Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB 4941/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindítása
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam, melynek célja az engedély nélkül működő szociális szolgáltatókkal szemben folytatott hatósági eljárás ellentmondásosságának és az e szervezetektől szolgáltatást igénybevevő idős emberek alkotmányos alapjogai érvényesülésének vizsgálata volt. 
A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján, a híradásokban szereplő Vecsési illegális otthon tevékenységével összefüggésben hatáskörrel rendelkező Közép-Magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának vezetőjétől tájékoztatást kértem az engedély nélkül működő szociális intézményekkel szembeni fellépésük gyakorlatáról, majd – a szabályozási környezettel kapcsolatos álláspontjuk megismerése érdekében – a nemzeti erőforrás miniszteréhez, illetve a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal főigazgatójához fordultam.

Érintett alkotmányos jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
–	Az élethez és emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]
–	A szociális biztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” [Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdés]

Jogszabályi háttér
·	1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
·	1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról (Lt.)
·	2004. évi CXV. törvény a lakásszövetkezetekről (Lszt.)
·	2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
·	321/2009. (XII. 29.) Korm. rendelet a szociális szolgáltatók és intézmények működésének engedélyezéséről és ellenőrzéséről (Kormányrendelet)

A megállapított tényállás a megkeresett szervek válaszai alapján
1/ Közép-Magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatal
A hivatalvezető 2010 nyarán a Vecsési „Törődés Háza” Kft. által engedély nélkül működtetett szociális intézmény felszámolásával kapcsolatos hatósági jogalkalmazáskor szerzett tapasztalatairól számolt be. Tájékoztatott arról, hogy miután a hatóság megállapítja az engedély nélkül folytatott tevékenységet – ha egyéb feltételek nem állnak fenn –, kötelezi a működtetőt a szolgáltatás abbahagyására, amely határozat a Kormányrendelet szerint fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, amennyiben pedig az önkéntes jogkövetés nem valósul meg, akkor a Ket. végrehajtási szabályai szerint kell eljárni. A hivatalvezető szerint e szabályok a kialakult helyzetre nehezen alkalmazhatóak, ugyanis ha a szolgáltatónak nincs vagyona, a bírságolás nem vezet eredményre. Karhatalom igénybevételével pedig nem lehet kikényszeríteni, hogy valaki hagyjon fel a szolgáltatással, hiszen az épületet nem lehet egyszerűen bezárni, mert előbb az ellátottak elhelyezése szükséges. Jelezte továbbá, hogy az illegális fenntartó, kimerít minden a Ket. szerint rendelkezésére álló lehetőséget, hátráltatva ezzel a tevékenység abbahagyását. 
Rámutatott arra az ellentmondásra is, amely a Kormányrendelet 19. §-ának (1) bekezdéséből fakad, miszerint a korábbi működtető az ellátás megszervezése érdekében köteles együttműködni az ellátásra köteles helyi önkormányzattal, amely gondoskodik a rászoruló és ellátatlan személyekről. A feladatellátásra kötelezett önkormányzatnak azonban jellemzően e célra nincs külön férőhelye, illetve a befogadott személyekre nem jár az állami normatíva, csak ha engedélyezett létszám keretén belül történik az elhelyezés. Ha rászorultság miatt befogadnak engedélyezett létszámon felüli ellátottat, akkor arra az intézmény nem kap normatívát. Vélelmezve továbbá, hogy meg vannak a tárgyi feltételek az emelt létszámhoz, míg az új létszámra engedélyt nem szerez, az ellátás teljes költsége saját forrást terhel. Ennek következtében olyan költségvetési kiadásokra kényszerül, melyek előre nem voltak tervezve a költségvetésében, és amelyeket nem hagyott jóvá a testület. Továbbá az önkormányzat csak akkor láthatja el a feladatot az illegális szolgáltató helyén, ha azt az ingatlan tulajdonosa jóváhagyja – jóvá pedig csak akkor hagyják, ha fizetik a bérleti díjat –‚ amelyhez ugyancsak kell a testület kötelezettség-vállalása és legalább ideiglenes működési engedély. Véleménye szerint a rendszer megoldási modellje az ellátásra köteles önkormányzatot sújtja, míg a vagyontalan fenntartó szinte jogkövetkezmények nélkül ellenállhat, és használhatja ki a jogrendszer nyújtotta kiskapukat.
Jelezte azt is, hogy az esetek nagy részében nem az ellátott, hanem a hozzátartozó felelőssége a kiszolgáltatott hozzátartozójának elhelyezése. Mivel a hozzátartozók, nem egy esetben az ellátottak vagyonában laknak, örökösi pozícióban vannak stb., egyéni érdekükkel is számolni kell. Indokoltnak tartaná a gondnokság alá nem helyezett, de mégis kiszolgáltatatott idős emberek nagyobb védelmét, akár a Btk-ban is. Álláspontja szerint szankcionálási lehetőséget kellene teremteni, ha a tartásra köteles hozzátartozó a figyelmeztetetés ellenére, mely szerint nem megfelelő helyen van a hozzátartozója, mégsem gondoskodik a helyzet rendezéséről. 
A következő probléma, hogy az illegális intézmények ellátottai – az intézmény működésének megszüntetése után – soron kívül nyernek felvételt a legálisan működő intézményekbe, megelőzve ezzel a várólistán jogszerű várakozókat. 
Sok esetben fordult elő, hogy illegális fenntartó, a működés megszüntetését követően más szervezeti formával próbálkozik a működési engedélyezési eljárás kikerülése érdekében. Konkrét példákkal támasztotta alá e véleményét: pl. az épület tulajdonosa bérbe ad egy szobát bérleti díj fejében, a bérlő pedig köt egy szerződést a szolgáltatóval otthoni szakápolásra, erre hivatkozva az épületben állandóan tartózkodik egy fő, aki segítői faladatokat lát el a bérlő tekintetében. A szociális hatóság helyszíni vizsgálatakor megkérdezett ellátott viszont úgy gondolta, hogy idősek otthonába költözött be, ezért fizetett egy egyszeri összeget és térítési díjat. Egy másik esetben az „egyéb szálláshely” kategóriába tartozó „Idősek Vendégháza” fedő-intézmény keretében zajlott szociális ellátás. A magánszemély fenntartó engedéllyel rendelkezett magán szálláshelyre és álláspontja szerint a fizikai segítség nyújtása nem tilos a vendéglátás keretén belül. Nagykőrösön a természetes személy működtető fogadott otthonába idős embereket, akiket gondozni kívánt. A működés felszámolását követően sem hagyott a fel a szolgáltatással, hanem két házzal arrébb költözött az idősekkel, amit egy hozzátartozó jelezett, akinek az édesanyja nem akar átmenni a legális intézménybe. 
A hivatalvezető szerint megoldást jelenthetne egy állami tartalékalap létrehozása, amelyből a felszámolás finanszírozható lenne. Szabad férőhelyek a szociális ellátórendszerben vannak, a civil fenntartók az üres férőhelyeken helyeznék el — legális intézményükben — rászoruló ellátottakat, amennyiben valaki vállalja, hogy a személyi térítési díj és az intézményi térítési díj közötti különbözetet megfizeti a szolgáltatónak. Ez a tartalékalap nem csak az illegális szolgáltatók, hanem a csődbejutott intézményekben élők elhelyezésére is fedezetet adhatna. Az alapot az állam indíthatná el, abba befizetésre lehetne kötelezni azokat a fenntartókat, akik az épületek vonatkozásban tulajdonjoggal nem rendelkeznek, és ily módon vagyoni garancia nélkül nyújtanak szolgáltatást, vagy az épület a tulajdonukban van, de jelzálog van rajta. 

2/ Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal1
Az NRSZH főigazgatója arról tájékoztatott, hogy sajátos új jogalkalmazási gyakorlat kialakítását követelte meg a szociális igazgatási bírság bevezetése, amely ellátotti jogsérelmek esetén szabható ki, míg a hivatal 2008-ban 80 esetben szabott ki bírságot, addig 2011. I. félévben nem volt rá szükség. A bírságok átlagos összege emelkedett, az engedély nélkül működő intézmények/szolgáltatók esetén a maximális 200.000 Ft,- helyett jelenleg 500.000 Ft összegű bírság szabható ki. 
A változatlan jogi szabályozás mellett az engedély nélkül működő szolgáltatók/intézmények látókörbe kerülésének egyik okát abban látja, hogy az engedélyező hatóságok körében sem volt egységes joggyakorlat az Szt. 57. § (3) bekezdésének2 értelmezésében. E szakasz az intézmény létszámát tekintve legalább tíz főt állapít meg, így az egyik értelmezés szerint a tíz fő alatti „intézmények” nem működési engedély kötelesek, azok a polgárjog keretei között működnek. A joggyakorlatban áttörést hozott a Hajdú-Bihar Megyei Szociális és Gyámhivatal döntése, amely a 10 fős létszámot feltételbeli hiányosságnak tekintette és az engedély nélkül működő szolgáltatót a tevékenység abbahagyására kötelezte, majd határozatát a megyei bíróság helyben hagyta.
A főigazgató szerint az engedély nélküli intézmények kapcsán a bejelentések jellemzően szomszédoktól, esetleg hozzátartozóktól érkeztek, az előgondozást, illetve a gondozási szükségletet végző szakemberek, továbbá a mentőszolgálat munkatársai nem éltek a hatóságok felé jelzéssel. Az ellátottjogi képviselőtől jellemzően nem érkezett ilyen jellegű bejelentés, mivel alapvetően nem tartoznak ezek az intézmények a hatáskörükbe,3 legtöbb esetben a jogvédőknek nincs is tudomásuk engedély nélküli intézmények működéséről. 
A főigazgató jelezte, hogy 2010 nyarától indult nagy nyilvánosság előtt kampány az engedély nélkül működő intézmények ellen, több médiában jelent meg felhívás, lakossági tájékoztatás arról, hogy mi alapján lehet megállapítani az intézmény rendelkezik-e működési engedéllyel vagy sem. A jogerős döntéseket követően hozták nyilvánosságra a közérdek miatt megyénként az engedély nélkül működtetett szociális szolgáltatások listáját. Ez a jegyzék fokozatosan bővült, illetve aktualizálásra került, az NRSZH honlapján elérhető a 2010. december 30-i frissítésnek megfelelő állapot. A teljes körű információ nyújtás érdekében emellett megyénként megjelentetésre került az engedélyeztetett szolgáltatások listája, megjelölve az összes férőhelyet, továbbá a várakozók és az üres férőhelyek számát. 
Az NRSZH és jogelődje a másodfokú eljárások során az engedély nélkül működő szolgáltatók/intézmények esetén valamennyi abbahagyásra kötelező és egyben szociális igazgatási bírságot kiszabó I. fokú határozatot helyben hagyta, valamint a válaszadás időpontjában négy per volt folyamatban. 
A főigazgató szerint még nem érzékelhető, hogy visszaszorultak volna az engedély nélküli szolgáltatások, azonban a nagyobb nyilvánosság és összehangolt hatósági tevékenység miatt új szervezetek nem kezdenek hasonló tevékenységbe. A régebb óta engedély nélkül működő szervezetek továbbra is jelen vannak, új szervezetet hoznak létre, magánszemélyként folytatják a tevékenységet, esetenként többszöri költöztetéssel, címváltoztatással próbálják kijátszani a szakhatóságokat. 
A szükséges jogszabályok módosítása érdekében 2010 szeptemberében részletes javaslatot terjesztett fel az FSZH az illetékes minisztérium helyettes államtitkárához, amelyben megfogalmazta, hogy a 10 fő alatti intézmények legális működését segítené az egyszerűbb feltételrendszerének (közegészségügyi, ápolás szakfelügyeleti ellenőrzés) a meghatározása és a bejelentés kötelessé tétele.
Az engedély nélküli intézmények felszámolása, illetve az ott lévők gyors elhelyezése érdekében az engedélyező hatóságok által hozott abbahagyásra kötelező határozatok tényleges végrehajthatósága érdekében jogszabály módosítást látna szükségesnek. Véleménye szerint jogszabály mondja ki, hogy a szolgáltatás abbahagyására kötelező határozat fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható. Ehhez a Ket. 101. § (3) bekezdés e) pontjában4 nevesíteni kell a „szociális biztonság érdekében” kifejezést, és a Szoctv-ben rögzíteni kell az ilyen határozat fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatóságát.
A főigazgató javasolta továbbá, hogy a végrehajtáskor legyen a szociális és gyámhivatalnak tényleges lehetősége az „intézmény” bezárására, valamint az ellátottak átmeneti elhelyezéséről — a megfelelően tájékozott, de nem együttműködő hozzátartozó, és/vagy akár az ellátott akarata ellenére — történő azonnali gondoskodásra. Véleménye szerint a Korm. r-ben hatályos szabályok szerint egy elhúzódó eljárás jelenik meg, pedig ahol esély sincs a működési engedély kiadására, ott azonnali intézkedés lenne célszerű. Álláspontja szerint az azonnali intézkedés feltételezné, hogy hatóságnak legyen lehetősége szerződést kötni olyan fenntartókkal, ahol a férőhelyszám 5-10%-nak megfelelő üres férőhelyet készenlétben tudnak tartani. (Ezekre a férőhelyekre, még ha üres is — kapna teljes, vagy részleges normatívát a fenntartó). A főjegyző elhelyezési kötelezettsége is átgondolandó, tapasztalata szerint ugyanis a legtöbb megyei intézményben nehezen oldható meg az azonnali elhelyezés, sokszor a nem állami, egyházi intézmények ebben rugalmasabbak. Az ilyen azonnali elhelyezés azonban nem tarthatna 6 hónapnál tovább, mivel ez idő alatt az ellátott, vagy a hozzátartozó megfelelőképpen gondoskodni tud az ellátás megoldásáról. Ezzel egyben megelőzhető lenne azon szociális intézményi elhelyezésre várakozó személyek érdeksérelme, akik az engedély nélküli intézmények felszámolása miatt az ellátásra köteles önkormányzat intézményébe való felvételnél hosszabb várakozásra kényszerülnek. A főigazgató jogi megoldást sürgetett a tartási szerződéssel színlelt szociális intézmény esetére is.

3/ Nemzeti Erőforrás Miniszter
A miniszter szerint az idősellátás iránti megnövekedett igény sajnálatos indikátora, hogy egyes idős emberek információhiányát kihasználva működési engedéllyel nem rendelkező szolgáltatók jelentek meg. 
Véleménye szerint a szabályozási környezet az illegális szolgáltatások ellen kellő erejű fellépést és széleskörű szankciórendszert biztosít, ugyanakkor az ilyen szolgáltatásban részesülő ellátottakat garanciális elemekkel is védi. A szankciórendszer főbb elemeit a Korm. r. tartalmazza, amely előírásai egyrészről biztosítják, hogy a működést engedélyező szerv tudomására jusson az engedély nélküli szolgáltatás, másrészről pedig a jogsértéssel szemben megfelelő jogkövetkezmények álljanak rendelkezésre. A működést engedélyező szervek valamennyi, tudomásunkra jutott ügyben eljártak, a rendelkezésükre álló jogi lehetőségek széleskörű alkalmazásával (más hatóság megkeresése, szakhatóság közreműködése, rendőri segítség igénybevétele, feljelentés, hatósági bejelentés stb.). Ennek következtében előfordul, hogy az engedély nélküli szolgáltatók esetén hosszadalmas eljárásra kell számítani. A miniszter szerint „pozitívumként értékelhető, hogy az engedéllyel nem rendelkező működtető a jogsértés felderítését követően folyamatos kontroll alatt áll, így a hatóságok részletes információkkal rendelkeznek a működtető kötelezettségeinek teljesítéséről.” 
A megfelelő jogi környezet kialakítása mellett azonban hasonlóan kiemelt fontossággal bír a jelenség visszaszorítása érdekében az érintettek, az érdeklődők és a hozzátartozók figyelmének felhívása, széles körű tájékoztatása és megfelelő információkkal történő ellátása. Ennek érdekében azon szolgáltatók adatait közzétették, akik — jogerős határozat vagy bírósági döntés alapján — engedély nélkül nyújtanak szociális szolgáltatásokat. 
A miniszter hangsúlyozta, hogy az Szt. 2011 januárjától törvényi szintre emelte a szociális igazgatási bírságra vonatkozó előírásokat jelentősen megnövelve annak legmagasabb összegét. A bírság a működési engedély nélküli szociális szolgáltatások esetében nem csak a működtetővel szemben szabható ki, hanem a szolgáltatásban közreműködő magánszeméllyel (így az engedély nélküli szolgáltatást működtető vagy szervező személlyel, továbbá a működtető nevében eljáró személlyel) szemben is. A jogerősen kiszabott és meg nem fizetett bírság adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül, amelyet az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény rendelkezései szerint kell végrehajtani.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
A törvény a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. 1 A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki. 
A Szoctv. 88. § (1) bekezdése értelmében a megyei és a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a szakosított ellátásoknak (értve ezalatt az ápolást, gondozást nyújtó intézményeket) a megszervezéséről, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles; valamint a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolásáról. Továbbá a 90. § (2) bekezdése szerint a megyei jogú város saját területén köteles az alapszolgáltatási és az átmeneti elhelyezést nyújtó ellátási feladatokat megszervezni, valamint a megyei önkormányzat ellátási kötelezettsége körébe tartozó feladatok közül az idősellátást biztosítani. 
Fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti az ápolást, gondozást nyújtó intézmények egyik formáját az idősotthonokat, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.

II. Alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.6
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. A modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban „a személyiség szabad kibontakozásához való jog”, „az önrendelkezés szabadságához való jog”, „általános cselekvési szabadság”, továbbá „a magánszférához való jog” elnevezésekkel szerepel. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között. A személyi szabadság joga mindenkivel szemben érvényesülő jog, amely minden embert megillet, ugyanakkor nem részesül abszolút védelemben, mivel törvényben meghatározott esetekben korlátozható.7
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”.8 A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is9, ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettség vállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem „a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E. §. szerint megkövetelhető minimális szint.10
A testület határozatában11 rögzítette, hogy „az ellátási minimum alkotmányos követelményét (mércéjét) az Alkotmánybíróság megerősítette, amikor kimondta, hogy „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához”. A jogalkotó tehát „az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül”.12

III. A vizsgált tárgykör tekintetében
Ápolást, gondozást nyújtó intézményben13 kell gondoskodni az önmaguk ellátására nem, vagy csak folyamatos segítséggel képes személyek napi legalább háromszori étkeztetéséről, szükség szerint ruházattal, illetve textíliával való ellátásáról, mentális gondozásáról, a külön jogszabályban meghatározott egészségügyi ellátásáról, valamint lakhatásáról feltéve, hogy ellátásuk más módon nem oldható meg. Ezen intézmény lehet idősek otthona, pszichiátriai betegek otthona, szenvedélybetegek otthona, fogyatékos személyek otthona, valamint hajléktalanok otthona. Az intézmények alapításának feltételét az Szt. 57. § (3) bekezdése határozza meg, kimondva, hogy ezek az intézmény legalább tíz fő, legfeljebb százötven fő ellátását biztosítják.
E szabályozás képezi/te alapját annak a jogalkalmazói dilemmának, hogy az alapítási feltételt el nem érő 10 fő alatti férőhellyel működni kívánó szervezetekre milyen szabályok vonatkoznak, működhetnek-e egyáltalán, és engedélyköteles tevékenységnek minősül-e az általuk nyújtott szolgáltatás. A tényállásban is rögzítettek szerint a kérdés megítélésben a jogalkalmazók sem képviselnek egységes álláspontot, hiszen az egyik megyei szociális és gyámhivatal működési feltétel hiányának tekintette és ezen álláspontját osztotta később a bíróság is. E kérdésben azonban a másodfokú hatóság a kérdés egyértelmű meghatározását sürgeti, hivatkozva több elsőfokú hatóság és a változatlan szabályozás mellett korábban kialakított minisztériumi álláspontra, amely szerint a 10 fő alatti „intézmények” nem működési engedély kötelesek, azok a polgári jog keretei között működhetnek. 
A fentiek alapján megállapítom, hogy az Szt. 57. § (3) bekezdésének az ápolást, gondozást nyújtó intézmény alapítására vonatkozó szabályozása nem egyértelmű, annak alkalmazása során eltérő gyakorlat alakult ki, ezért e rendelkezés a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.
Az engedély nélküli szolgáltatásokkal kapcsolatos eljárás keretében a törvény szerint szociális bírság szabható ki, illetve a Kormányrendelet meghatározza a hatósági fellépés és intézkedések eseteit. A szociális igazgatási bírság eseteit, kötelezettjét, mértékét az Szt. 92/L. §-a állapítja meg, amely (1) bekezdése értelmében a működést engedélyező szerv szociális igazgatási bírságot szabhat ki a szociális szolgáltatást működési engedély nélkül nyújtó, illetve ilyen szolgáltatást működtető vagy szervező személlyel, szervezettel és az ilyen szervezet nevében - különösen a szolgáltatás iránt érdeklődőknél, illetve az igénybe vevőknél - eljáró személlyel szemben.
Az engedély nélkül nyújtott szociális szolgáltatásokkal kapcsolatos hatósági eljárást már a Kormányrendelet rögzíti a 18. § - 20. §-aiban. A hatóság az illegális szolgáltatásról helyszíni ellenőrzés keretében győződik meg, amennyiben pedig megállapítja, hogy szociális szolgáltatást engedély nélkül nyújtanak, bírságot szab ki és felszólíthatja a működtetőt, hogy annak közlésétől számított tizenöt napon belül kérelmezze a működési engedély kiadását, amennyiben a szolgáltató eleget tesz a működési engedély kiadásához szükséges, külön jogszabályban meghatározott személyi és tárgyi feltételeknek, vagy a feltételek tizenöt napon belül biztosíthatók. Ha a működtető a működési engedély iránti kérelmét határidőben nem nyújtja be, vagy kérelmét elutasítják, a hatóság ismételten bírságot szab ki, és kötelezi a működtető személyt, szervezetet, hogy a szociális szolgáltatással hagyjon fel.
A hatóság továbbá a működtetővel hatósági szerződést köthet az ügynek az ellátottak szempontjából előnyös rendezése érdekében a működési engedély kiadásához szükséges feltételek megteremtéséről és az ideiglenes működés feltételeiről. 
Az előzőek hiányában pedig a működést engedélyező szerv kötelezi a működtető személyt, szervezetet, hogy a szociális szolgáltatással hagyjon fel.
A hatóság a jogerős, illetve fellebbezésre való tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánított határozatát az ellátásra köteles helyi önkormányzattal és az ellátottjogi képviselővel is közli, illetve a hatósági szerződést megküldi az ellátásra köteles helyi önkormányzatnak és az ellátottjogi képviselőnek, valamint értesíti őket a hatósági szerződésben foglalt jogkövetkezmények jogerőssé válásáról.
A korábbi működtető az ellátás megszervezése érdekében köteles együttműködni az ellátásra köteles helyi önkormányzattal, amely gondoskodik a rászoruló és ellátatlan személyekről, valamint azt is, hogy az ellátásra köteles helyi önkormányzat a megtett intézkedésekről tájékoztatja a működést engedélyező szervet.
A rászoruló és ellátatlan személyek ellátását az ellátásra köteles helyi önkormányzat, illetve az ellátási kötelezettséget a helyi önkormányzattól átvállaló más fenntartó a tulajdonos, illetve a haszonélvező hozzájárulásával abban az épületben is biztosíthatja, amelyben az engedély nélküli szolgáltatást nyújtották. Ebben az esetben a működési engedély iránti kérelemhez csatolni kell az ingatlan tulajdonosának, illetve haszonélvezőjének hozzájáruló nyilatkozatát. A működést engedélyező szerv ilyenkor bentlakásos intézmény esetén legfeljebb egy évre ideiglenes működési engedélyt adhat ki, ha az intézmény működése nem felel meg a jogszabályban meghatározott valamennyi követelménynek, de a rászoruló személyek az ellátásra köteles helyi önkormányzat, illetve az ellátási kötelezettséget az Szt. alapján a helyi önkormányzattól átvállaló más fenntartó intézményében - az ellátásra köteles helyi önkormányzat nyilatkozata alapján - nem láthatók el, és a biztonságos és szakszerű ellátás biztosított, továbbá az ellátás színvonala a korábbiakhoz képest nem romlik.
A fő vonalaiban ismertetett vonatkozó szabályok egyike sem tér ki az ellátásra kötelezett fenntartó által ellátandó feladatok garanciális elemeire, pl. a határozatok törvényi szintű azonnali végrehajtásának szabályozására, nem biztosítottak az intézményi férőhelyek, az ellátásra kötelezett önkormányzat a döntéseinek meghozatalakor rajta kívül álló okok miatt költségvetési kényszerhelyzetbe kerülhet, költségvetését érintő kérdések meghozatala elhúzódhat, az önkormányzat által működtetett intézményekbe való bekerülés időtartama meghosszabbodik, hiányoznak az ellátást biztosító források. 
A végrehajtás körébe tartozik továbbá, hogy a hatóság kötelező határozatának fellebbezésre tekintet nélküli végrehajthatóságát a Kormányrendelet 18. § (6) bekezdés a/ pontja mondja ki, ugyanakkor arról a Ket. nem tesz említést. „Az első fokú közigazgatási határozat akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha az alábbiakban (értsd. Ket. 101. § (3) bekezdés) felsorolt okok, helyzetek közül bármelyik fennáll (mindebből értelemszerűen az is következik, hogy amennyiben a törvényben nevesített okok, helyzetek egyike sem áll fenn, az adott ügyben nem lehet helye az azonnali végrehajtásnak.”14
Mindezek alapján megállapítom, hogy a feladat ellátására kötelezett önkormányzat számára nem megfelelőek a feladat ellátását biztosító normák, hiányoznak annak garanciális elemei, illetve nem megfelelő jogforrási szinten (törvényben) szabályozott a határozat fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtóságának rögzítése, ezért a szabályozás hiányosságai a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, az élethez és az emberi méltósághoz és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okoznak.
Az engedély nélkül működő intézmények kérdésével szorosan összefügg a piaci alapú szolgáltatások kérdésköre, amelyhez kapcsolódóan korábban már folytattam vizsgálatot,15 amikor a hatáskörrel rendelkező szociális és munkaügyi minisztert álláspontjának kifejtésére kértem. Válasza szerint az idősek otthona megnevezés önmagában megtévesztő, mert e kifejezés a Szoctv. által meghatározott szolgáltatást nyújtó intézmények számára fenntartott fogalom. A miniszter szerint a nyugdíjas ház az Szoctv. által szabályozott intézményi jogviszony keretében lakhatást nem nyújt, hiszen a lakrészekre a lakók polgári jogi jogosultságot szereztek. Az Szoctv.. 3. §-ának (8) bekezdése szerint e törvény hatálya pedig nem terjed ki azokra a lakhatást biztosító szolgáltatásokra, amelyek esetében pl. a szolgáltatást igénybe vevőnek a szolgáltatás nyújtására szolgáló ingatlanon tulajdonjoga, haszonélvezeti joga, lakáshasználati joga vagy bérleti joga áll fenn. Mindez – különösen a hatósági kontroll és az önkormányzati ellátási felelősség terén – lényeges különbséget eredményez az intézményi idősotthoni ellátás és a piaci ellátási forma között.
A korabeli vizsgálat során a miniszter hivatkozott ugyanakkor arra, hogy az Szt. fenti szakasza a piaci alapú ellátást nem veszi ki teljesen az Szoctv. hatálya alól, hanem csak az e szervezetek által lakhatást biztosító szolgáltatásokat. E lakhatási formákat elsősorban nem a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, hanem az Lt., illetve az Lszt. szabályozza. Vagyis ha egy ilyen szervezet nem kizárólag lakhatást biztosít, mint egy hagyományos nyugdíjasház, akkor ezt úgy kell tekinteni, mint a „saját lakásán” – vagyis valamely polgári jogi alapon használt lakásban – élő személynek vendéglátó-ipari, egészségügyi, illetve szociális szolgáltatást (pl. otthonápolást, házi segítségnyújtást) biztosít, amelyek már az azokra vonatkozó szabályok szerint engedélykötelesek lehetnek. 
A miniszter egyben tájékoztatott arról is, hogy e szolgáltatáscsomagnak a több ágazat jogszabályaiban történő kezelése (polgári jogi lakhatás, vendéglátás, egészségügyi és szociális szolgáltatások stb.) hosszabb távon több problémához vezethet, továbbá nem biztosítja átfogóan a szolgáltatást igénybevevők védelmét, másrészt túlzott adminisztrációs terhet jelent a szolgáltatás nyújtójának, ezért a piaci alapú idősgondozásról szóló koncepció előkészítése folyamatban van. Az eljárásomat akkor további intézkedés megtétele nélkül lezártam, tekintettel a miniszter által kezdeményezett előkészítés alatt álló koncepció kidolgozására.
Korábbi jelentésemben16 feltártam, hogy az idősek intézményi ellátására vonatkozóan a vizsgált otthonok tekintetében megállapítható, hogy míg két (önkormányzati) intézménybe a bekerülési, várakozási idő átlagosan 3 hónap, addig egy (nem állami fenntartású) intézmény szinte azonnal tudja fogadni a jelentkezőket. Utaltam ugyanakkor arra, hogy általánosságban a várakozási idő a vizsgált intézményekben tapasztaltakkal szemben jóval hosszabb, adott esetben eléri az egy illetve másfél évet is. 
A jelen vizsgálatom keretében a miniszter is kitért válaszában arra, hogy megnövekedett az igény az idősek számára szolgáltatást nyújtó „intézmények” iránt. Álláspontom szerint, amennyiben valamely szolgáltatás iránt fokozott az érdeklődés és azt az állami, önkormányzati szociális intézményrendszer megfelelő módon nem képes biztosítani, ezáltal a kiszolgáltatott helyzetben lévő emberek (saját vagy hozzátartozójuk hatására hozott döntésükkel) az emberi méltóságukon aluli szolgáltatásokat vesznek igénybe, akkor szükség van az állami szerepvállalásra legalább a szabályozás szintjén. 
Álláspontom szerint az engedély nélkül működő szolgáltatásokkal szembeni fellépésnek hosszútávon nem hatékony eszköze az emelkedő összegű bírság kiszabásának kilátásba helyezése, és a tájékoztatás fontosságának hangsúlyozása. A probléma komplex, szélesebb körű megközelítése szükséges, amelynek keretében fel kell tárni az illegális szolgáltatók iránti igény megjelenésének okait, így pl. azt, hogy vannak olyan ellátásra szoruló emberek, akik a szociális ellátó rendszer intézményeibe valamely oknál fogva nem illenek bele, vagy nem kívánnak egy nagy intézmény ellátottjai lenni. Ha egy szolgáltatásra igény van, és az igény kielégítése során az azt biztosítók visszaélnek az általuk nyújtott szolgáltatás színvonalával, abban az esetben olyan szabályozási környezetet kell teremteni, amely megakadályozza az egyébként is csekély érdekérvényesítési képességgel rendelkező kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek további hátrányokat szenvedjenek el. Az államnak a fentiek alapján aktív szerepet kell vállalnia a piaci alapú szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabályozás hiányosságának felszámolásában. 
Megállapítom, hogy a piaci alapú, bentlakásos, időskorúakat ellátó intézményi szolgáltatások nyújtására vonatkozó szabályozás fent jelzett hiányossága a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az élethez és emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz azzal, hogy állandósítja e jogok sérelme bekövetkeztének közvetlen veszélyét.

V. Intézkedés
A feltárt visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Obtv. 25. §-a felkérem a nemzeti erőforrás miniszterét, hogy az illegális szociális otthonok működésével kapcsolatos szabályozást vizsgálja felül és kezdeményezze a szociális intézmények alapítására vonatkozó normák pontosítását, ezzel alkalmazhatóságát, az elsőfokú hatóságok határozatainak fellebbezésre tekintet nélküli végrehajtása érdekében, a Ket. vonatkozó szabályának módosítását, továbbá készítse elő a feladat ellátására köteles önkormányzatokat érintő, az ellátottak elhelyezésével kapcsolatos végrehajtást biztosító garanciális szabályokat, valamint a piaci alapon működő szolgáltatásokra vonatkozó jogszabályt.

Budapest, 2011. november 5.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Jogelődje a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal (FSZH)
2 Szt. 57. § (3) bekezdés értelében: A (2) bekezdés a), b) és d) pontjaiban meghatározott intézmény legalább tíz fő, legfeljebb százötven fő ellátását biztosítja. Telephellyel rendelkező szociális intézmény esetén a férőhelyszámot az ellátást nyújtó székhelyen és az egyes telephelyeken külön-külön kell vizsgálni. 2011. január 1-jét követően fogyatékos személyek ápolást-gondozást nyújtó intézményi ellátása céljából új férőhelyet csak lakóotthoni formában lehet létrehozni.
3 Szt. 94/K. § Az ellátottjogi képviselő a személyes gondoskodást nyújtó alap- és szakosított ellátást biztosító intézményi elhelyezést igénybe vevő, illetve a szolgáltatásban részesülő részére nyújt segítséget jogai gyakorlásában.
4 Ket. 101. § (3) bekezdés e) pont: A döntés akkor nyilvánítható fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatónak, ha azt törvény élelmiszerlánc-felügyelettel kapcsolatos, továbbá honvédelmi, nemzetbiztonsági, közegészségügyi, járványügyi, munkaügyi, munkavédelmi, fogyasztóvédelmi, kulturális örökségvédelmi, környezet- vagy természetvédelmi okból, továbbá a közérdekű közlekedési infrastruktúra kialakítása, illetve az energiaellátás folyamatos biztosítása érdekében lehetővé teszi.
5 Vö. OBH 6501/2001 számú jelentés
6 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 
7 Vö. 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, 65/2003. (XII. 18.) AB határozat, 96/2008. (VII. 3.) AB határozat.
8 [56/1991. (XI. 8.) AB határozat].
9 9/1992. (I. 30.) AB határozat
10 731/B/1995. AB határozat
11 32/1998. (VI.25.) AB határozat
12 56/2001. (XI.29.) AB határozat
13 Szt. 67. § (1) bekezdés
14 Prof. Emeritus Dr. Kilényi Géza A közigazgatási eljárás törvény kommentárja 2009. 360. o
15 OBH 2260/2009 sz. ügy
16 AJB 4541/2010. sz. jelentés