Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
Az AJB 5005/2010 ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A panaszos az adóhatóság megbízólevele átadásának módja és körülményei miatt fordult hivatalomhoz. A beadványa szerint az adóhatóságnak hivatalos tudomása volt arról, hogy az orvosi értelemben vak, ennek ellenére a revizorok aláíratták vele a megbízólevelet. Figyelemmel arra, hogy a panasz alapján több, alapvető joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye merült fel, vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében 2010 októberében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben (a továbbiakban: Obtv.) biztosított legrövidebb határidőn belül az üggyel kapcsolatos tájékoztatást és a rendelkezésre álló iratok megküldését kértem az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnökétől.

A megállapított tényállás
A panasz szerint a panaszos a megbízólevél átadásakor orvosi szempontból vaknak számított. A vizsgálat megkezdését megelőzően, az alapeljárásban erről a tényről az őt képviselő adótanácsadó tájékoztatta az adóhatóságot, és kérte, hogy amennyiben a vizsgálatot megkezdik, őt keressék, mert a panaszos fizikai állapota miatt a postai kézbesítés nehézségekbe ütközhet. 
Az adóhatóság ennek ellenére 2009. január 20-án délutáni órákban kiment a panaszos lakására, kihívták lakásából és egy autó tetején írattak vele alá iratokat azzal, hogy tanúként idézik be. A panaszos szóvá tette, hogy nem látja mit ír alá, de jelzett kifogását az adóhatóság munkatársai figyelmen kívül hagyták. Az esetet követően az adótanácsadó azonnal értesítette a revizorokat és az illetékes osztályvezetőt, „akik nem értették mi azzal a probléma, hogy adózó nem látja mit ír alá.”
A rendelkezésemre álló iratok szerint a panaszossal nem tanúkénti idézést, hanem megbízólevelet írattak alá. 
A panaszost képviselő adótanácsadó az adóhatóságnak írt beadványaiban kifejtette, hogy azért mert a panaszos nem állt cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, még lehetett az adott ügy szempontjából cselekvőképtelen és így jognyilatkozatához nem fűződhet joghatás. 
A panasz szerint „az adóhatóság arról tájékoztatta, hogy ebben az esetben hatósági tanúk jelenlétében átadhatta volna az iratokat.”
A panaszos azt is sérelmezte, hogy az adóhatóság őt és képviselőjét teszi felelőssé azért, ahogyan eljártak, a határozat 6. oldalán azt állapította meg, hogy a panaszos „felhívhatta volna az eljáró hatóság figyelmét arra, hogy az adóigazgatási eljárásban képviselő útján kíván eljárni, tekintettel arra, hogy látásában erősen korlátozott. Tájékoztathatta volna továbbá az adóellenőröket, hogy [adótanácsadót hatalmazott meg].”
A panaszos által becsatolt iratokból kitűnik, hogy a megbízólevél kézbesítése körülményeinek dokumentálásáról az adóhatóság által hozott határozatok, illetve a felügyeleti intézkedés iránti kérelemre adott válasz eltérő adatokat tartalmaz.
Mindezek alapján az alábbi kérdésekkel fordultam az adóhatóság elnökéhez:
1	volt-e bármilyen tudomása az adóhatóságnak a panaszos egészségi állapotáról?
2	miként adja át általában az adóhatóság a látásában korlátozott, illetve vak adózók számára a megbízólevelet?
3	miként adták át az adózó részére a megbízólevelet?
4	mi indokolta a megbízólevél átadásának a konkrét módon történt átadását?
5	miért nem vett igénybe az adóhatóság ennek során hatósági tanút?
6	mi indokolta az első megbízólevél átadását követő három napon belül újabb, azonos számú és azonos ügyiratszámú, azonban a korábbitól – a revizorok személye tekintetében – részben eltérő tartalmú megbízólevél kiállítását és átadását?

Az adóhatóság vezetője 2010. november 23. napján kelt levelében – miután utalt az Obtv. 16. § (1) bekezdésének azon fordulatára, miszerint az ombudsmanhoz fordulás előfeltétele, hogy a panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítse, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva – arról tájékoztatott, hogy az ügyben az elsőfokú adóhatóság elsőfokú határozatot hozott, melyet a panaszos fellebbezésére a másodfokú adóhatóság határozatával helybenhagyott. Ezt követően a panaszos felügyeleti intézkedés iránti kérelmet nyújtott be, melynek alapján az adóhatóság Elnöke az ügyet megvizsgálta és levelével a felügyeleti intézkedés megtételének mellőzéséről értesítette a panaszost. A panaszos ismételt felügyeleti intézkedés iránti kérelmet terjesztett elő, melynek elbírálása a Nemzetgazdasági Minisztériumnál a válaszadáskor folyamatban volt. 
Hivatkozott levelében „Tekintve, hogy a panaszos ügye jelen pillanatban is jogorvoslat alatt áll”, az üggyel kapcsolatban feltett kérdéseim közül mindössze egyre válaszolt az APEH elnöke. Egyúttal arról is tájékoztatott, hogy a megkeresésemben feltett többi kérdéssel „kapcsolatban csak a Nemzetgazdasági Minisztérium döntését követően áll mód[já]ban nyilatkozni.”
A tájékoztatás szerint az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (továbbiakban: Art.) 93. (1) bekezdése szerint az ellenőrzés az erről szóló előzetes értesítés kézbesítésétől kezdődik. Ha az adóhatóság az adózó előzetes értesítését mellőzi, az ellenőrzés a megbízólevél egy példányának átadásával vagy az általános megbízólevél bemutatásával kezdődik. Az egyszerűsített ellenőrzésről az adóhatóság az ellenőrzés megkezdésével egyidejűleg a megbízólevél egy példányának megküldésével értesíti az adózót. 
Főszabályként tehát az adózót az ellenőrzésről előzetesen írásban kell értesíteni, ez alól azonban felmentést is ad az Art. 93. (1) bekezdése. Az értesítésből szerez tudomást az adózó arról, hogy az adóhatóság ellenőrzést kíván nála folytatni, milyen típusú ellenőrzésre kerül sor és milyen időszak és költségvetési kapcsolat kerül vizsgálat alá. Az, hogy az adóhatóság az előzetes ellenőrzést mellőzi-e, az adóhatóság megítélésétől függ. 
Az előzetes ellenőrzés mellőzése esetén a megbízólevél átadása értelemszerűen az ellenőrzés helyszínére vonuláskor, vagy az adóhatóság hivatalos helyiségében történő személyes kézbesítést (átadást) jelenti. A megbízólevél helyszínen történő átadását egyetlen jogszabály sem tiltja meg, mint ahogyan egyetlen jogszabály sem írja elő kötelezően, hogy a megbízólevél átadására csak az adóhatóság hivatalos helyiségében kerülhet sor. 
Eltérő a helyzet az egyszerűsített ellenőrzéseknél, ahol az adóhatóság a törvény rendelkezése alapján az ellenőrzés megkezdésével egyidejűleg a megbízólevél egy példányának megküldésével értesíti az adózót. Ennek oka, hogy az egyszerűsített ellenőrzés az adóhatóság rendelkezésére álló adatok és benyújtott bevallás egybevetésével történik, így nem szükséges helyszíni ellenőrzés tartása. 
Fentiek alapján megállapítható, hogy megbízólevél postai kézbesítésére csak igen ritka esetben kerülhet sor. Ezen ritka esetekben azt a hivatalos iratok kézbesítésének szabályai szerint kell megtenni. 
A postai szolgáltatások ellátását és minőségi követelményeit, ezen belül a hivatalos iratok kézbesítését a 79/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet (továbbiakban: Rendelet) szabályozza. A Rendelet 1. (1) bekezdése értelmében annak hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén a postai szolgáltatást végzőre (postai szolgáltató), a postai közreműködőre és azokra, akik hivatalos iratot kézbesítenek. 
A Rendelet 25. (3) bekezdése szerint az írni nem tudó, a latin betűket nem ismerő, a vak, vagy egyéb ok miatt írásában gátolt címzettnek a könyvelt küldeményt írni tudó, nagykorú tanú jelenlétében kell kézbesíteni. A kézbesítő a kézbesítés előtt a címzett és a tanú személyazonosságát ellenőrzi. A tanú – e minőségének feltüntetése mellett – a kézbesítő okiraton Saját nevét írja alá. 
(Az adóhatósági iratok kézbesítéséről szóló 7004/2008. (AEÉ 7.) APEH irányelv III. 6. pontja is a fentieknek megfelelő szabályozást tartalmaz.) 
A vak, vagy egyéb ok miatt írásában gátolt címzettnek történő postai kézbesítést tehát egyértelműen rendezi a jogszabály. 
A Rendelet hivatalos irat kézbesítésére vonatkozó külön szabályai között szereplő 30. (5) bekezdés szerint a hatóságok (bíróságok) vagy hivatalok az irataikat a postai kézbesítés mellőzésével saját – munkaviszonyban, köztisztviselői, közalkalmazotti, igazságügyi alkalmazotti szolgálati jogviszonyban álló – kézbesítő útján is kézbesíthetik, ha azt a sürgősség indokolja vagy egyéb okból szükséges. Személyes kézbesítés esetén az átvevő az átvétet tényét keltezéssel ellátott aláírásával igazolja. Ha az átvételre nyomtatványt rendszeresítettek, az átvétel tényét ezen kell elismerni. Ha a kézbesítés kétszeri kísérlettel sem teljesíthető, a kézbesitést még egy alkalommal meg kell kísérelni, vagy a posta útján kell teljesíteni. (Az adóhatósági iratok kézbesítéséről szóló 7004/2008. (AEÉ 7.) APEH irányelv IV. 13. pontja is a fentieknek megfelelő szabályozást tartalmaz.) 
A Rendelet 1. (1) bekezdése, valamint jogszabályi szerkezete alapján kikövetkeztethető, hogy a 25. (3) bekezdése alkalmazandó abban az esetben is, amikor az adóhatóság saját kézbesítő útján teljesíti a kézbesítést. 
Tekintve, hogy a megbízólevél ellenőrzés során, ellenőrök által történő átadására nincs eltérő szabályozás, erre is a fenti szabályokat tartják irányadónak. 
Az adóhatóság elnöke arról is tájékoztatott, hogy „a konkrét üggyel kapcsolatos érdemi kérdésekről a Nemzetgazdasági Minisztérium döntését követően tájékoztatni [fog].”

Érintett alapvető jogok
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, tisztességes eljárás (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
-	a panasz előterjesztéséhez való jog (Alkotmány 64. §: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.”)

A vizsgálat megállapításai
I. 1.	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, valamint jogutódja a Nemzeti Adó- és Vámhivatal az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Nem volt helytálló az adóhatóság elnökének álláspontja az Obtv. 16. § (1) bekezdésének értelmezésével – egyúttal pedig hatásköröm fennálltával – kapcsolatban.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) VII. fejezete állapítja meg a hatóság döntésével szembeni jogorvoslat, valamint a döntés-felülvizsgálat szabályait. 
A Ket. 97. § (1) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy a jogorvoslati eljárás kérelemre, a döntés felülvizsgálata hivatalból indul meg. A (2) bekezdés pedig nevesíti a kérelemre induló jogorvoslati eljárásokat, amelyek a fellebbezési eljárás, a bírósági felülvizsgálat, és az újrafelvételi eljárás.
Ezzel szemben nem kérelemre induló jogorvoslati eljárás során, hanem hivatalból kerül sor a közigazgatási döntés felülvizsgálatára a döntést hozó hatóság saját hatáskörében indított eljárás keretében, a felügyeleti eljárás keretében, az Alkotmánybíróság határozata alapján, továbbá ügyészi intézkedés nyomán.
Mindezek alapján a panaszos jogorvoslati lehetőségét kimerítette, amikor az adóhatóság ügy érdemében hozott döntésével szemben fellebbezett. A felügyeleti eljárás nem jogorvoslati eljárás (mégha gyakran ilyenként is tekintenek rá az ügyfelek), hanem hivatalból induló döntés-felülvizsgálat.

II. 1. Az adóhatóság elnöke a megkeresésemre adott válaszában maga vállalta, hogy a kért tájékoztatást, valamint a vizsgálatom lefolytatásához szükséges iratokat a Nemzetgazdasági Minisztérium felügyeleti eljárását követően megküldi részemre. Erre azonban 2010. november 23. napja óta nem került sor.
Mindezekkel összefüggésben indokolt a következőkre rámutatni:
Az Obtv. 18. §-a kellő részletességgel szabályozza az országgyűlési biztos ellenőrzési, illetve vizsgálati jogosultságait. Ennek során – egyebek mellett – az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti. Az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel. A biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől – ideértve az e törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is – vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet. 
Az Obtv. nem tartalmaz arra vonatkozóan különös szabályokat, hogy a felettes szerv felügyeleti eljárása korlátozná a biztos vizsgálati jogosultságait. Ebből pedig kényszerítően következik, hogy a kért iratokat és tájékoztatást az adóhatóság elnökének – függetlenül a felügyeleti intézkedéstől, vagy annak elmaradásától – határidőben és teljes körűen meg kellett volna adnia.
Az adóhatóság elnöke több hónappal túllépve a válaszadásra nyitva álló határidőt, sem küldte meg részemre teljes körű válaszát. A késedelem miatt jelentősen elhúzódott, illetve ténylegesen ellehetetlenült a vizsgálatom. A töretlen ombudsmani gyakorlat szerint az országgyűlési biztos akadályozása alkotmányos jogkörének gyakorlásában azzal, hogy az általa kért érdemi tájékoztatást az érintett elmulasztja, vagy jelentős késedelemmel adja meg, a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okoz. A kifogásolt eljárás egyúttal a panasz kivizsgálását is akadályozta, ezért a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggésben is visszásságot idéz elő.
2. Az adóhatóság elnökétől kapott tájékoztatás hiányában a rendelkezésemre álló iratok alapján a tényállást megnyugtatóan feltárni, így vizsgálatomat lefolytatni nem tudtam. Aggasztónak tartom azonban, hogy a rendelkezésemre álló iratokból megismerhető tényállási elemek, valamint a kapott tájékoztatásban leírt eljárásrend között feloldhatatlan ellentétet tapasztaltam. A megismert körülmények pedig azt is eredményezhetik, hogy a konkrét adóhatósági eljárási cselekmény során a fogyatékossággal élő személy emberi méltóságát sértő helyzet alakul(hatot)t ki, ami sért(h)ette a hozzám forduló emberi méltóságához fűződő alapjogát.
3. Vizsgálatomnak nem az adóigazgatási eljárás egésze volt a tárgya, vagyis az az ügy érdemében hozott döntés vizsgálatára nem terjedt ki. Ki kell azonban emelnem, hogy – a kért tájékoztatás hiányában – a döntést megelőző eljárás megbízólevél átadását követő további elemeit sem tudtam megvizsgálni.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében, 
1./ az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Nemzeti Adó- és Vámhivatal elnökét, hogy az országgyűlési biztos jövőbeni megkereséseinek határidőben és teljes körűen tegyen eleget.
2./ Az Obtv. 21. §-a alapján felkérem a Kormányt, hogy tegye meg a szükségesnek tartott intézkedéseket annak érdekében, hogy a Kormány irányítása alá tartozó államigazgatási szervek a jövőben határidőben, és teljes körűen tegyenek eleget az országgyűlési biztos megkeresésének, lehetővé téve vizsgálatai lefolytatását, alkotmányos jogkörének gyakorlását.

Budapest, 2011. július 25.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.