törvényben meghatározott, a gyermekek védelmét biztosító hatósági feladat- és hatásköröket
a) a helyi önkormányzat képviselő-testülete, b) a települési önkormányzat jegyzője,c) a gyámhivatal gyakorolja.
17. § (1) Az e törvényben szabályozott gyermekvédelmi rendszerhez kapcsolódó feladatot látnak el – a gyermek családban történő nevelkedésének elősegítése, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése érdekében – a törvényben meghatározott alaptevékenység keretében a) az egészségügyi szolgáltatást nyújtók, így különösen a védőnői szolgálat, a háziorvos, a házi gyermekorvos, b) a személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatók, így különösen a családsegítő szolgálat, a családsegítő központ, c) a közoktatási intézmények, így különösen a nevelési-oktatási intézmény, a nevelési tanácsadó, d) a rendőrség,e) az ügyészség,f) a bíróság,g) a pártfogó felügyelői szolgálat, h) az áldozatsegítés és a kárenyhítés feladatait ellátó szervezetek,i) a menekülteket befogadó állomás, a menekültek átmeneti szállása, j) a társadalmi szervezetek, egyházak, alapítványok.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott intézmények és személyek kötelesek a) jelzéssel élni a gyermek veszélyeztetettsége esetén a gyermekjóléti szolgálatnál, b) hatósági eljárást kezdeményezni a gyermek bántalmazása, illetve súlyos elhanyagolása vagy egyéb más, súlyos veszélyeztető ok fennállása, továbbá a gyermek önmaga által előidézett súlyos veszélyeztető magatartása esetén. Ilyen jelzéssel és kezdeményezéssel bármely állampolgár és a gyermekek érdekeit képviselő társadalmi szervezet is élhet.

1499/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
84. § (1) A jegyző a Gyvt. 17. §-ának (1)-(2) bekezdésében foglalt szervek, személyek jelzése, kezdeményezése, javaslata alapján köteles a védelembe vétel iránti eljárást hivatalból lefolytatni.
(2) A gyermekjóléti szolgálat a javaslatára indult védelembe vétel iránti eljárás során a) nyilatkozik az alapellátás eredménytelenségének okáról, a gyermek és a szülő együttműködési készségéről, b) megküldi a gyermekjóléti alapellátás során felvett adatlapot, környezettanulmányt és gondozási tervet, c) véleményt nyilvánít a gyermek veszélyeztetettségének okáról, d) javaslatot tesz a kirendelhető családgondozó személyére, e) javaslatot tesz a Gyvt. 68. § (3) bekezdése alapján szükséges intézkedésekre.
(3) Ha a védelembe vétel iránti eljárás nem a gyermekjóléti szolgálat javaslatára indult, a jegyző megkeresi a gyermekjóléti szolgálatot a (2) bekezdés szerinti javaslat 10 munkanapon belül történő megtételére.
85. § (1) A jegyző a védelembe vétel iránti kérelmet elutasítja, illetve a hivatalból indított eljárást megszünteti, ha a gyermek veszélyeztetettsége nem áll fenn.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.
(2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni.
4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.
22. § (1) A hatóság a joghatóságát - ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot -, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni.
(2) Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított öt munkanapon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
29. § (1) A hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg.
(2) A hatóság köteles a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén hivatalból megindítani az eljárást, ha
a) ezt jogszabály előírja,
33. § (1) A határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított huszonkét munkanapon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ha e törvény valamely eljárási cselekmény teljesítésének határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb öt munkanapon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse.
(5) Az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezése napján, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. Ezt a szabályt kell alkalmazni azokban az esetekben is, amikor a magyar hatóság eljárásának megindításához szükséges kérelmet nem magyar hatóságnál lehet benyújtani.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyesz.)
3. § (1) A települési önkormányzat jegyzője e) dönt a gyermek védelembe vételéről és annak megszüntetéséről,
f) a gyermeket azonnali intézkedést igénylő esetben a különélő másik szülőnél, más hozzátartozónál vagy más alkalmas személynél, illetve nevelőszülőnél, vagy – ha erre nincs mód – gyermekotthonban, fogyatékos személyek otthonában vagy pszichiátriai betegek otthonában helyezi el.