Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-4320/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
Tápiószőlős községben élő panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy 13 éve épült belterületi ingatlanán – az önkormányzatnak felróhatóan – közművek hiányában nem elérhetőek a vezetékes víz, illetve a gáz–, és elektromos szolgáltatások.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményének, illetve az egészséges környezethez való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján a megkerestem a helyi önkormányzat polgármesterét és tájékoztatást kértem a közművesítési folyamatok jelenlegi állásáról.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2 § (1): „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– Az egészséges környezethez való jog (Alkotmány 18 §: „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)

Alkalmazott jogszabályok
– 1949. évi XX. törvény -A Magyar Köztársaság Alkotmánya
– 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
– 1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról (Vgtv.)
– 201/2001 (X.25.) Korm. rendelet az ivóvíz követelményeiről és az ellenőrzés rendjéről

A megállapított tényállás
Panaszos beadványában a helyi önkormányzat eljárását kifogásolta, miszerint 7 éve él tápiószőlősi belterületi ingatlanán, azonban a víz és a gáz közművek bevezetése a mai napig nem történt meg. Panaszos és családja házi vízellátó rendszerrel rendelkezik, nagy esőzés és magas belvíz esetén azonban ez a rendszer nem biztonságos. A család számára nem biztosított a biztonságos (egészségre nem káros) vezetékes ivóvíz. Panaszos beadványában az elektromos–, és gáz közművek hiányát is sérelmezte, továbbá azt, hogy a település más utcáiban már a csatornahálózat kiépítését tervezik, az ő ingatlanán azonban a vezetékes ivóvízellátás sem megoldott.
A hozzám forduló a vízi közmű kiépítése iránti kérelmét az előző önkormányzati ciklus idején, 2010. július 5-én nyújtotta be, azonban a helyi önkormányzat a szükséges anyagi források hiányában kérelmét a mai napig nem tudta teljesíteni. A község polgármestere válaszlevelében kitért arra is, hogy minden lehetőséget igyekeznek kihasználni annak érdekében, hogy – ahol csak lehetséges – a lakosság számára elérhetővé tegyék a vezetékes ivóvizet. A tájékoztatás szerint a szóban forgó utca elektromos árammal ellátott, a gázvezetékek bekötését illetően pedig a Tigáz Zrt. az illetékes, tekintettel arra, hogy a gázhálózat nem önkormányzati tulajdonban van.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Először is azt vizsgáltam, hogy a hatásköröm kiterjed-e az ügyben érintett szervekre. A vizsgálattal érintett Tápiószőlős Község Önkormányzata az Obtv. 29. § (1) bekezdés g) pontja alapján hatóságnak tekintendő, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az ügy érdeme tekintetében
I.A jogbiztonság vonatkozásában
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.

II. Az egészséges környezethez való jog vonatkozásában
Az Alkotmány 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Sem az egészséges környezethez való jog definiálása, sem pedig a környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok meghatározása nem lehet tárgya elvont alkotmányértelmezésnek. Az állam kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére, azonban sem az Alkotmány 18. §-ának szóhasználata (az egészséges környezethez való jog), sem pedig az állam környezetvédelmi feladatának beágyazása az Alkotmány 70/D. §-ba, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé, nem értelmezhető a környezethez való jog korlátozásaként. [1949. évi XX. törvény – A Magyar Köztársaság alkotmánya 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.] [996/G/1990 AB határozat]
Az egészséges környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg. Az egészséges környezethez való jog önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Ez a jog a környezet védelmére és az élet természeti alapjának fenntartására vonatkozó állami kötelességet jelenti. Az egyedi alanyi jogok ez idő szerint e jog megvalósításában csak mellékesek. (…) Itt tehát az alanyi jogok feladatát is jogalkotási és szervezési garanciákkal kell az államnak pótolnia. Mindezek értelmében az egészséges környezethez való jog érvényesítését az állam kifejezetten magának tartotta fenn. [28/1994. (V.20.) AB határozat]
A helyi önkormányzatokról szóló törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (3) bekezdése értelmében törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyek ellátására a települési önkormányzatok nagyságuktól, teherbíró képességüktől függetlenül egyaránt kötelesek (ún. kötelező minimum feladatok). Garanciális jelentősége van annak, hogy az Ötv. meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. Ezek a kötelező (obligatórius) feladatok, amelyek a települési önkormányzat feladatainak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeléséhez. 
Az Ötv. 8. § (4) bekezdése határozza meg a kötelező önkormányzati feladatokat, miszerint minden település köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és köztemetők fenntartásáról, a helyi közutakon, a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elöl el nem zárt magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.
Mindezek értelmében a települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról. A települési önkormányzatnak tehát nincsen mérlegelési jogköre az egészséges ivóvízellátás biztosítását illetően, ezt a törvényben meghatározott szolgáltatást, mint közfeladatot anyagi lehetőségeitől függetlenül is köteles biztosítani.
Az ivóvízellátás fontosságára utal az Ötv. 112. §-a is, miszerint a 8. § (4) bekezdésében előírt az egészséges ivóvíz ellátásának biztosításáról minden községben legkésőbb az 1990. évben megválasztott helyi önkormányzati képviselő-testület megbízatásának a lejártáig kell gondoskodni.
Az Ötv. nem határozza meg a közszolgáltatásoknak a fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, azokról más törvények (ágazati törvények) rendelkeznek. A települési önkormányzat egészséges ivóvízellátásra vonatkozó kötelező feladatának tartalmát a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) rendelkezései határozzák meg.
A Vgtv. 4. § -a értelmében a települési önkormányzat feladata:
a) a helyi vízi közüzemi tevékenység fejlesztésére vonatkozó - a vízgazdálkodás országos koncepciójával és a jóváhagyott nemzeti programokkal összehangolt tervek kialakítása és végrehajtása;
b) a helyi vízi közművek működtetése, a koncessziós pályázat kiírása, elbírálása és a koncessziós szerződés megkötése;
c) a közműves vízellátás körében a települési közműves vízszolgáltatás korlátozására vonatkozó terv jóváhagyásáról és a vízfogyasztás rendjének megállapításáról való gondoskodás;
d) a vízgazdálkodási feladatokkal kapcsolatos önkormányzati hatósági feladatok ellátása;
e) a természetes vizek fürdésre alkalmas partszakaszainak és azzal összefüggő vízfelületének kijelölése;
f) a helyi vízrendezés és vízkárelhárítás, az árvíz- és belvízelvezetés.
(2) A települési önkormányzat – a vízgazdálkodási tevékenységek, mint közfeladatok (közszolgáltatások) körében – köteles gondoskodni:
a) a települések lakott területén az ivóvíz minőségű vízre vonatkozó előírásoknak megfelelő ivóvízellátásról;

A Vgtv. 1. számú melléklete meghatározza az ivóvíz, valamint a lakott terület fogalmát is:
ivóvíz: a rendszeres emberi fogyasztásra alkalmas a fizikai, a kémiai, a bakteriológiai, a toxikológiai és a radiológiai határértékeknek megfelelő víz; [Vgtv. 1. számú melléklet 9. pont]
lakott terület: a település közigazgatási területének belterületi része, valamint az övezeti besorolástól függetlenül minden olyan külterületi településrész, ahol a nyilvántartott földrészleteket (ingatlanokat) tekintve legalább 50%-ban állandó tartózkodási hely szerint bejelentett (nyilvántartott) lakosság él, és a terület-felhasználás, valamint az infrastruktúra-hálózat kialakítása a települést érintő – jóváhagyott – országos és térségi területrendezési tervekkel összhangban lévő településrendezési eszközöknek megfelel. [Vgtv. 1. számú melléklet 32. pont]
Ugyancsak a vízgazdálkodásról szóló törvény határozza meg a vizekkel és vízi létesítményekkel kapcsolatos részletes feladatokat. A törvény a vízi közművek működtetése során végzett vízellátást közüzemi tevékenységnek minősíti, és meghatározza, hogy a vízi közművek működtetőit a közüzemi tevékenység keretében az ivóvízellátás szolgáltatására szerződéskötési kötelezettség terheli.
A települési önkormányzat egészséges ivóvízellátással kapcsolatos feladatát több formában elláthatja, így szerződést köthet gazdasági vállalkozással, illetve az Ötv. 9. § (4) bekezdése alapján a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továbbiakban együtt: intézmény) is alapíthat. [1993. december 31. napját követően vállalat már nem létesíthető, azonban gazdasági vállalkozás céljára a képviselő-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti.] A feladatai ellátása tekintetében az önkormányzatnak szabályozási jogosultsága is van, az ebben a körben alkotott rendelete azonban nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
A képviselő-testületnek széles körű választási lehetősége van továbbá az egyes közszolgáltatások ellátásának módjáról való döntést illetően, amely vonatkozásában az Ötv. rendelkezései szabnak keretet. Ilyen például az Ötv. 1. § (6) bekezdés b) pontjának rendelkezése, amely szerint az önkormányzat a saját felelősségére folytathat vállalkozói tevékenységet, továbbá ilyenek az Ötv. 80. § (3) bekezdésében foglalt korlátok: az önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti, az önkormányzat olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulása mértékét. Ezek a kötelezettségek a közszolgáltatás ellátásnak módjáról és formájáról való döntéshozatalkor a képviselő-testületet terhelik, a képviselő-testület pedig alapvetően a választói közösségnek tartozik felelősséggel, amely megbízásából gyakorolja az önkormányzati jogokat.
Az egészséges ivóvízellátás biztosításának egy alternatív és ideiglenes módját jelöli a Vgtv. rendelkezéseinek végrehajtását célzó, az ivóvíz követelményeiről és az ellenőrzés rendjéről szóló 201/2001. (X.25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet), amennyiben a viziközmű-hálózat kiépítése nagy gazdasági terhet ró a települési önkormányzatra. A Korm. rendelet 6. § (8) bekezdése értelmében palackos, tasakos, illetve tartálykocsis ellátás keretében kell biztosítani az érintettek számára az egészséges ivóvizet mindaddig, amíg az ivásra, illetve a főzésre használt víz minősége megfelelőnek nem minősül.
Tekintettel arra, hogy a panaszos által lakott ingatlan a község belterületéhez tartozik, és a Vgtv. rendelkezéseinek értelmében a települési önkormányzat egészséges ivóvízellátás biztosítására vonatkozó kötelezettsége a belterület egészére kiterjed, a vizsgálat során megállapítottam, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény 8. § (4) bekezdésében meghatározott települési önkormányzati alapfeladat az egészséges ivóvízellátás tekintetében a településen, a panaszos által lakott utcában – két lakóingatlan kivételével – nem valósult meg.
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy Tápiószőlős Község önkormányzata azzal, hogy nem tesz eleget valamennyi belterületi ingatlana vonatkozásában a vezetékes ivóvíz ellátás kötelezettségének, sérti a jogbiztonságot, egyben visszásságot idéz elő az egészséges környezethez való joggal összefüggésben is.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében, az Obtv. 21. §-a alapján felkérem a Tápiószőlős Község Önkormányzata Képviselő-testületét, hogy – az arányos érdekeltségi hozzájárulás figyelembevételével – ismételten tekintse át a panasszal érintett ingatlan egészséges ivóvízzel való ellátása érdekében a közvetlen bevezetés lehetőségeit és teljes körűen tegyen eleget belterületi ingatlanai vezetékes ivóvízellátásával összefüggő törvényen alapuló kötelezettségének. 

Budapest, 2011. július 29.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.