Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-5221/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB-5110/2010, 5145/2010, 5377/2010, 5456/2010, 5483/2010, 5527/2010, 6413/2010)

Előadók: dr. Lápossy Attila
dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindulása

Az AJB 3688/2009. számú jelentésem 2010. január végi kiadása óta továbbra is folyamatosan tucatjával érkeztek állampolgári panaszbeadványok Hivatalomhoz, amelyben a panaszosok a rendőrség közúti közlekedési szabályszegések miatt indult közigazgatási eljárásával összefüggésben fogalmaztak meg kifogásokat. A panaszosok jellemzően a közigazgatási eljárási határidők megtartásával, a hivatalos értesítő levelek megküldésével, az üzembentartót mentesítő nyilatkozattétel megtételével, a képi bizonyítékok érdemi megtekintési lehetőségével kapcsolatos kötelezettségek figyelmen kívül hagyását sérelmezték. Kifogásolták továbbá azt is, hogy egyazon szabályszegés miatt előbb közigazgatási eljárás, majd szabálysértési eljárás is lefolytatható és bírság, pénzbüntetés szabható ki.
A panaszokban felvetett konkrét problémák, kifogások alapján a jogállamiság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal, továbbá a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján több vizsgálatot is elrendeltem. A vizsgálatok megindításával egyidejűleg, az Obtv. 18. § (2) és (4) bekezdése alapján a kifogásolt konkrét hatósági eljárások, döntések indokai mellett a rendőrségi jogalkalmazási gyakorlattal kapcsolatban is részletes tájékoztatást kértem az országos rendőrfőkapitánytól.
Tekintettel a vizsgált ügyek tényállásának hasonlóságára, a rendőrség által lefolytatott közigazgatási bírságolási eljárást érintő állampolgári panasszal kapcsolatos általános jellegű megállapításaimat és intézkedési javaslataimat egy átfogó jelentésben foglaltam össze.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és alkotmányos büntetőjog követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.);

Alkalmazott jogszabályok
– A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.)
– A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.)
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
– A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (KRESZ)
– A közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (R.)

A megállapított tényállás
I. Az egyes ügyekben megállapított tényállások
1. Az AJB 5110/2010. számú ügyben a beadványozó panaszában a közlekedési szabályszegés miatt indult közigazgatási ügyében eljáró rendőrhatóság tevékenységét kifogásolta. A mellékelt okiratmásolatokkal alátámasztott állítása szerint az eljárás során a rendőrség nem tartotta meg az eljárási határidőket, a szabályszegés elkövetéséről szóló értesítést az 5 napos határidő helyett húsz nap múlva kapta meg, így nem tudott nyilatkozni az elkövetésről (mentesülésről), és így azt értelemszerűen érdemben már nem is vizsgálhatták ki, mert az értesítést követően szinte „azonnal” meghozták az elsőfokú határozatot. Beadványa szerint az is problémát jelentett az ügy során, hogy – minután a Budapesti Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: BRFK) fél év után kiegészítette az elsőfokú határozatot – a fellebbezés és a másodfokú döntés között majdnem hét hónap telt el.
2. Az AJB 5145/2010. számú ügyben a panaszos ugyancsak a közigazgatási bírságolási eljárás elhúzódását, a határidők figyelmen kívül hagyását sérelmezte. Beadványában kifogásolta, hogy a mellékelt, az Országos Rendőr-főkapitányság (a továbbiakban: ORFK) által hozott másodfokú határozat ugyan megállapítja, hogy az ügy elbírálása során eljárási jogszabálysértés történt, de azt nem ítéli olyan súlyúnak, ami megalapozná az elsőfokú határozat hatályon kívül helyezését. A panaszos kifogásolta a másodfokú döntés jogszerűségét, továbbá azt is, hogy a közigazgatási határozathoz nem mellékelnek automatikusan csekket, hanem az összeget egy meghatározott bankszámlára kell átutalni. Álláspontja szerint a banki átutalás lehetősége nem biztosított mindenki számára, ezért az ügyben telefonon érdeklődött a hatóságnál, hogy mi a teendő ebben az esetben, milyen módon teljesítheti a befizetést. Azt a választ kapta a hatóságtól, hogy ilyenkor csekket kell kérnie az ügyfélnek. Sérelmezi, hogy a másodfokú határozaton ezt a lehetőséget nem tüntetik fel, meglátása szerint ez gátolhatja a határidőben való befizetést.
3. Az AJB 5221/2010. számú ügyben a beadványozó Magyar Suzuki Zrt. képviseletében eljáró személyzeti igazgató panaszában azt sérelmezte, hogy a közigazgatási bírságolással kapcsolatos elsőfokú eljárás lefolytatására országos illetékességgel rendelkező Vas Megyei Rendőr-főkapitányság rendszeresen megsérti a cég, mint üzembentartó nyilatkozattételhez való jogát, nem teljesíti értesítési kötelezettségét. Álláspontja szerint a cég teljes bizonyító erejű magánokiratokban rögzíti a munkavállalók vagy más személy használatába adott vállalti gépjárművek használatát. Kifogásolja, hogy a nyilatkozattételre számos esetben lehetőségük sem volt, mivel a közigazgatási eljárás megindulásáról szóló értesítést csak jelentős késéssel postázták számukra. Nem egy esetben előbb érkezett meg a céghez az elsőfokú határozat, mint az értesítő levél, a határozatban pedig azt tűntették fel, hogy „a nyilatkozattételre fennálló határidő eredménytelenül telt el”. Problémaként jelezte, hogy a megküldött nyilatkozatot a hatóság nem veszi figyelembe, hanem az üzembentartóra szabja ki a közigazgatási bírságot. Kifogásolja, hogy az elsőfokú határozatok ellen benyújtott fellebbezések elbírálása során az eljáró szervek rendszeresen túlterjeszkednek a jogszabályban előírt határidőn. Panaszában kiemeli azt is, hogy a fellebbezési illeték visszautalása iránt a sikeres fellebbezések esetén sem intézkedett a rendőrség. Végül említi, hogy az eljárás során egyébként figyelembe nem vett eredeti nyilatkozatokat, más okiratokat a cég nem kapta vissza, holott ezekre továbbra is szükségük lenne.
4. Az AJB 5377/2010. számú ügyben benyújtott panaszban a beadványozó leírta, hogy 2006 áprilisában lányával és vejével közösen vásárolt egy kisteherautót, mivel azonban a panaszos vette fel a vásárláshoz szükséges hitelt, tulajdonosként ő került bejegyzésre. A gépjárművet a panaszos veje 2009 májusában – a panaszos tudta nélkül, egy szóbeli megállapodás alapján – egy harmadik személynek adta kölcsön, aki a gépjárművel több közlekedési szabályszegést is elkövetett. A kiszabott közigazgatási bírságokat ugyanakkor a gépjármű tulajdonosaként a panaszosnak kellett megfizetnie. A panaszos elsődlegesen azt sérelmezi, hogy az ügyben eljáró rendőrhatóság annak ellenére vonta üzembentartóként felelősségre, hogy – tudomása szerint – a gépjárművet kölcsönbevevő, azt ténylegesen használó személyek az eljárás során elismerték, hogy a szabályszegést ők követték el. Saját esetéből kiindulva indokolatlanul jogkorlátozónak tartja az objektív felelősség elvére és a közigazgatási bírságolásra vonatkozó törvényi szabályozást, ezért azt kéri, hogy tegyek lépéseket a visszás helyzet mielőbbi megoldása érdekében.
5. Az AJB 5456/2010. számú ügyben a panaszosok a rendőrség eljárását kifogásolták, mert egyazon közlekedési szabályszegés miatt ügyükben előbb szabálysértési, majd ezt követően közigazgatási eljárást is indítottak és szankciókkal sújtották mindkettőjüket.  A panaszos felesége tulajdonában álló gépjárművel megszegte a KRESZ legnagyobb sebességre vonatkozó rendelkezését. A gépjármű vezetőjét még a helyszínen megállították és igazoltatták, aki a szabályszegést a helyszínen elismerte. A Kecskeméti Rendőrkapitányság 2010. március 4-én kelt határozatában húszezer forint összegű pénzbírsággal sújtotta, amellyel szemben a panaszos nem nyújtott be kifogást, így az jogerőre emelkedett. A gépjármű tulajdonosa, a szabálysértési eljárás alá vont személy feleségét 2010. május 25-én a Vas Megyei Rendőr-főkapitányság levélben arról értesítette, hogy az illetékes önkormányzati adóhatóságtól kérik a közigazgatási bírságnak végrehajtását. A beadványban a panaszosok azt kifogásolják, hogy a közigazgatási eljárás megindulásáról tájékoztatást nem kaptak, már csupán a bírság összegének végrehajtásártól szereztek tudomást, következésképpen sem nyilatkozattételre, sem fellebbezés benyújtására nem volt lehetőségük. Sérelmezik, hogy egyazon szabályszegés elkövetése miatt a szabályszegést elismerő jármű vezetőjével szemben szabálysértési eljárás, a jármű vétlen üzembentartójával szemben külön közigazgatási eljárást „kell” indítani.
6. Az AJB 5483/2010. számú ügy során a panaszos szóban tett panaszbeadványában azt adta elő, hogy egy 2009. december 2-án elkövetett közlekedési szabályszegés miatt megindult közigazgatási eljárásról a BRFK 2009. hivatalos tájékoztató levelét – jelentős késedelemmel – csak 2010. április 11-én kapta meg. Elmondta, hogy az elsőfokú határozatot is a 60 napos törvényi határidőn túl postázták ki számára. A beadványhoz mellékelt hivatalos tájékoztató levél másolata alapján a levél még 2009. december 15-én kelt. A panaszos sérelmezi, hogy a tájékoztató levél kézhezvételének hiányában nem volt lehetősége arra, hogy a bizonyítási eljárásban részt vegyen, a szabályszegést igazoló felvételeket megtekinthesse. Beadványában előadta azt is, hogy az esete is alátámasztja, hogy „a rendőrség közigazgatási bírságolási gyakorlatával foglalkozó ombudsmani jelentést követően sem változott meg a rendőrségi eljárás”: a jogszabályok által előírt garanciális szabályok továbbra is sérülnek.
7. Az AJB 5527/2010. számú ügyben a panaszos azt kifogásolta, hogy a megengedett legnagyobb sebességre vonatkozó szabályok megsértése miatt indított közigazgatási eljárás megindításáról külön értesítés nem kapott, így arról csak az elsőfokú határozat átvételekor értesült. A határozat kelte és kézbesítése között hónapok teltek el, így az ügyükben eljáró rendőrhatóság sorozatos eljárási jogszabálysértéseket követett el, amely a panaszos szerint – hivatkozva a Legfelsőbb Bíróság közigazgatási jogegységi döntésére – az ügy érdemét is befolyásolták. Sérelmezte továbbá, hogy a rendőrség nem tette lehetővé, hogy megtudja, pontosan hol készült a sebességmérés. Ugyanis az adott útszakaszon, ahol az állítólagos szabályszegést elkövette 30, illetve 40 km/h-ás korlátozások vannak érvényben. Mivel panaszos 45 km/h-ás sebességgel halad, az ügy szempontjából lényeges körülménynek tekinthető a sebességmérés pontos helye.
8. Az AJB 6413/2010. számú ügyben érkezett beadvány szerint a Vas Megyei Rendőr-főkapitányság a panaszos által elkövetett közlekedési szabályszegés miatt 90 ezer forint összegű közigazgatási bírságot szabott ki a panaszos feleségével, mint a gépjármű üzembentartójával szemben. A panaszos kifogásolja, hogy a rendőrség a közigazgatási eljárás során az ügyintézési határidőt nem tartotta be, a hivatalos értesítés kiküldése előtt már meghozta az első fokú határozatot. Mindezeken túl a határozattal szemben 2010. július 8-án, a törvényes határidőn belül benyújtott fellebbezést 2010. október elejéig sem bírálta el, eközben pedig a hivatalos rendőrségi honlapon a „végrehajtásba adva” kitétel szerepel az ügyénél.

II. A megkeresésekre adott válaszok
Az országos rendőrfőkapitány a fenti ügyek alapján hozzá intézett megkereséseim nyomán a következő tájékoztatást adta. Az ORFK a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettség biztosítása érdekében – az 60/2009. (V.28.) AB határozatában foglaltakra figyelemmel – olyan eljárási rendet alakított ki, amely szerint az ügyfelet tájékoztatja az eljárás megindításáról. A hatóságnak figyelembe kell vennie az eljárásra irányadó határidőket, mely a Kkt. 21.§ (4) bekezdése szerint az előírás megszegésétől számított 60 nap, a 60 napos határidő pedig 2010. április 1-e óta jogvesztőnek minősül. Az országos rendőrfőkapitány szerint komoly nehézséget jelent a hatóságok számára, hogy a R. 9.§ (4) bekezdése alapján a határidő számítása során a bírság akkor tekinthető kiszabottnak, ha a határozatot az ügyfélnek a Ket. szabályai szerint kézbesítették. Így csak egy szűk határidő áll a hatóság rendelkezésére, amin belül az eljárást le kell folytatnia, a döntést meg kell hoznia és azt kézbesítenie is kell, mindezt pedig az ügyféli jogok biztosítása mellett. Az országos rendőrfőkapitány álláspontja szerint ebből kifolyólag az értesítést követően viszonylag szűk határidő biztosítható az ügyfél számára arra, hogy észrevételeket tegyen, illetve indítványt terjesszen elő.
A válaszában az országos rendőrfőkapitány kitért arra, hogy a hatóság által kialakított eljárási rend a jogszabályoknak megfelelő, ebből következően kizárólag üzemzavar esetén fordulhat elő, hogy a kézbesítés késik. Az eljáró hatóság minden esetben törekszik arra, hogy az esetlegesen bekövetkező eljárási hiba az ügyfelek jogait ne csorbítsa, ezért amennyiben az ügyféli mentesülésre irányuló nyilatkozata, beadványa az elsőfokú határozat meghozatala után érkezik, akkor a hatóság a határozatát – szükség szerint – saját hatáskörében módosítja.
Az fellebbezési illeték visszautalásával kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy annak végrehajtása az APEH hatáskörébe tartozik, és a hatóság az eljárást megszüntető döntés egy példányát, valamint az illetékbélyeget is tartalmazó irat eredeti példányát megküldi az adóhatóságnak. Az adóhatóság eddig egy alkalommal sem jelezte, hogy a megküldött döntés nem felel meg az illeték visszautalásához szükséges feltételeknek. Tájékoztatott továbbá arról is, hogy egy ügyféli jelzés nyomán jutott az ORFK tudomására, hogy azért késik az illeték visszautalása, mert az adóhatóságnak ehhez a jogerőre emelkedett döntésre vonatkozó záradékot fel kell tüntetnie az eljárás megszüntetéséről rendelkező végzésen. A panaszos által benyújtott teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozatok visszaküldésének elmaradását az országos rendőrfőkapitány azzal indokolta, hogy azokra a hatóság felhasználásukat követően is igényt tart, tekintettel arra, hogy a további – esetlegesen jogorvoslati – eljárásokban is az eredeti iratok felhasználása szükséges.
A közigazgatási és szabálysértési eljárás párhuzamos lefolytatásával kapcsolatos megkeresésemre adott válaszában az országos rendőrfőkapitány a kifejtette, hogy a közúti közlekedésről szóló törvény az „objektív felelősség bevezetésével annak primátusát határozta meg, így a közigazgatási bírsággal kapcsolatos eljárás az elődleges, ugyanakkor ugyanazon jogsértés miatt szabálysértési eljárás lefolytatására nem minden esetben kerül sor”. Véleménye szerint a Kkt. szabályozása azt a jogalkotói akaratot tükrözi, amely szerint lehetséges a két eljárás szankciórendszerének egymás melletti alkalmazása. A Kkt. ugyanis meghatározza, hogy a gépjármű üzembentartója vagy a gépjárművet használatra átvevő személy felel azért, hogy a gépjárművel az ott meghatározott szabályszegésekre vonatkozó előírások betartásra kerüljenek. Érvelésében hivatkozik a Kkt. 21/B. §-ára, amely szerint a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás a szabálysértési eljárás ugyanazon jogsértés miatt történő lefolytatását nem érinti, továbbá csak azzal szemben zárja ki a helyszíni bírság, szabálysértési eljárásban pénzbírság kiszabását, akivel szemben a szabálysértés alapjául szolgáló előírás megsértése miatt közigazgatási bírság kiszabásának van helye.
A kapott tájékoztatásból kiderül, hogy az országos rendőrfőkapitány a problémát abban látja, hogy nem érvényesülhet a vétkességen alapuló felelősségre vonás, hiszen a közigazgatási eljárás során nem feltétlenül a szabálysértést elkövető személlyel szemben kerül sor szankció alkalmazására. A vétkességen alapuló felelősségre vonás csak akkor érvényesülhet, ha a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás mellett szabálysértési eljárás lefolytatására is lehetőség van. Ezzel együtt azonban a párhuzamos eljárás során sor kerülhet ugyanazon személlyel szemben több szankció alkalmazására is. Az országos rendőrfőkapitány szerint a Kkt. mentesülésre vonatkozó szabályai között nem szerepel olyan esetkör, mely szerint az üzembentartó mentesül a felelősség alól, amennyiben a szabályszegés elkövetője megállapításra kerül. Válaszában kitért arra is, hogy a Kkt. 21/B. § (2) bekezdésében foglaltak elkerülése érdekében olyan eljárási rendet alakított ki a rendőrhatóság, hogy a közlekedési szabálysértés elkövetése miatt tett feljelentésben feltüntetik a közigazgatási eljárás megindításának tényét.
A párhuzamos eljárásokkal kapcsolatban felmerült problémaként jelölte meg az országos rendőrfőkapitány, hogy a közigazgatási eljárás elsődlegessége miatt a szabálysértési eljárásban alkalmazott szankciót köre meglehetősen korlátozott, problémás továbbá azok alkalmazásának jogszerűsége, valamint az eljárások lefolytatásának és lezárásának jogi akadálya. Mivel a Kkt. 21/B. § (2) bekezdése kizárja szabálysértési eljárás során pénzbírság kiszabását olyan személlyel szemben, akit közigazgatási eljárásban már sújtottak pénzbírsággal, a rendőrhatóság számára csupán három lehetőség maradt: a felelősségre vonás mellőzése, figyelmeztetés vagy a járművezetéstől eltiltás. Álláspontja szerint a járművezetéstől eltiltás az egyetlen érdemben alkalmazható szankció, ezáltal azonban a szabálysértési hatóságok mérlegelési joga sérül. Járművezetéstől eltiltásra tulajdonképpen csak két kiemelt szabálysértés megvalósítása esetén van lehetőség, hiszen a szabályszegések többsége a közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértésének minősül. Az országos rendőrfőkapitány hangsúlyozza, hogy mivel a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény 3. §-a alapján előéleti pont csak a szabálysértési hatóság marasztaló döntése alapján, kizárólag pénzbírság esetén jár, a párhuzamos eljárások lefolytatásának lehetőségével a pontrendszer is jelentősen torzul.
A tájékoztatás szerint két eljárás határidejének eltérő szabályozására tekintettel a hatóságnál olyan eljárási rend került kialakításra, mely szerint a szabálysértési eljárást – a közigazgatási eljárás lefolytatásáig – a hatóság felfüggeszti. Ez abban az esetben szükséges, ha a szabálysértés elkövetője nem azonos a gépjármű üzembentartójával. Az országos rendőrfőkapitány válaszában utalt arra, hogy a vétkességi felelősség elvén alapuló szankcionálásnak az a megoldás felelne meg, hogy közigazgatási bírságot csak akkor lehetne kiszabni, ha nem derülne ki a szabályszegést ténylegesen elkövető kiléte.

III. A korábbi ombudsmani gyakorlat megállapításai
1. A Hivatalomhoz érkezett állampolgári panaszok alapján, 2008 végén indítottam hivatalbóli átfogó vizsgálatot a közúti közlekedés szabályainak megszegővel szembeni objektív felelősség elvével, illetve közigazgatási bírság alkalmazását előíró szabályozással kapcsolatosan. A Kkt. módosítása 2008 elején vezette be az ún. objektív felelősség elvét, melynek célja az volt, hogy a járművek üzembentartói fokozott felelősséget érezzenek, illetve hogy a járművet használó személy a közúti közlekedési szabályokat maradéktalanul betartsa. A szabályozás szerint az üzembentartó csak akkor mentesülhet a bírságolás alól, ha a gépjármű jogellenesen került ki a birtokából és igazolja, hogy kezdeményezte a megfelelő hatóság eljárását, vagy a gépjárműt használatba vevő személy teljes bizonyító erejű magánokiratba foglalt nyilatkozatával igazolja a használat tényét. A jogalkotó szándéka annak a kizárása volt, hogy az üzembentartók arra rendelkezésre hivatkozzanak, miszerint a gépjárművet olyan hozzátartozó használta a szabályszegés időpontjában, akivel szemben nem kötelezhető terhelő nyilatkozat megtételére. A törvény szerint meghatározott szabályszegések esetén, egyszerűsített közigazgatási eljárás keretében – a szabálysértési eljárással egyidejűleg – a cselekmény súlyosságának arányában közigazgatási bírságot kell kiszabni.
A szabályozás alapjogi szempontú áttekintését követően megállapítottam, hogy a gépjárművek üzembentartóival szembeni ún. objektív felelősség elve, valamint a közigazgatási bírságolással kapcsolatos szabályozás alapvető hiányosságai komoly alkotmányos aggályokat vetnek fel. A jogbiztonság és az alkotmányos büntetőjog követelményével nem összeegyeztethető az alkalmazott objektív felelősségi forma, mivel olyan közlekedési szabályszegésekért, ahol a közigazgatási jog és a büntetőjog dogmatikájának megfelelően, a hagyományosan a felróhatóságon alapuló felelősségnek és a represszív jellegű, jogsértéssel arányos szankciónak kellene érvényesülnie, a törvény objektív felelősségen alapuló, inkább reparatív jellegű, rögzített összegű bírság kiszabását rendeli el.
A jelentés szerint alapjaiban ellentétes a jogbiztonság követelményével azt a jogalkotói megoldás, amely szerint amennyiben a gépjármű vezetőjétől a bírság nem behajtható, úgy – a tényleges szabályszegő személyének ismeretében is – a hatóság külön határozatban – az egyébként nem vétkes – üzembentartót szankcionálja. Legalább ennyire aggályos az is, hogy a törvény rendelkezései alapján egyazon közlekedési jogsértés miatt két, különböző hatósági szankcióval fenyegető eljárás (szabálysértési és közigazgatási) is indulhat párhuzamosan, illetve a törvény nem zárja ki azt, hogy a szabálysértési szankció (járművezetéstől eltiltás) és a közigazgatási bírság egyazon személlyel szemben alkalmazható.
A jogbiztonság követelményét súlyosan sértő helyzetet eredményez továbbá, hogy kétséges az objektív felelősség következményei alóli mentesülés az üzembentartó számára, ha a gépjármű a szabályszegést megelőzően jogellenesen kerül ki a birtokából, azonban önhibáján kívül nem volt módja a megfelelő hatóság eljárását kezdeményezni. A jelentésben hangsúlyoztam, hogy a közúti közlekedésről szóló törvény és a közigazgatási eljárásról szóló törvény viszonya, összefüggései alkotmányosan nem kellően rendezettek. Problémát okoz, hogy közigazgatási eljárási törvény nem ismeri az objektív felelősség fogalmát, ezáltal elvben kizárt például, hogy a közigazgatási bírság a közigazgatási hatósági eljárás hatályos szabályainak megfelelően kerülhessen kibocsátásra.
A jelentésben megállapított visszásságok orvoslása érdekében a Kkt. 21. §, 21/A. §, valamint a 21/B. § alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kértem az Alkotmánybíróságtól, arra hivatkozással, hogy e rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság, illetve az alkotmányos büntetőjog követelményeivel, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal [Alkotmány 57. § (1) bekezdés] ellentétesek
Az Alkotmánybíróság a 60/2009. (V. 28.) AB határozatában az ombudsmani indítvány érvelését részben megalapozottnak találta, és megállapította, hogy a Kkt. 21/A. § (3) bekezdése, valamint a 21/A. § (5) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Az AB emellett két koncepcionális jellegű kérdésben – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapított. Megállapította azt is, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és az 57. § (5) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló törvény 21/A. §-ában nem szabályozta megfelelően a felelősség alóli mentesülés eseteit. Megállapította továbbá, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt is, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló törvény 21/B. §-ában nem szabályozta megfelelően a közigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási kötelezettségének 2009. december 31-éig tegyen eleget.
2. Ezt követően a 2009-es évben több panaszos – köztük egyes önkormányzatok alpolgármesterei – a rendőrség közúti közlekedési szabályszegések miatt indult közigazgatási eljárásával kapcsolatban fogalmazott meg kifogásokat, a közigazgatási eljárás megindításával, a tényállás tisztázásával, a képi bizonyítékok felhasználásával, továbbá az eljárási határidők megtartásával kapcsolatos rendőrségi gyakorlatot sérelmezték. A panaszok nyomán még 2009-ben indítottam átfogó vizsgálatot, amely feltárta, hogy a hatóság az eljárási határidőket nem tartotta be, több hónapos csúszás volt a határozatok kézbesítésben, határidőn túl szabtak ki bírságokat és ellentmondásosnak mutatkozott a rendőrségi gyakorlat a kérelmek kezelésében. A panaszok szerint tömeges mértékben fordult elő, hogy a közigazgatási bírságot kiszabó elsőfokú határozat meghozatala és annak postára adása között akár egy-két, de volt, hogy három hónap is eltelt. Ezt a tényt maga az országos rendőrfőkapitány is elismerte. A jelentésben hangsúlyoztam, hogy a postára adás és – ennek következtében – a kézbesítés indokolatlan, több hónapos elhúzódása kifejezetten alkalmas arra, hogy az eljárási határidők garanciális szerepét kiüresítse, ez pedig a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozza.
Míg a szabálysértési törvény hathónapos általános elévülési határidőt határoz meg, nincs hasonlóan konkrét elévülési határidő a közlekedési szabályszegések miatt kiszabott közigazgatási bírságolás esetében. A jelentésben kifejtettek szerint nem fogadható el, hogy egyes közlekedési szabályszegések ügyében elvben akár több év elteltével is sor kerülhet a felelősségre vonásra. A jelentésben utaltam arra is, hogy a jogalkotó – amikor indokolta a közigazgatási bírságolás szükségességét – éppen az eljárások meggyorsításával érvelt. A vizsgálat során kiderült, hogy a rendőrség nemegyszer a hatvan napos eljárási határidő túllépésével hozta meg a közigazgatási bírságot kiszabó határozatait. Kiemeltem, hogy az egyértelmű törvényi szabályozás megszületéséig a rendelkezésre álló hatvan, illetve egyszer meghosszabbítva kilencven napos határidőn túl már nem volna szabad bírságot kiszabni. Következésképpen szükséges egy olyan határidő meghatározása, amelyen túl megszűnik az állam bírságolási lehetősége.
A jelentés tartalmazza, hogy önmagában nem tekinthető alapjogi szempontból visszásnak az olyan tartalmú jogi szabályozás, ahol a jogalkotó akár jelentős mértékű, fixált bírságösszegeket határoz meg egyes szabályszegések elkövetésének esetére, és az adott közlekedési szabályszegés elbírálása során a jogalkalmazó nem mérlegelheti sem a jogsértés súlyát, sem az elkövető személyes körülményeit. Mindezzel együtt egy ilyen típusú eljárás során a garanciális szabályoknak fokozott a jelentősége. Számos panaszból az is kitűnt, hogy nem egységes a hatóságok eljárása a fellebbezési kérelmek elbírálásában. Az egyik panaszos csak az ügyével kapcsolatos információkat kérte, de ezt fellebbezésként értékelték és illeték megfizetésére kötelezték. Más esetben viszont a tartalmában szabályos fellebbezést a hatóság nem minősítette annak és így nem is bírálta el. Megállapítottam, hogy a rendőrség egyes esetekben mellőzte az eljárás megindulásáról, valamint a bizonyítékok megismerésének lehetőségéről szóló előzetes értesítést, így az üzembentartók nem tudtak élni észrevételi, panasztételi jogukkal. A jelentésben emlékeztetettem arra is, hogy az objektív felelősség szabályozásával kapcsolatos 2009-es alkotmánybírósági határozat alapján az eljárás alá vont üzembentartót előzetesen értesíteni kell az eljárás megindulásáról.
A fenti visszásságok orvoslása érdekében felkértem az országos rendőrfőkapitányt, hogy intézkedjen annak érdekében, hogy a közigazgatási eljárásban, a közúti közlekedésről szóló törvény alapján hozott határozatokat az ügyben eljáró rendőri szervek haladéktalanul postázzák a gépjárművek üzembentartói számára; a közúti közlekedésről szóló törvényben meghatározott, a szabályszegés elkövetésétől számított 60 napos eljárási határidőn túl ne kerülhessen sor közigazgatási bírságot kiszabó határozat meghozatalára. Felkértem továbbá, hogy a gépjárművek üzembentartóit a közigazgatási eljárás megindításáról, a kimentési lehetőségekről, továbbá a képfelvételek és más bizonyítékok megismerésének lehetőségéről előzetesen, az elsőfokú határozat meghozatalát megelőzően tájékoztassák.
Az országos rendőrfőkapitány az ajánlásaimra adott válaszlevelében kifejtette, hogy az ombudsmani ajánlások nyomán a rendőrség több szervezési intézkedést és technikai fejlesztést hajtott végre a határozatok postázásának gyorsítása érdekében (ide sorolható pl. az automatizált döntéshozatali, ügyviteli rendszer felállítása). A jelentésben megállapítottak nyomán a Kormány 2010. április 1-jén módosította a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről szóló kormányrendeletet, ennek értelmében pedig az eljáró hatóságnak immár hatvan napja van arra, hogy a bírságról szóló jogerős határozatot kézbesítse, a módosítás eredményeképpen így kiszámíthatóbbá válik és jelentősen lerövidül a szabályszegéssel kapcsolatos ügyintézés. A kormányrendelet 2010. március 1-jétől hatályos szövege pedig rögzítette azt is, hogy a bírságolással kapcsolatos eljárás során az ügyfél részére az eljárás irataiba való betekintés lehetőségét az ügyfél lakcíme vagy székhelye szerint illetékes rendőr-kapitányságon kell biztosítani, sőt az ügyfél a képfelvételeket elektronikusan, egyedi azonosításra alkalmas módon is megtekintheti.

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A Kkt. 21. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási bírsággal kapcsolatos eljárás lefolytatására a Kormány által kijelölt hatóság jogosult, a R. 9. § (2) bekezdése pedig eljáró hatóságként első fokon, országos illetékességgel a Vas megyei rendőrfőkapitányt, másodfokon pedig, ugyancsak országos illetékességgel, a budapesti rendőrfőkapitányt jelöli meg. A vizsgálattal érintett közigazgatási feladatot ellátó rendőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Vizsgálatomat – az Obtv. 17. § (5) bekezdésének megfelelően – kizárólag azon panaszügyek vonatkozásában folytattam le, ahol a beadványozó a másodfokú jogerős hatósági határozat bírósági felülvizsgálatát nem kezdeményezte.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. Utóbbival összefüggésben egyetértek azzal az összefoglaló megállapítással, hogy a közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazás pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni.
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul.
Az Alkotmánybíróság határozataiból megállapítható, hogy a tisztességes eljárás követelménye nem korlátozódik csupán a büntetőeljárásra. Kiemelendő, hogy hasonlóképp foglalt állást, a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésének alkalmazása során az Emberi Jogok Európai Bírósága is. Az álláspontot erősíti továbbá az ET Miniszteri Bizottságának a közigazgatási szankciókról szóló R. (91) 1. számú ajánlása is, amelynek 6. számú alapelve a tisztességes közigazgatási eljárás alapelveit kifejezetten a közigazgatási szankciók vonatkozásában fogalmazza meg. Megjegyzem, a szakirodalmi álláspont szerint az egyes eljárási garanciák „gyengébbek” ugyan, mint a bírósági eljárásban, de a legalapvetőbbeknek (például a határidők megtartására vonatkozó, a meghallgatáshoz való jog) a közigazgatási eljárásban is feltétlenül érvényesülniük kell.
A jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog – a közhatalmi tevékenység korlátaiként – önálló alkotmányjogi normaként érvényesülnek: gátját képezik a garanciális szabályok szándékolt félretételének, félreértelmezésének, a kiszámíthatatlanság okozta jogsérelmek bekövetkezésének. Sokrétű követelmény-rendszert foglalnak magukba, amelynek kereteit és alapjait – elsődlegesen a jogalkotásra vonatkozó követelményként – a már idézett alkotmánybírósági esetjog alakította ki, de amelyet – a jogalkalmazás ellenőrzése során – a bírósági és az ombudsmani gyakorlat tölt ki további tartalommal, fejleszti tovább. Az ombudsmani jogvédelem e követelmények érvényesítése során egyaránt támaszkodik az alkotmányértelmező alkotmánybírósági tézisekre és az eljárási kódexekben (jelen esetben a Ket.-ben) meghatározott alapelvekre, amelyek elvi átmenetet képeznek, és szerves kapcsolatot jelentenek az alapjogi tartalom és a tételes jogi rendelkezések, előírások között.
Az Alkotmánybíróság a 60/2009. (V. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) kifejtett határozott álláspontja szerint a Ket. szabályait, ideértve az ügyfelek tisztességes (fair) eljáráshoz való jogának védelmét szolgáló törvényi alapelveket, a Kkt. által szabályozott közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban alkalmazni kell. Ennek értelmében a rendőrség, mint a bírságot kiszabó hatóság hatáskörét a jogszabályokban előírt célok (jelen esetben a közlekedésbiztonság) megvalósítása érdekében gyakorolja [1. § (1) bekezdés], a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni [1. § (2) bekezdés], az eljárása során minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza [2. § (3) bekezdés]. A Ket. alapján az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog [4. § (1) bekezdés], valamint azt is, hogy a közigazgatási hatóság előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását [5. § (1) bekezdés].
Indokolt rámutatni, hogy a Ket. szabályainak egy önálló rétegét jelentik az alapelvek. Szembetűnő, hogy az azokat tartalmazó rendelkezések más szerkezetűek, mint a közigazgatási hatósági ügyre vonatkozó definíciószerű tömör mondatok. Ugyanakkor nem is csak az egyes eljárási cselekményekre vonatkozó, azokhoz szorosan kapcsolódó, és csak azok elvégzése során alkalmazandó rendelkezések. Az alapelvek ugyanis általános szabályokat tartalmaznak, amelyek a Ket. alkalmazása – a közigazgatási hatósági ügy elintézése – során mindvégig, az eljárás minden fázisában és minden szereplő által követendőek, ha tetszik, egy olyan feltétlenül érvényesítendő normatív keretet alkotva, amely az egyes eljárási cselekményekre vonatkozó minden egyes szabállyal együtt alkalmazandó. Ennek megfelelően az ügy elintézésre vonatkozó szabályokat – jelen esetben a Kkt. és a Ket. rendelkezéseit – tehát együtt kell alkalmazni az alapelvekkel.
A Ket. alapelveinek sajátja, hogy olyan alapvető alkotmányos jogokra utalnak, amelyek tiszteletben tartása és védelme az állam – Alkotmány 8. § (1) bekezdésében meghatározott – elsőrendű kötelessége. Ebből pedig az következik, hogy az alapelvek az Alkotmány mindenkire kötelező rendelkezéseinek, azon belül is az alapvető jogok egyfajta leképződései a közigazgatási hatósági eljárásra. Ezek a rendelkezések tehát tartalmilag is megelőzik a részletes eljárási szabályokat, azok alkalmazási korlátait hordozzák. Különös jelentőségük pedig abban ragadható meg, hogy, hogy a közigazgatási eljárás és az Alkotmány között közvetlen kapcsolatot teremtenek. Ebből – az ombudsmani eljárásra vonatkozóan – pedig az is következik, hogy alkalmas az alapvető joggal összefüggő visszásság megállapítására. Mindebből pedig az is következik, hogy az alapelvek olyan kiemelt fontosságú rendelkezései a Ket.-nek, amelyek valódi normatív tartalommal és erővel bírnak, ezért pedig megsértésük a törvény bármely más rendelkezéseinek megsértéséhez hasonlóan következményekkel kell, hogy járjon. Ez pedig végső soron azt jelenti, hogy az alapelvek megsértése önmagában is kihat a hatóság döntésének törvényességére, jogorvoslati kezdeményezés alapjául szolgálhat, és eljárási következménnyel jár.
Jelentésemben a fenti elvi jelentőségű alkotmánybírósági értelmező megállapítások fényében azt vizsgáltam, hogy a jogbiztonság követelményének biztosítása és az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jogainak érvényesülése szempontjából visszásnak tekinthető-e a közlekedési szabályszegések szankcionálása érdekében alkalmazott közigazgatási bírságolási gyakorlat, továbbá az erre vonatkozó, ezt megalapozó jogi szabályozás. A jogi szabályozás alapjogi aspektusú, mögöttes jellegű vizsgálatára, valamint jogszabályokkal összefüggő intézkedések megfogalmazására az Obtv. 25. §-a teremt lehetőséget az ombudsman számára. A beadványokban kifejtettek, valamint az országos rendőrfőkapitánytól kapott tájékoztatás alapján a vizsgálat keretében három nagyobb, egymással több ponton is összefüggő kérdéskört tekintettem át: az eljárás megindulásáról szóló értesítés és az elsőfokú határozatok meghozatalára vonatkozó eljárási határidők megtartását, a jogkövetkezmények alóli, „elévülés” miatti mentesülés lehetőségét, valamint a közigazgatási bírság kiszabására és az egyes közlekedési szabálysértések szankcionálására irányuló eljárások egymáshoz való viszonyát.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A Kkt. 21. § (1) bekezdésében felsorolt közlekedési szabályszegések miatt közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás – bár közvetlenül csak a jogintézmény elnevezéséből lehet következtetni – egyértelműen a Ket. hatálya alá tartozó eljárás. Tekintettel arra, hogy a Ket. nem veszi ki az eljárást a saját hatálya alól, továbbá nem ad felhatalmazást arra sem, hogy az általános szabályoktól eljárásban kerüljön sor a bírság kiszabására, a Kkt., valamint a R. – a Ket. 13. § (3) bekezdése alapján – kizárólag akkor térhet el a Ket. rendelkezéseitől, ha azt a törvény kifejezetten megengedi. Következésképpen – ahogyan ezt az Abh. érvelése is alátámasztja – a közigazgatási bírság kiszabására vonatkozó eljárásnak meg kell felelnie a Ket. általános alapelveinek, és valamennyi garanciális szabályának, ez nem csak a jogbiztonság követelményének érvényesülése szempontjából lényeges, hanem az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogának védelme érdekében is kiemelkedő elem. A közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárást a jogalkotó jelenleg is a Ket. hatálya alatt tartja, arra egy külön (sui generis) jogi rezsimet nem hozott létre. Már egy korábbi jelentésemben is megállapítottam, hogy kifejezetten aggályos az a gyakorlat, amely – bár az eljárás a Ket. hatálya alá tartozik – nem vagy részben alkalmazza csupán a közigazgatási eljárásról szóló törvény garanciális jellegű szabályait.
A közigazgatási bírság kiszabására és az eljárás lefolytatására jogosult rendőri szerveknek, mint hatóságoknak valamennyi a Ket. és a Kkt. által meghatározott, az eljárás megindulásáról való értesítésre, az elsőfokú és másodfokú eljárás határidejére, a jogorvoslatra, stb. vonatkozó szabályt követniük kell. A jelentésben ismertetett, valamint az egyébként más, az ombudsman által hatáskör hiányában elutasított esetekből általánosságban azt a következtetést lehet levonni, hogy a jogintézmény működésének első egy-másfél évében tapasztalt állapotokhoz képest több pozitív irányú előrelépés figyelhető meg a rendőrségi jogalkalmazásban: az első fokú eljárások kevésbé húzódnak el, az értesítő levelek kézbesítésének időtartama összességében javuló tendenciát mutat. Megjegyzem, hogy jogállami keretek közt a jogalkotási folyamat során figyelemmel kell lenni arra, hogy az elfogadott jogszabályok alkalmazására az érintett szervek megfelelően fel tudjanak készülni, biztosítsák a garanciális szabályok érvényesülését szavatoló technikai háttér kiépítését. 
A 2010 elején kiadott jelentésemben megfogalmazott, elsősorban a jogalkalmazási gyakorlattal összefüggő ajánlásaimra az országos rendőrfőkapitány azt a választ adta, hogy a R. 2010. március 1-jei módosításával első fokú hatóságként országos illetékességgel a Vas Megyei Rendőr-főkapitányság, másodfokon pedig a BRFK jár el, a megváltoztatott, központosított hatósági rendszer kialakítása során olyan szervezési és technikai fejlesztési intézkedésekre – többek között egy új informatikai alkalmazáson alapuló ügyviteli rendszer elé készítésére – került sor, amelyek révén a határozatok meghozatala és postázása közötti időtartam tovább csökken, megfelelve az ombudsmani jelentés elvárásainak. Az országos rendőrfőkapitány kiemelte, hogy a kifogásolt átfutási idő csökkentése érdekében a rendőrség közigazgatósági hatóságként eljáró szervei részéről több szervezési intézkedésre és technikai fejlesztésre került sor. Az első fokú határozat meghozatala és kézbesítésének időbeli elhúzódásának kiküszöbölése, valamint a Kkt. 21. (4) bekezdésében meghatározott követelmények teljesítése érdekében került sor az informatikai eszközzel történő automatizált döntéshozatal jogszabályi lehetőségének megteremtésére.
Mindezzel együtt a Hivatalomhoz beérkezett panaszok azt mutatják, hogy az automatizált, gyorsított eljárás és a központosított, professzionalizált ügykezelés ellenére az esetek egy részében a jogszabályban rögzített – különösen az eljárás megindításáról szóló értesítésre vonatkozó – eljárási határidőt a hatóságok nem minden esetben tudják megtartani. Az országos rendőrfőkapitány megkereséseimre adott válasza alapján a jogszabályi keretek között az ORFK törekedett arra, hogy ügyfélbarát módon járjon el (például a mentesülési kérelem beérkezetését követően az első fokú határozatok utólagos módosításával), de ezzel még nem volt képes hatékonyan megakadályozni a visszás helyzetek kialakulását. 
A korábbi ombudsmani gyakorlatból eredően már önmagában a hatósági eljárások elhúzódása, az eljárási határidők meg nem tartása, a hatóság jogellenes hallgatása, a válasz, a tájékoztatás elmaradása, vagy a tájékoztatás hiányosságai önmagukban alkalmasak arra, hogy a panaszosok tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okozzanak. A panaszok kapcsán felmerült – és a későbbiekben részletesebben is kifejtésre kerülő – rendszerszintű problémák, kérdések túlmutatnak a rendőrségi jogalkalmazással kapcsolatban felmerülő, eseti jellegű visszásságokon, mulasztásokon: az eljárást megalapozó jogi szabályozással kapcsolatos komoly aggályokat is felvetnek.
Az átfogó vizsgálat elrendelését követően a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás tekintetében irányadó joganyag többször is változott, legutóbb 2011. január 1-étől jelentősen átalakultak a szabályok, ugyanakkor számos – az alkotmánybírósági határozatban, valamint korábbi ombudsmani jelentésben felmerült – kérdést továbbra is nyitva hagyott, amelynek következtében a jogalkalmazó hatóság értelmezési bizonytalanságokkal küzd. Sajnálatos módon – bár a Kkt. módosítása nem igényli az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát – a törvényalkotó továbbra sem tett teljes körűen eleget a 60/2009. (V. 28.) AB határozatban megállapított mulasztásokat orvosló jogalkotási kötelezettségének. A rendezetlenség ráadásul többirányú: bár a jogintézmény bevezetése óta eltelt két és fél év, még jelen pillanatban sem tekinthető egyértelműnek a Kkt. és a Ket. viszonya, a közigazgatási eljárás garanciáinak megfelelő érvényesülése, továbbá komoly – a jogalkalmazási gyakorlatban álláspontom szerint nem feloldható – ellentmondások terhelik a közigazgatási bírság kiszabására irányuló és a szabálysértési eljárás viszonyát.
A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésének megfelelően a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie, a 2. § (4) bekezdése pedig külön is kiemeli, hogy a jogszabályok megalkotásakor – többek mellett – biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen az Alkotmányból eredő tartalmi és formai követelményeknek, valamint illeszkedjen a jogrendszer egységébe.
A jogbiztonság követelményéből adódó egyértelműség, a világos eljárási szabályok és garanciák szerepét két okból is csak hangsúlyozni lehet: egyrészt a közúti közlekedésre, a szabályszegések szankcionálására vonatkozó szabályok a lakosság túlnyomó többségét komolyan érintik, másrészt magát a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárást nagyfokú, bár nem tökéletes automatizmus, formalizáltság jellemzi (az ügy gyorsan eljuthat így végrehajtási szakaszba). A hatályos szabályozás a korábbinál szigorúbb, az üzembentartó számára a kimentési lehetőségek szűkre szabottak, az eljárás automatizált, a védekezés eleve nehézkesebb, a jelentős összegű bírság kiszabása során nem gyakorolható méltányosság, nem vehetőek figyelembe az eljárás alá vont személyek egyéni körülményei. Ha ennek alapján az eljárás alá vont személyek egyéni szempontjaik érvényesülését nem, de azt már joggal várják el, hogy a tételes jogi szabályok nyújtotta garanciák teljes körűen érvényesüljenek.
Tekintettel arra, hogy komoly tanulságokat rejt magában és a pontos helyzetkép megrajzolásához meglátásom szerint szükséges, az egyes kérdéskörök kapcsán érdemes áttekinteni, hogy milyen lépések, módosítások mentén alakult ki a jelenlegi jogi helyzet.
2. A közigazgatási eljárás megindulásáról szóló hivatalos értesítésre vonatkozó alapvető szabályokat a Ket. tartalmazza. A Ket. 29. § (3) bekezdése alapján, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az első eljárási cselekmény elvégzésétől számított nyolc napon belül értesíteni kell (korábban a határidő öt nap, ezt követően öt munkanap volt). Mivel sem a Kkt., sem pedig a R. nem tartalmaz az értesítés határidejével vagy formájával kapcsolatos szabályokat, ezért – a fenti rendelkezésnek megfelelően – a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás során a hatóságnak az eljárás megindulásáról nyolc napon belül tájékoztatnia kell az ügyfelet (helyesebben az eljárás alá vont személyt), vagyis annak a gépjárműnek az üzembentartóját, amellyel a közlekedési szabályszegést elkövették. A közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás során az értesítő levél határidőn belüli megérkezésének garanciális jelentősége van, az üzembentartó ugyanis csak azt követően tud nyilatkozni a fennálló mentesülési okokról, továbbá még az első fokú eljárás előtt meggyőződni a szabályszegést dokumentáló bizonyítékokról, nyilatkozni ezekkel összefüggésben.
A Kkt. korábbi, 2008. január 1-étől hatályos 21/A. § (5) bekezdése még akképpen rendelkezett, hogy az igazolást az üzemben tartó a közigazgatási bírságot kiszabó határozat kézbesítését követő nyolc munkanapon belül küldheti meg a hatóságnak. Ennek nyomán az eljárás alá vont személyt az eljárás megindításáról külön nem tájékoztatták, hanem az eljárásról és a mentesülési lehetőségről már csak magából az elsőfokú határozatból értesült. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kimondta, hogy a felelősségi vélelem alóli mentesülés lehetősége kifejezetten igényli a tényállás előzetes tisztázását, továbbá azt is, hogy a döntés valósághű legyen, azaz felderített tényálláson alapuljon. Az Alkotmánybíróság szerint e tényből következik, hogy az egyszerűsített (standardizált) eljárási rendben a hatóság nem képes eleget tenni az ügyféllel való együttműködési és tényállás-tisztázási kötelezettségének sem. A határozat rögzíti azt is, hogy a felelősségi vélelem utólagos (az alap-közigazgatási eljáráson kívüli) megdöntésének a lehetősége fogalmilag zárja ki azt, hogy a hatóság a tényállás-tisztázási kötelezettségének, valamint a tisztességes eljáráshoz való jognak maradéktalanul eleget tudjon tenni. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kkt. 21/A. § (5) bekezdése a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos követelményeinek nem felel meg, ezért a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Az Abh. kiemeli azt is, hogy az újraszabályozás során a törvényhozónak kell eldöntenie, hogy a bírságolási eljárást a Ket. követelményeinek felelteti-e meg, vagy a Ket. hatálya alól kivett új jogintézmény jellegéhez, alkotmányos rendeltetéséhez igazodó eltérő szabályokat alkot. Mindkét esetben figyelemmel kell lennie azonban arra, hogy az eljárás ne sértse az Alkotmány garanciális szabályait.
A törvényalkotó a megsemmisített rendelkezést más szabályozással nem pótolta, így a hatósági gyakorlat a Ket. idézett szabályainak megfelelően előzetesen tájékoztatta az eljárás alá vont személyeket az eljárás megindulásáról, ugyanakkor több esetben nem tudta tartani az öt napos, majd az öt munkanapos határidőt. Ha az előzetes tájékoztatásra vonatkozó 8 napos határidő a normál közigazgatási eljárás során teljesíthető, akkor ezt a lényegesen gyorsabb, automatizáltabb közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban is be kell tartania az eljáró hatóságnak. A tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából alapvető követelmény, hogy az értesítő levél közlése az eljárás alá vont személy felé haladéktalanul megtörténjen.
Megjegyzendő továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra, hogy a jogállamisággal ellentétes eredményre vezet az, ha kimentési lehetőségként a hatóság kizárólag teljes bizonyító erejű magánokiratot fogad el, közokiratot nem. A törvényalkotó azonban a Kkt. többszöri módosítása ellenére sem bővítette az Abh. megállapításának megfelelően a nyilatkozatként elfogadható okirati formák körét. A törvényi szabályozás hiányossága így a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz.
3. A Ket. 33. § (1) bekezdése szerint a határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. A Ket. 33. § (5) bekezdése alapján pedig az ügyintézési határidő a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezését követő napon, illetve az eljárás hivatalból történő megindításának napján kezdődik. A Ket. meghatározza azt is, hogy mely időtartamok nem számítanak bele az ügyintézési határidőbe, így például a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő, az eljárás felfüggesztésének időtartama, vagy éppen a döntés postára adásának napjától annak kézbesítéséig terjedő időtartam, valamint a hirdetményi, továbbá a kézbesítési meghatalmazott és a kézbesítési ügygondnok útján történő közlés időtartama.
A fentiek alapján egyértelmű, hogy a közigazgatási eljárásban a 30 napos határidő a határozat meghozatalára, majd haladéktalan közlésére vonatkozik, a Ket. továbbá megengedi, hogy törvény a 30 naposnál hosszabb határidőt állapítson meg. A Kkt. 2008. január 1-étől hatályos 21. § (3) bekezdése még úgy rendelkezett, hogy a bírságot a hatóság a meghatározott előírás megszegését követő 60 napon belül szabja ki. A bírósági gyakorlat abban a tekintetben hosszú ideig nem volt egyértelmű, hogy a 60 napos határidőt ügyintézési vagy „jogvesztő” határidőnek minősül-e. A vitát végül 2010 februárjában a Legfelsőbb Bíróság 1/2010. Közigazgatási jogegységi határozata zárta le, amely szerint – az időközben a Kkt. 21. § (4) bekezdésébe változatlan szöveggel átkerült – 60 napos bírságkiszabási határidő túllépése esetén az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, kimondta ugyanakkor azt is, hogy a határidő túllépése az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértésnek minősülhet.
Még az 1/2010. (II. 18.) Közigazgatási jogegységi határozatot megelőzően kiadott AJB-3688/2009. számú jelentésemben utaltam arra, hogy ugyan a Ket. nem határoz meg külön határidőt a hatóság számára a postára adásra nézve (beleszámít az ügyintézési határidőbe), ez alkotmányosan semmiképpen nem vezethet arra az értelmezésre, hogy tetszőleges időn belül kerülhet sor a postázásra. Éppen ellenkezőleg az elsőfokú szervnek a határozat meghozatalát követően a szokásos ügymenet mellett haladéktalanul, késedelem nélkül, a lehető legrövidebb időn belül intézkednie kell a határozat postázásról. Bizonyosan nem fogadható el, hogy több hónap teljen el a határozat meghozatalát követően: különösképp visszatetsző ez az egyszerűsített, gyorsított, formalizált és jóformán automatikus eljárás a közlekedési szabályszegés miatt kiszabott közigazgatási bírságolási eljárás folyamán. Érdemes utalni arra is, hogy a postára adás folytán elhúzódó közigazgatási eljárások folytán pedig az ügyfelek nem tudták teljesíteni az együttműködési kötelezettségüket. A jelentésben kiemeltem, hogy semmilyen hatóságot nem mentesít a garanciális szabályok betartása alól az a tény, hogy a hatályos Ket., valamint a bírósági gyakorlat alapján a határozat postázásának elhúzódása nem jár a határozat automatikus semmissé nyilvánításával.
Az ombudsmani jelentés kiadását követően a Kormány 2010. április 1-jei hatállyal módosította a R.-t, a R. új, 9. § (4) bekezdése értelmében pedig a Kkt. 21. § (4) bekezdésében meghatározott határidőt jogvesztőnek minősítette és előírta azt is, hogy a határidő számítása során a bírság akkor tekinthető kiszabottnak, ha a határozatot az ügyfélnek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény szerint kézbesítették. A R. alapjogvédelmi szempontból látszólag csak pozitív előrelépést jelentett, hiszen így az eljáró hatóságnak már nem volt arra lehetősége, hogy – a határidőt figyelmen kívül hagyva – 60 napon túl hozza meg a határozatát vagy csak hetekkel, hónapokkal később adja postára: arról is gondoskodnia kellett, hogy 60 napon belül eljusson a határozat az érintetthez.
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy az állam részéről a „jogvesztés”, mint kifejezés nehezen értelmezhető, ami ennél komolyabb probléma, hogy az egyébként előrelépést jelentő rendelkezés nem összeegyeztethető a Ket. általános szabályozásával és fogalomhasználatával. A gyakorlatban a rendelkezés azért okozott problémát, mert nem volt figyelemmel az 1) pontban már elemzett előzetes tájékoztatás és nyilatkozattétel lehetőségére. A szoros hatvan napos kézbesítési határidő okán ugyanis könnyen előfordulhatott, hogy az eljárás alá vont személy megkapta az értesítést, és ennek nyomán megküldte a mentesülési nyilatkozatát, de időközben a rendőrség – ennek ismerete nélkül – meghozta az első fokú határozatot, amelyek pont „kerülték egymást”, miközben a panaszos a határozattal szemben fellebbezést nyújtott be, a hatóság a mentesülési nyilatkozat nyomán már módosította a határozatot. Az esetek egy részében a problémát sikerült áthidalni, de az eljárás alá vont személy részéről ehhez egy felesleges – illetékfizetéssel is járó – jogorvoslati eljárásra volt szükség.
A Kormány 2011. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte a R. 9. § (4) bekezdését, a Kkt. 21. § (4) bekezdése pedig akképpen módosult, hogy a hatóság a Kkt. 21. § (1) bekezdésében meghatározott szabályszegés miatt hozott határozatát az ügyfél részére az előírás megszegését követő 90 napon belül kézbesíti. A jelenleg hatályos rendelkezés fenntartja azt, hogy a kézbesítésnek (kell) megtörténnie a határidőn belül, de a 60 napot 90 napra emeli, és „jogvesztő” helyett ügyintézési határidőt rögzít. A Kkt. 21. § (4) bekezdése nem csak a pontatlan megfogalmazás („kell kézbesítenie” helyett „kézbesíti”) miatt minősül álláspontom szerint aggályosnak, hanem azért is, mert – bár a Ket. eltérést nem enged – a Kkt. továbbra sem felel meg a közigazgatási eljárási törvény terminológiájának. Nem világos, hogy mi a jogi indoka annak, hogy éppen ennél a gyorsított, automatizált, központosított eljárásnál a jogalkotó a 30 napos – további 30 nappal is meghosszabbítható – alap eljárási határidő háromszorosát állapítja meg. A Ket. szabályaival nem konform, pontatlan szövegezésű Kkt. 21. § (4) bekezdésének módosítása – amely álláspontom szerint az eddigi helyzethez képest is indokolatlanul hosszú eljárási jellegű határidőt állapít meg – egyáltalán nem alkalmas arra, hogy a jogbiztonság követelményével, illetve az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben fennálló akut visszás helyzetet megfelelően orvosolja: az Alkotmánybíróság által is problematizált mulasztás ebben a tekintetben jelenleg is fennáll.
4. Az AJB-3688/2009. számú jelentésem kitért arra is, hogy a szabálysértési törvényben meghatározottakkal (hathónapos általános elévülési határidő) ellentétben az akkor hatályos Kkt. nem határozott meg anyagi jogi elévülési határidőt, amelynek eltelte után a közlekedési szabályszegés elkövetése esetén a gépjármű üzembentartója mentesül a jogkövetkezmények alól. Hangsúlyoztam, hogy nem fogadható el, hogy a Kkt.-ban és a R-ben meghatározott közlekedési szabályszegések nem évülhetnek el, a hatóság az üzembentartót az elkövetésétől számított tetszőleges idő elteltével is felelősségre vonhatja. Egy ilyen jogi helyzet ugyanis egyértelműen sértené a jogbiztonság követelményét, és az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogát, egyben ellehetetlenítene bármilyen bizonyítást.
A már ismertetett R. 9. § (4) bekezdése 2011. január 1-éig összekapcsolta az eljárásra vonatkozó határidőt a szabályszegő felelősségre vonhatóságának megszüntetésével („jogvesztő jelleg”), utóbbit az első fokú határozat 60 napon belüli kézbesítésének elmaradásához kötötte. A Kkt. 2011. január 1-jétől hatályos, új 21. § (4a) bekezdése alapján a Kkt. 21. § (1) bekezdésében meghatározott szabályszegés miatt indult első fokú eljárást „az előírás megszegését követő hat hónapon belül be kell fejezni”. Hasonlóképpen az előző pontban megfogalmazottakkal itt sem egyértelmű, hogy – akár a Ket. általános szabályaihoz képest – pontosan milyen tartalmú jogi kötelezettséget tartalmaz az új törvényi rendelkezés az eljáró hatóságok számára. A törvény részletes indokolásának fényében sem világos, hogy a jogalkotó ezzel a rendelkezéssel azt kívánta-e rögzíteni, hogy a szabályszegés elkövetésétől számított hat hónapon túl ne lehessen már közigazgatási bírságot kiszabni: vagyis a hat hónap elteltével ne hozhasson a hatóság első fokú határozatot. Az első fokú eljárást ugyanis a Ket. és a Kkt. szabályai alapján a hatóságnak 90 napon belül kell befejeznie, mivel legkésőbb addigra már kézbesítenie kell az eljárás alá vont személy számára az első fokú határozatot. 
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 11. § (1) bekezdése szerint nincs helye felelősségre vonásnak, ha a cselekmény elkövetése óta hat hónap eltelt (elévülés). A közlekedési szabályszegések miatti bírságolási eljárásra vonatkozó eredeti jogalkotói indokolás szerint a szabálysértési tényállások közüli kiemelést az eljárások gyorsítása, az egyszerűen megítélhető, különösebb bizonyítást nem igénylő ügyekben az eljárás automatizálása indokolta. Mindezek fényében nehezen érthető a hat hónapos határidő, amely – még a legkiterjesztőbb értelmezés alapján is – azt a lehetőséget foglalja magában, hogy a hatóság akár a szabályszegést követő hat hónapon belül hozza meg az első fokú határozatot (fejezze be az első fokú eljárást), amely így már kifejezetten kiüresíti a Kkt. 21. § (4) bekezdésében foglalt – eleve meghosszabbított – ügyintézési határidőt. Álláspontom szerint a jogbiztonság és az eljárás alá vont személyek jogainak védelmében célszerű volna a törvényben – a Sztv. terminológiájának megfelelően – kimondani, hogy meghatározott időn túl nincs helye a felelősségre vonásnak (objektív határ), amelyet – a gyorsított közigazgatási eljárás jellegéből fakadóan – a jelenlegi hat hónapnál lehetőleg rövidebb időtartamban szükséges meghatározni.
Mindezek alapján (1.-4.) megállapítom, hogy a Kkt. és a Ket. garanciális szabályai viszonyának rendezetlensége, valamint a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás határidejének ellentmondásos, pontatlan meghatározása miatt fennálló jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, továbbá az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. Ugyancsak sérti a jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot, hogy a Kkt. nem határoz meg egyértelmű, objektív mentesülési (elévülési) határidőt, amely után az eljárás alá vont személlyel szemben bírságot már nem lehet kiszabni.
5. A Kkt. hatályos 21/B. § (1) és (2) bekezdése szerint a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás a szabálysértési eljárás ugyanazon jogsértés miatt történő lefolytatását nem érinti, helyszíni bírság, továbbá szabálysértési eljárásban pénzbírság nem szabható ki azzal a személlyel szemben, akivel szemben a szabálysértés alapjául szolgáló előírás megsértése miatt közigazgatási bírság kiszabásának van helye.
Az OBH-4750/2008. számon kiadott jelentésemben már utaltam arra, hogy a ne bis in idem az ugyanazon (jogellenes) cselekmény miatti kétszeri eljárás alkotmányos jelentőségű és abszolút jellegű tilalmát jelenti, amely a jogállamiság elvéből vezethető le. A ne bis in idem elve nem a két eljárásban kiszabott két büntetés tilalmát foglalja magában, hanem ennél lényegesen többet: a kettős eljárás tilalmát jelenti ugyanazon jogsértés elkövetésével összefüggésben. A hatályos Kkt. 21/B. § (1) és (2) bekezdése a „kettős büntetés” tilalmát is csak részben teljesíti, tekintettel arra, hogy – amennyiben szabálysértés elkövetője, a jármű használója beazonosítható – az egyik, közigazgatási eljárás során vele szemben rögzített összegű közigazgatási bírság, a másik, szabálysértési eljárás során pedig járművezetéstől eltiltás szabható ki. A puszta eredmény első ránézésre ugyan hasonlónak tűnhet, de gyökeresen más jogi helyzetet jelent az, amikor a szabálysértési eljárás lefolytatása után – azaz egy eljárásban – a szabálysértési hatóság határozatában pénzbüntetés kiszabásával egyidejűleg, amellett alkalmazza a járművezetéstől való eltiltást. Jelentésemben akkor megállapítottam, hogy alkotmányosan aggályos, a „ne bis in idem” alapelvébe ütközik, így a jogállamiság elvének és az alkotmányos büntetőjog követelményének súlyos sérelmét jelenti az, hogy a Kkt. rendelkezései alapján egyazon közlekedési jogsértés miatt két, különböző hatósági szankcióval fenyegető eljárás (szabálysértési és közigazgatási) is indulhat párhuzamosan, illetve, hogy a – pénzbírságtól különböző – szabálysértési szankció és a közigazgatási bírság egyazon személlyel szemben alkalmazható.
Az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban kifejtett álláspontja szerint „a Kkt. 21/B. § (1) bekezdése […] nem rendelkezik arról, hogy az eljárások egy időben kezdődnek és fejeződnek-e be, vagy egymást követően folynak. E kérdésnek az egyértelmű rendezése azért volna a jogbiztonság szempontjából elengedhetetlenül fontos, mert egyrészt az egyik eljárásban kiszabható jogkövetkezménytől függ a másik eljárásban alkalmazható szankció, másrészt az egyik eljárásban hozott határozat eredménye (például az elkövető kilétének megállapítása) a másik eljárásra is hatással lehet. A rendelkezésből nem derül ki az sem, hogy minden egyes esetben megindul-e mindkét eljárás, avagy sem. Nem szólnak a támadott rendelkezések arról sem, hogy amennyiben valamelyik eljárás nem indul meg, akkor annak mi az oka.” […] „Jogbizonytalanságot eredményez az is, hogy a közigazgatási eljárásban egy vélelem alapján születik döntés a vélelmezett szabályszegő ellen, ezzel párhuzamosan a szabálysértési eljárásban ugyanazért a cselekményért egy másik személlyel szemben szabhatnak ki pénzbírságot, akinek a személye a szabálysértési eljárás folyamán válik bizonyítottá. Ez azt eredményezi, hogy egyetlen magatartásért (melyet fogalmilag is csak egyetlen személy követhetett el) különböző eljárásokban különböző személyek felelnek, és mindkettőjükkel szemben alkalmazhatóak a törvényben foglalt jogkövetkezmények, azaz adott esetben mindketten pénzbírsággal sújthatók.”
Végül a határozatban az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy az eljárások egymáshoz való viszonyának rendezése, valamint a kiszabható jogkövetkezmények összhangjának megteremtése során a jogalkotónak figyelembe kell vennie valamennyi, az adott eljárásokban alkalmazható szankciót, ide értve a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló jogszabály alapján alkalmazható büntetőpontokat is.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban mindezek alapján megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a Kkt. 21/B. §-ában nem szabályozta megfelelően a közigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát. Az Országgyűlés 2009. augusztus 1-jei hatállyal, az Abh. megállapításai nyomán kiegészítette a Kkt. 21/B. § (2) bekezdését, amely szerint így nem csak szabálysértés miatt pénzbírságot, hanem helyszíni bírságot sem lehet kiszabni azzal szemben, akivel szemben ugyanazon ügyben közigazgatási bírság kiszabásának van helye. Rögzíthető ugyanakkor az is, hogy az Alkotmánybíróság által megállapított jogalkotói mulasztást, a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárások, büntetéskiszabás viszonyát továbbra sem rendezte, ahogyan továbbra is megoldatlan és eshetőleges a közigazgatási bírság kiszabása és a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló szabályozás (kiszabható szankciók) viszonya. A panaszok, valamint az országos rendőrfőkapitány tájékoztatása alapján ez a gyakorlatban is komoly problémákat okoz, hogy egymással párhuzamosan, egymás előtt-után két eljárást is le kell folytatni.
Jó példa AJB-5456/2010. számú ügyben megállapított tényállás, amely szerint a közlekedési szabályszegés elkövetőjét a helyszínen megállították, szabálysértési eljárást indítottak ellene, pénzbírságot szabtak ki rá (amit megfizetett), majd ezt követően a gépjármű üzembentartójaként a feleségével szemben szabtak ki közigazgatási eljárásban bírságot. Az országos rendőrfőkapitány tájékoztatása alapján ugyanakkor a rendőrségi gyakorlatban – jogi szabályozás egyértelmű eligazítása hiányában – a jogalkotó feltételezhető szándékára alapozva a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásnak van elsőbbsége. 
Így tehát jóval gyakrabban fordul elő az a helyzet, hogy a helyszínen megállított elkövetővel szemben a rendőrség szabálysértési feljelentést tesz, majd a szabálysértési eljárást – a hivatalból indított közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás lefolytatásáig – felfüggeszti, és a közigazgatási eljárás során hozott határozat fényében folytatja a szabálysértési eljárást. A szabálysértési eljárással összefüggésben az ORFK által hivatkozott Sztv. 67. § (1) bekezdésének a) pontja rögzíti, hogy a szabálysértési hatóság az eljárást felfüggeszti akkor, ha az ügy érdemi elbírálása olyan kérdés előzetes eldöntésétől függ, amelyben a döntés más szerv hatáskörébe tartozik. A közigazgatási bírság kiszabására vonatkozó eljárásra nézve ugyanakkor a Ket. 32. § (1) bekezdése az irányadó, amely úgy rendelkezik, hogy ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, a hatóság az eljárást felfüggeszti.
Az eljárási mechanizmusokat nagyban befolyásolja, hogy a helyszínen megállítják-e az ellenőrzést folytató rendőrök a szabályszegést elkövetőjét, vagyis ismertté válik-e az elkövető személye a hatóság előtt. Amennyiben csupán fényképfelvétel készül a szabályszegésről, úgy automatikusan az üzembentartóval szemben indul meg a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás (a felelősség alóli mentesülés lehetőségével). Ha azonban a helyszínen ismertté válik az elkövető, akkor az eljáró rendőrhatóságnak szabálysértési eljárást kell indítania az elkövetővel szemben és egyúttal közigazgatási eljárást a gépjármű üzembentartójával szemben. Amennyiben kiderül az is, hogy a szabályszegés elkövetője azonos a gépjármű üzembentartóval, akkor egyszerűen párhuzamosan folynak az eljárások: a gyakorlatban elsőbbséget élvező közigazgatási eljárásban pénzbírságot, a szabálysértési eljárásban pedig – ha nem mellőzi a felelősségre vonást - akkor figyelmeztetést vagy a járművezetéstől eltiltást alkalmazhat a vétkes üzembentartóval szemben.
Ennél összetettebb a helyzet abban a nem teoretikus helyzetben, amikor a szabályszegés elkövetője nem azonos a gépjármű üzembentartójával, ahogyan arra már utaltam, ebben az esetben a szabálysértési eljárás lefolytatására jogosult rendőri szerv a szabálysértési eljárást a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásban hozott jogerős döntés megszületéséig felfüggeszti. A közlekedési szabályszegésben magában ebben az esetben a hatóság számára is nyilvánvalóan vétlen üzembentartó csak akkor mentesülhet a „felelősség” alól, ha igazolni tudja, hogy az elkövető használatába adta a járművet. Ha és amennyiben rendelkezik egy ilyen dokumentummal, akkor a tényleges elkövetőre szabják ki a közigazgatási bírságot (persze abban az esetben, ha érdemben tud nyilatkozni erről, lásd 2. pont), ha nem, akkor neki kell megfizetnie a kiszabott bírságot. 
A szabályszegés elkövetőjével szemben ugyanakkor abban az esetben, ha az üzembentartó nyilatkozatával mentesül, a közigazgatási eljárásban bírságot, majd az azt követő szabálysértési eljárásban további szankciót (járművezetéstől eltiltást) szabhatnak ki. Ha az üzembentartó nem mentesül a felelősség alól (vagyis rá szabják ki a közigazgatási bírságot), akkor ezt követően folytatandó szabálysértési eljárás során az elkövetővel szemben kiszabható pénzbüntetés, járművezetéstől való eltiltás is. Ezzel összefüggésben érdemes kiemelni, hogy számos látókörömbe került esetben a munkáltató jogi személy (cég), vagy az elkövető közeli hozzátartozója (férj-feleség, szülő-gyermek) volt a gépjármű üzembentartója. Ezen üzembentartók nem egyszer éppen azért nem fellebbeztek a közigazgatási bírságot kiszabó elsőfokú határozattal szemben, mert így a szabálysértési eljárás szankció nélküli lezárására számítottak, vagy éppen az elkövető munkáltatója a munkabéréből vonta le a bírság összeget. Sajnálatos módon a törvényalkotó e tipikus élethelyzeteket nem vette figyelembe, a részletesen bemutatott problémát nem rendezte a szabályozás legfrissebb módosítása során.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Kkt. és a Sztv. által szabályozott eljárások viszonyának szabályozatlanságából adódó, jelenleg is fennálló jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével (kiszámíthatóság) és a ne bis in idem alapelvével, továbbá ezzel összefüggésben az egyes eljárások alá vont személyek (elkövetők, üzembentartók) tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. Megállapítom továbbá, hogy az Országgyűlés az Alkotmánybíróság kifejezett felhívása ellenére sem tett eleget jogalkotó kötelezettségének, nem orvosolta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet.
Megjegyzem, a hatóságokat és az állampolgárokat világosan eligazító és kiszámítható szabályozás bizonytalansága nyomán a gyakorlatban – az eredeti jogalkotói szándékkal szemben – háttérbe szorult a közlekedésbiztonságot, a generális és speciális prevenciót szolgáló, vétkességen alapuló felelősség-megállapítás, éppen a bírságolási (közbevétel-növelési) kényszer érdekében. Az állami bevételek növelése mellett lényegesen egyszerűbb, kevesebb bizonyítást, utánjárást igényel ugyanis magában a szabályszegésben egyébként vétlen üzembentartó formális, automatizált eljárásban történő szankcionálása, mint a vétkes elkövető az elkövetés súlyával arányos megbüntetése. Álláspontom szerint önmagában már az is aggályosnak minősül a jogállamiság elve, a jogbiztonság követelménye – ezen belül a ne bis in idem elve – alapján, hogy a törvényalkotó nem zárja ki a kettős eljárás lehetőségét.
Más a Hivatalomhoz érkezett, de hatáskör hiányában elutasított panaszok alapján az is világossá vált, hogy a jelenlegi szabályozás egyik eredménye, hogy rendőrség nehezebben tud fellépni a külföldi állampolgárságú elkövetőkkel szemben, esetükben ugyanis a közigazgatási bírság kiszabására irányuló hatósági eljárások – a társhatóságokkal való hatékony együttműködés, adatközlés, információáramlás, eljárási jogsegély hiányában – jellemzően eredménytelennek bizonyulnak. Ennek egyik következménye, hogy ha a szabályszegést külföldi rendszámú gépjárművel követték el, akkor rendőrség – különösen a határállomások közelében – a gépjármű leállítását követően az elkövető gépjármű-vezetővel szemben elsődlegesen (gyorsított) szabálysértési eljárást folytat le és szab ki szankciót (bírságot, járművezetéstől eltiltást), és így a közigazgatási eljárás lefolytatását mellőzi. Ez a gyakorlat – bár elvben megfelelne a vétkességen alapuló felelősségre vonás szempontjainak – tovább növeli a gyakorlat bizonytalanságát és kiszámíthatatlanságát.
6. Már jóval az ombudsmani vizsgálat megindítását követően, 2011. január 1-étől úgy módosította az Országgyűlés a Kkt. záró rendelkezéseit, hogy 48. § (7) bekezdésnek beiktatta, hogy a 21. § (2) bekezdés szerinti közigazgatási bírság befizetési határidejének elmulasztását követő 8 napon belül az eljáró hatóság kezdeményezi a közlekedési igazgatási hatóságnál a szabályszegés elkövetéséhez használt jármű forgalomból történő kivonását.
Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 4. § (2) bekezdése alapján a végrehajtás és az ezzel összefüggő nyilvántartás tekintetében e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azokra a köztartozásokra, továbbá igazgatási és bírósági szolgáltatás díjaira, amelyekre törvény az adók módjára való behajtást rendeli el (adók módjára behajtandó köztartozás). A Kkt. 48. § (6) bekezdése rögzíti, hogy az e törvényben meghatározott díjat, pótdíjat és bírságot – így a közigazgatási eljárásban kiszabható bírságot – a fizetés elmulasztása esetén adók módjára kell behajtani. A Kkt. és az Art. értelmében a kötelezettnek a teljesítési határidőig a jogerősen megállapított közigazgatási bírság megfizetési kötelezettségének önként eleget kellett tennie, ha ezt nem tette meg, akkor a bírságösszeg adók módjára történő végrehajtását rendelték el, amelyet a köztartozás jogosultja által megkeresett, az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező önkormányzati adóhatóság folytat le. A végrehajtás során pedig az adóhatóság jogosult a végrehajtást munkabérre, fizetési számlára, ingó és ingatlan vagyontárgyakra is lefolytatni. Az Art. 161. § (8) és (9) bekezdése arról is rendelkezik, hogy az adók módjára behajtandó köztartozásra az ingatlanon történő jelzálogjog-alapítás kivételével a végrehajtási eljárás szabályait [a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) rendelkezéseit] kell alkalmazni. Az adók módjára behajtandó köztartozásra az adóhatóság fizetési könnyítést nem engedélyezhet, a tartozást nem mérsékelheti illetőleg – a szabálysértési helyszíni bírság kivételével – nem minősítheti behajthatatlannak.
Az újonnan beiktatott Kkt. 48. § (7) bekezdése az egyébként is adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő közigazgatási bírság határidőn belüli meg nem fizetése esetére egy további, hatásában inkább szankciót jelentő intézkedés gyors alkalmazását rendeli el, ahol a kezdeményező hatóságnak nincsen mérlegelési lehetősége. A Kkt. ugyanakkor csak a kivonás kezdeményezéséről rendelkezik, nem rögzíti sem azt, hogy a közlekedési igazgatóság hatóság az eljáró hatóság kezdeményezésére kivonja a járművet a forgalomból, sem pedig azt, hogy ez milyen időtartamra teheti meg. A közúti közlekedési igazgatási feladatokról, a közúti közlekedési okmányok kiadásáról és visszavonásáról szóló 35/2000. (XI. 30.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet) rendelkezik a járművek – kérelemre vagy hivatalból történő – forgalomból történő kivonásának szabályairól. A BM rendelet 88. § (1) bekezdése részletező módon felsorolja, hogy a közlekedési igazgatási hatóság – a kivonási okot észlelő hatóság értesítése alapján – mely esetekben rendeli el hivatalból a jármű forgalomból történő kivonását, a 89. § pedig meghatározza azt is, hogy az egyes esetekben pontosan milyen időtartamra (időpontig, feltétel teljesüléséig) kell kivonni a gépjárművet a forgalomból. A felsorolásból egyértelműen hiányzik a Kkt. 48. § (7) bekezdésében foglalt esetkör, így – megfelelő jogszabályi rendelkezés hiányában – az sem világos, hogy a közlekedési igazgatási hatóság egyáltalán eljárhat-e a hatósági megkeresésre (van-e hatásköre eljárni), továbbá mennyi időre, milyen feltételek mérlegelése mellett vonhatná ki a gépjárművet a forgalomból, döntésével szemben van-e helye jogorvoslatnak.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Kkt. 48. § (7) bekezdésében meghatározott intézkedés (forgalomból való kivonás) végrehajtására vonatkozó szabályozás teljes hiánya miatt fennálló jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, az egyes eljárások alá vont személyek tisztességes eljáráshoz, valamint jogorvoslathoz való jogával összefüggő súlyos visszásságot okoz.
Megjegyezni kívánom továbbá, hogy a pénzbírság végrehajtásának meggyorsítása érdekében kötelezendően alkalmazandó külön intézkedés rendkívül rövid határideje (8 nap) folytán, továbbá az Art. és a Vht. által kialakított szabályozáshoz – pl. az abban megállapított határidőkhöz – sem illeszkedik (koherenciazavar). Emlékeztetnék itt arra, hogy jelen esetben közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárásról, nem pedig szabálysértési eljárásról van szó, a nagyfokú automatizáltság, formalizáltság – az ebből adódó adminisztratív és más hibák – okán nagyon gyorsan végrehajtási szakba kerülhet az ügy. 
A közigazgatási bírság végrehajtásával összefüggésben érdemes arra is felhívni a figyelmet, hogy a BM rendelet 88. § (1) bekezdés b) pontja szerint a közlekedési igazgatási hatóság a kivonási okot észlelő hatóság értesítése alapján a jármű forgalomból történő kivonását hivatalból rendeli el, ha a járművet a bírósági végrehajtás során a bírósági végrehajtó, illetve a közigazgatási végrehajtás során az adóhatóság részéről eljáró személy lefoglalta. A Vht. 103. § (1) bekezdése kimondja, hogy gépjármű lefoglalása esetén a végrehajtó köteles a forgalmi engedélyt és a gépjármű törzskönyvét is lefoglalni. A 103. § (2) bekezdése szerint a végrehajtó a foglalási jegyzőkönyv másolatát, valamint a lefoglalt forgalmi engedélyt és törzskönyvet megküldi a gépjármű-tulajdonos lakcíme vagy székhelye szerint illetékes közlekedési igazgatási hatóságnak. Ha a forgalmi engedély vagy a törzskönyv lefoglalása meghiúsult, a végrehajtó a foglalási jegyzőkönyv másolatának megküldésével egyidejűleg felhívja a közlekedési igazgatási hatóságot, hogy a gépjárművet vonja ki a forgalomból, amelynek a hatóság köteles haladéktalanul eleget tenni. A törvény 103. § (5) bekezdése ugyanakkor azt is rögzíti, hogy ha az adós természetes személy, foglalkozásának gyakorlásához nélkülözhetetlen gépjármű lefoglalásakor csak a törzskönyvet kell lefoglalni és a foglalási jegyzőkönyv másolatával együtt megküldeni az illetékes közlekedési igazgatási hatóságnak, az adós egyébként a gépjármű értékesítéséig a gépjárművet használhatja.
Nem világos a számomra, hogy – az állam azonnali pénzbehajtási érdekén túl – az egyébként igen szigorú és alapvetően rövid határidőkkel dolgozó adók módjára történő végrehajtás mellett mi indokolta a súlyos következményekkel járó intézkedés beépítését. Érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a gépjármű forgalomból való kivonásának, mint kapcsolt szankciónak a súlya – a közvetlen és közvetett anyagi veszteség – könnyen meghaladja a kiszabott pénzbírság maximális összegét.
Megállapítom, hogy a Kkt. 48. § (7) bekezdésében foglalt szabályozás aránytalan intézkedési kötelezettséget állapít meg, továbbá eleve alkalmas arra, hogy kiüresítse az Art. és a Vht. által szabályozott adók módjára történő végrehajtás garanciális szabályait.

7. Összegzés
A közlekedési szabályszegés miatt közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás jogintézményére vonatkozó szabályozás álláspontom szerint alapvető átgondolásra és átalakításra szorul, amelynek kiindulópontját a jelentésemben is hivatkozott, az Alkotmányban meghatározott egyes követelményekre és alapjogokra vonatkozó, irányadó alkotmánybírósági értelmezés, különösen pedig a kapcsolódó 60/2009. (V. 28.) AB határozatban megfogalmazottak jelentik. A jogalkalmazási gyakorlat elemzése alapján feltárt, de elsődlegesen a Kkt. szabályozásra, annak hiányosságaira vagy aggályos tartalmára visszavezethető visszásságok, jogalkotói mulasztások külön-külön is orvosolandó problémát jelentenek, összeadódó hatásuk, valamint összefüggéseik miatt azonban nem kerülhető meg az komplex, a szabályozás egészére kiterjedő felülvizsgálat sem. A közúti közlekedésre, a közlekedési szabályszegések jogállami keretek közötti szankcionálására vonatkozó szabályok ugyanis a magyar lakosság túlnyomó többségét komolyan érinthetik.

A vizsgálatom során nyert tapasztalataim alapján a következőket állapítottam meg:
7.1 A korábbi években tapasztaltakhoz képest pozitív irányú előrelépések figyelhetőek meg a rendőrségi jogalkalmazásban. A panaszok ugyanakkor azt mutatják, hogy az automatizált eljárás, a központosított, professzionalizált ügykezelés ellenére, a vizsgált esetek egy részében az eljárási határidőket a hatóság nem tudta megtartani, ez pedig önmagában alkalmas arra, hogy a panaszosok tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okozzon. A panaszok kapcsán felmerült problémák túlmutatnak a jogalkalmazással kapcsolatban felmerülő, eseti jellegű mulasztásokon, az eljárást megalapozó jogi szabályozással kapcsolatos aggályokat vetnek fel. 
7.2 A közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás ugyan egyértelműen a Ket. hatálya alá tartozó eljárásnak minősül, világos szabályozás híján a közigazgatási eljárási törvény garanciális szabályai nem vagy részben nem érvényesülnek a gyakorlatban. A Kkt. és a Ket. garanciális szabályai viszonyának rendezetlensége, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, továbbá az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. A jogállamiság elvét sérti, hogy megfelelő törvényi szabályozás hiányában kimentési lehetőségként a hatóság kizárólag teljes bizonyító erejű magánokiratot fogadhatja el, a közokiratot azonban nem.
7.3 A Ket. szabályaival nem konform, pontatlan szövegezésű Kkt. 21. § (4) bekezdésének módosítása – amely a korábbi rendszerhez képest is indokolatlanul hosszú, eljárási jellegű határidőt állapít meg – fenntartja, sőt fokozza, hogy a jogbiztonság követelményével, illetve az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben már korábban is fennálló visszás jogi helyzetet.
7.4 Sérti a jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot, hogy a Kkt. nem határoz meg egyértelmű, objektív mentesülési (elévülési) határidőt, amely után az eljárás alá vont személlyel szemben bírságot már nem lehet kiszabni. Célszerű volna a törvényben a szabálysértési törvény terminológiájának megfelelően kimondani, hogy meghatározott időn túl nincs helye a felelősségre vonásnak, amelyet – a gyorsított közigazgatási eljárás jellegéből fakadóan – a jelenlegi hat hónapnál lehetőleg rövidebb időtartamban szükséges meghatározni.
7.5 A Kkt. és a Sztv. által szabályozott eljárások viszonyának szabályozatlanságából adódó, jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével és a ne bis in idem alapelvével, továbbá ezzel összefüggésben az egyes eljárások alá vont személyek tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggő visszásságot okoz. Az Országgyűlés az Alkotmánybíróság felhívása ellenére sem orvosolta a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet.
7.6 a Kkt. 48. § (7) bekezdésében meghatározott intézkedés (forgalomból való kivonás) végrehajtására vonatkozó szabályozás hiánya miatt fennálló helyzet a jogbiztonság követelményével, az eljárás alá vont személyek tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jogával összefüggő súlyos visszásságot okoz. A pénzbírság végrehajtásának meggyorsítása érdekében kötelezendően alkalmazandó külön intézkedés nem illeszkedik az Art. és a Vht. által kialakított végrehajtási rendhez, az ellentmondásos tartalmú, szankciós hatású intézkedés rövid határideje alkalmas arra, hogy kiüresítse az Art. és a Vht. garanciális szabályait.

Intézkedéseim
I. A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és megelőzése érdekében, az Obtv. 25.§-a alapján felkérem a kormányzati tevékenység összehangolásáért és az igazságügyért, ezen belül a jogalkotás minőségének fejlesztésért felelős közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy – a közlekedésrendészetért felelős belügyminiszterrel, valamint a közlekedésért felelős nemzeti fejlesztési miniszterrel együttműködésben – kezdeményezze a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvényben szabályozott közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás intézményének komplex felülvizsgálatát, valamint a Kkt. olyan tartalmú módosítását, amely
1. a Ket. garanciális szabályai és terminológiája alapján, valamint a formalizált eljárás jellegének megfelelően – az Alkotmánybíróság iránymutatásaira figyelemmel – rendelkezik a közigazgatási bírság kiszabására irányuló eljárás határidejének meghatározásáról;
2. olyan kiszámítható, egyértelmű és objektív jellegű mentesülési (elévülési) határidővel egészíti ki a szabályozást, amely határidőt követően az eljárás alá vont személlyel szemben közigazgatási bírságot már nem lehet kiszabni;
3. alapján a szabályozás kiegészül azzal, hogy a hatóságnak kimentési lehetőségként a teljes bizonyító erejű magánokirat mellett a közokiratot is el kell fogadnia;
4. a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos alapjog és a ne bis in idem elvének megfelelően rendezi a Kkt. és a Sztv. által szabályozott eljárások egymáshoz való viszonyát, és ezzel feloldja az Alkotmánybíróság által megállapított, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet;
5. amennyiben az feltétlenül szükséges, az önkéntes jogkövetést, a jogerősen megállapított közigazgatási bírság befizetési határidejének megtartásának előmozdítását a végrehajtási eljárást szabályozó törvények garanciális szabályaival összhangban lévő, arányos határidők mellett, világos és kiszámítható végrehajtási szabályok megalkotásával egyidejűleg teremti meg.
II. A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében, az Obtv. 20. §-a alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy intézkedjen annak érdekében, hogy
1. az eljáró hatóság a gépjármű üzembentartóját a Ket. 29. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően, a szabályszegés elkövetésétől számított nyolc napon belül értesítsék az eljárás megindításáról, valamint a mentesülés lehetőségéről;
2. a hivatalos értesítésben, valamint a közigazgatási határozatban az eljáró hatóságok pontosan, jól azonosítható módon jelöljék meg, hogy hol történt a közlekedési szabályszegés (pl. a megengedett legnagyobb sebesség túllépése);
3. az eljáró hatóság első fokú határozatok ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket minden esetben azok tartalma szerint bírálják el, az elsőfokú határozattal szemben benyújtott fellebbezés elbíráláskor pedig a hatóság a Ket. 33. §-ában megállapított ügyintézési határidő megtartásával hozza meg a másodfokú határozatot;
4. az eljárás alá vont személyek már a közigazgatási határozat szövegében megfelelő tájékoztatást kapjanak arról, hogy a bírság összegének közvetlenül a megjelölt bankszámlára történő átutalása mellett milyen más módon intézhetik a befizetést.

Budapest, 2011. március 1.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.