Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 4149/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Retkes Zita
Az eljárás megindítása
A sajtóban megjelent hírek szerint letöltendő szabadságvesztésre ítélt a bíróság egy szülőpárt kiskorú veszélyeztetése bűncselekmény elkövetése miatt, mivel több tanköteles gyermekük nem teljesítette iskolába járási kötelezettségét. Tekintettel arra, hogy az üggyel összefüggésben felmerült a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való alapvető jogával összefüggő visszásság veszélyének gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdésében foglaltak alapján hivatalból vizsgálatot indítottam.
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.) 11. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a gyermek alkotmányos jogainak védelmét az országgyűlési biztos a maga sajátos eszközeivel segíti, amelynek során feladata, hogy a gyermek alkotmányos jogait érintő – tudomására jutott – visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A Gyvt. tehát az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kiemelt feladatává teszi a gyermekek jogainak alkotmányos védelmét, és így – mintegy gyermekjogi szakombudsmani teendőket is ellátva – a gyermeki jogokat nem csak a legtipikusabb, hanem a gyermeki jogok érvényesüléséhez illeszkedő, sajátos eszközrendszerrel is védeni kívánom, hangsúlyt fektetve a proaktív jellegű jogvédelemre is. Ezért a 2008. évben a gyermekek jogainak érvényesülését feltáró, több éves alapjogi projektet indítottam, amelynek célja a gyermeki jogokkal kapcsolatban felmerült visszásságok feltérképezése, fókuszba helyezése, de elsősorban a gyermeki jogok érvényesülésének elősegítése.

A megállapított tényállás
Sajtóértesülések szerint egy sajókazai szülőpárt kiskorú veszélyeztetése bűntettének elkövetése miatt letöltendő szabadságvesztésre ítélt a bíróság, mivel tanköteles gyermekeik iskolába járatásáról nem gondoskodtak.
A hivatalból indított vizsgálat keretén belül az Obtv. 18. § (2) bekezdésében foglaltak alapján megkerestem az érintett település, Sajókaza község jegyzőjét, a sajókazai Nappali Szociális Központ és Gyermekjóléti Szolgálat vezetőjét, valamint az Általános Iskola igazgatóját, és nyilatkozattételre kértem fel őket. A vizsgálat későbbi szakaszában szükségessé vált a kazincbarcikai gyámhivatal rövid úton történő megkeresése is.

1. A Gyermekjóléti Szolgálat vezetője az alábbiakról tájékoztatott. A legidősebb és harmadik gyermeket 2005. január 14. napjától vette a szolgálat nyilvántartásba, mivel az általános iskola 2004 novemberétől több alkalommal jelezte a két gyermek igazolatlan mulasztásait. A legidősebb gyermek később – élettársi kapcsolat létesítése és gyermekvállalás miatt – magántanuló lett, és általános iskolai tanulmányait végül nem fejezte be. A tankötelezettsége nagykorúságára tekintettel a 2008/09-es tanévben megszűnt.
A gondozás ideje alatt több írásos megállapodás született, amelyben a szülők vállalták, hogy a gyermekeket rendszeresen járatják iskolába. 2006-ban a harmadik gyermekkel kapcsolatban nem érkezett jelzés az iskolától, ezért 2007 januárjában az alapellátást a szolgálat megszüntette, ám 2007 végén ismételten szükség volt rá. 2009. október 7. napjától a gyermeket védelembe vették.
A család második gyermeke 2007 októberében került alapellátásba iskolai mulasztás és lopás szabálysértése miatt.
A család negyedik gyermekét – szintén igazolatlan mulasztásaira tekintettel – 2007 októberében vette a szolgálat nyilvántartásba. 2008 áprilisában lopás bűncselekményének elkövetése miatt a gyermeket védelembe vették.
A család további három kiskorú gyermekét a szolgálat alapellátás keretében gondozza.
A szolgálat vezetőjének tájékoztatása szerint a munkatársak rendszeresen látogatták a családot, a szülőket azonban nem találták együttműködőknek. Az írásbeli megállapodásokban foglaltakat nem sikerült megtartani. A szülők a Pedagógiai Szakszolgálat felajánlott segítségével nem kívántak élni.
A szolgálat – a szülők letöltendő szabadságvesztés büntetésére tekintettel – esetmegbeszélő értekezletet hívott össze, ahol a jelzőrendszer tagjai vettek részt. A nagyszülő gyámul való kijelölését többen nem támogatták, helyette a gyermekek átmeneti nevelésbe vételét javasolták.
A Gyermekjóléti Szolgálat vezetője mellékelte az összes gyermek esetdossziéja iratanyagának másolatát.
Később megkeresésemre a Gyermekjóléti Szolgálat vezetője azt a tájékoztatást adta, hogy időközben az összes gyermek – beleértve a még nem tanköteles gyermekeket is – védelembe vételére javaslatot tettek, és a gyámhatóság a gyermekeket védelembe vette, különös tekintettel a lakhatási, tisztasági körülményeik elégtelenségére, valamint az ezekből adódó egészségügyi problémákra. A szolgálat szerint a gyermekek problémája nem oldódott meg, a nagyobb gyermekek továbbra is hiányoznak az iskolából, és az összes gyermek elhanyagolása jelentős mértékű, amelyet jeleztek a gyámhivatalnak.

2. A jegyző tájékoztatása szerint az általános iskola igazgatójától. A családdal kapcsolatban 2004-től kezdődően folyamatosan érkezetek jelzések a gyermekek igazolatlan mulasztásaival kapcsolatban.
Gyermekeik tankötelezettsége teljesítésének elmulasztása miatt a szülők ellen 2006-ban négy, 2007-ben három, 2008-ban nyolc, 2009-ben egy szabálysértési eljárás indult. A Gyermekjóléti Szolgálat alapellátásban történő gondozása ellenére folytatódó mulasztások, a pénzbírság eredménytelensége miatt a jegyző megkereste az ügyészséget. A szülők ellen három büntetőeljárás folyt; kiskorú veszélyeztetése bűncselekmény miatt első ízben közérdekű munka, másodszor felfüggesztett szabadságvesztés büntetést, harmadik alkalommal letöltendő szabadságvesztés büntetést szabott ki a bíróság.
A szülők letöltendő szabadságvesztés büntetésére tekintettel a jegyző a Kazincbarcikai Városi Gyámhivatalt értesítette, amely a gyermekek gyámjául – ideiglenes hatállyal – a gyermekek nagyszülőjét jelölte ki.
A jegyző tájékoztatásához mellékelte az iratanyag másolatát (szabálysértési eljárás során készült jegyzőkönyvek, határozatok, bírósági határozatok, iskolai jelzőlapok, Gyermekjóléti Szolgálat jelzései, feljegyzései stb.). 

3. Az Általános Iskola igazgatója az alábbi tájékoztatást nyújtotta. A család négy gyermekével kapcsolatban merültek fel igazolatlan mulasztással kapcsolatos problémák. A négy gyermekből egy az utolsó tanévben magántanuló lett, azóta már nagykorú, így tankötelezettsége megszűnt. A kapott tájékoztatás szerint a szülők szülői értekezletekre, fogadóórákra nem jártak, de minden gyermek osztályfőnöke rendszeresen látogatta a családot, és próbálták meggyőzni a szülőket a tanulás és taníttatás fontosságáról, emellett számos alkalommal írásbeli értesítést, figyelmeztetést, tájékoztatást küldtek számukra. Az iskola a Gyermekjóléti Szolgálat és a jegyző felé is számos alkalommal jelezte a gyermekek igazolatlan mulasztásainak problémáját.
A 2009/10. tanévben a helyzet javult, a gyermekek kevesebbet hiányoznak, felszerelésük és ápoltságuk tekintetében is pozitív változás tapasztalható.
Az igazgató mellékelten az üggyel kapcsolatos iratanyag másolatát is megküldte (jelzőlapok a Gyermekjóléti Szolgálat felé, ezekről szóló visszaigazolások, a jegyzőnek szóló értesítések, értékelő naplók másolatai).

4. A Gyermekjóléti Szolgálat vezetője, a jegyző és az iskolaigazgató által beküldött mellékletek alapján az alábbiakat állapítottam meg. 
Az iskola rendszeresen jelezte a Gyermekjóléti Szolgálat felé a tanköteles tanulók igazolatlan mulasztásait, és rendszeresen értesítést küldött a jegyzőnek is.
A jegyző számos szabálysértési eljárást folytatott le, amelynek következtében legtöbb alkalommal pénzbírságot szabott ki, valamint felkérte a Gyermekjóléti Szolgálatot, hogy alapellátás keretében gondozza a gyermekeket. A szabálysértési eljárások jegyzőkönyveiben a szülők vallomása több esetben szól arról, hogy nem követelik meg gyermekeiktől az iskolába járást, ha azoknak nincs kedvük hozzá, illetve egy tanévben az édesapának volt szüksége fiúgyermekei segítségére a ház felújítása során elvégzendő munkálatokban.
A Gyermekjóléti Szolgálat feljegyzései szerint a Szolgálat munkatársai rendszeresen (kb. kéthetente) látogatták a családot, de a szülőket gyakran nem találták otthon a megbeszélt időpontokban, és kérésük ellenére a szülők nem keresték fel a Szolgálatot. Az udvaron található balesetveszélyes aknát a szülők csak többszöri felszólítást követően fedték le. Az írásbeli megállapodásokban foglaltakat nem sikerült megtartani. A védelembe vételt elrendelő határozatban a gyámhatóság kötelezte a szülőket, a gyermekeket az alapellátás igénybevételére, valamint a kirendelt családgondozóval történő együttműködésre. Mindemellett az egyik gyermek számára magatartási szabályként – többek között – az alábbiakat írta elő:
„A kiskorú (…)
– tanítást és napközit követően köteles hazamenni, és a szülőtől engedélyt kérni szabadidős programjához
– szabadidős programját azon társaival töltse, akikkel együtt nem követett el szabálysértéseket.
Mivel a gyermek veszélyeztetettsége a szülők helytelen nevelési módszerének következménye, a gyámhatóság felszólítja őket magatartásuk megváltoztatására. Ennek érdekében
– a gyámhatóság figyelmezeti anyát és apát, hogy a gyermek felügyeletéről megfelelően gondoskodjon, ellenőrizze, hogy a gyermeke szabadidejét mivel, hogyan és kivel tölti.” 

5. A kazincbarcikai gyámhivatal munkatársa tájékoztatása szerint a gyermekek nagymamájának ideiglenes hatállyal történő gyámul való kirendelése után keresetet indított a gyámhivatal a bíróságnál. A bíróság a gyermekeket a nagymamánál helyezte el. Később jelzés érkezett a sajókazai Gyermekjóléti Szolgálattól, hogy a gyermekek lakhatási, egészségügyi, tisztasági körülményei nem megfelelőek, a gyermekeket elhanyagolják, és ebből gyakran egészségügyi problémáik is adódnak. A gyámhivatal eljárást indított ennek kivizsgálására, amely közben – a helyi családgondozó segítségével – a lakhatási és tisztasági problémákat részben orvosolták. A gyám együttműködési hajlandóságára tekintettel a gyámhivatal részéről történő hatósági beavatkozás – megítélésük szerint – nem vált indokolttá. A gyermekek mulasztásaival kapcsolatosan arról tájékoztattak, hogy a nagymama igyekezett a problémát kezelni (iskolába való bekísérés), de a nagyobb gyermekek magaviseletén és iskolakerülő szemléletén nem sikerült változtatni. A gyámhivatal szerint ez a gyámnak nem felróható, hiszen a gyermekek nevelése már idősebb korukban, a problémákkal terhelten maradt rá.

Érintett alkotmányos jogok és kötelezettségek
– az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.”)
– a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.”)
– az oktatáshoz való jog (Alkotmány 70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.)
– a tankötelezettség teljesítése (Alkotmány 70/J. § A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni.)

Alkalmazott jogszabályok
– a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
– a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyvt.)
– a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Egyezmény)
– a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 
– a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet

Megállapításaim
I.	I. Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdésében foglaltak szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésében megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Fentiek alapján eljárásom az állami (önkormányzati) működés, vagyis a hatóságok és a közszolgáltatók eljárásának vizsgálatára terjedhet ki: értelemszerűen az állampolgárok – jelen esetben a szülők – esetleges jogsértései vagy kötelezettségszegései, mulasztásai nem képezhetik ombudsmani vizsgálat tárgyát. Fontos hangsúlyozni továbbá, hogy az Obtv. 17. § (5) bekezdésében meghatározottak szerint az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született. Ennek értelmében a szülők ellen a kiskorú veszélyeztetése bűncselekmény miatt lefolytatott büntetőeljárást, valamint a bírósági ítéletet (azok megalapozottságát, indokait, stb.) nem vizsgálhattam és nem is vizsgáltam. 
Eljárásom kizárólag a bírósági alapügy hátterének, alapjogi összefüggéseinek és körülményeinek feltérképezésére irányult. Vizsgáltam, hogy az érintett gyermekek jogainak védelme megfelelően volt-e biztosítva a büntetőeljárásra okot adó évek alatt, illetve azt, hogy az állam erre létrehozott intézményei segítségével megtett-e minden elvárható intézkedést a gyermekek oktatáshoz való jogának, valamint védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése érdekében.
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervekre kiterjed-e a hatásköröm. Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza. A közszolgáltatást végző szerv fogalmát az Obtv. nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (OBH 6501/2001.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg – többek között – az alapfokú oktatásról való gondoskodást. A Gyvt. 40. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a települési önkormányzat a gyermekjóléti szolgáltatás feladatait önálló intézményként, illetve családsegítő szolgálat, vagy egészségügyi vagy közoktatási intézmény szervezeti és szakmai tekintetben önálló intézményegységként, illetve a külön jogszabályban meghatározott képesítési előírásoknak megfelelő személy foglalkoztatásával biztosítja.
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a jegyzői tevékenységet hatóságnak, a gyermekjóléti szolgálatot az általános iskolát pedig közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

II. Az oktatáshoz való jog érvényesülése és a tankötelezettség
Az Alkotmány 70/F. §-ában foglaltak szerint a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. Ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. A tankötelezettség intézményében (Alkotmány 70/J. §) az állam objektív gyermekvédelmi kötelezettsége nyilvánul meg; a szülőnek jogszabályi kötelezettsége a tanköteles gyermek megfelelő oktatási intézménybe járatása, amelynek elmulasztása esetén szankcióval sújtható. A közoktatási törvény szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermek tanköteles, a tankötelezettség főszabály szerint annak a tanévnek a végéig tart, amelyben a tanuló tizennyolcadik életévét betölti. (Közoktatási törvény 6. § (6) bekezdése szerint tizenhatodik életévének betöltése után kérelmére megszűnik annak a tankötelezettsége, aki érettségi vizsgát tett, vagy államilag elismert szakképesítést szerzett, illetve házasságkötés révén nagykorúvá vált, vagy gyermekének eltartásáról gondoskodik. A kérelmet a tanuló és – a nagykorúvá vált tanuló kivételével – a szülő közösen nyújthatja be. A kérelmet az iskola igazgatója írásban tudomásul veszi.)
A tankötelezettség egy indokoltan paternalista állami beavatkozást jelent, ami a szülővel (törvényes képviselővel) szemben is kikényszeríthető. Az alkotmányos kötelezettség kikényszerítésének igazolható elvi alapja az, hogy az alapszintű oktatás elmaradása olyan súlyos, később be nem hozható hátrányt eredményez a gyermek számára, amelyet adott esetben sem a gyermek, sem a szülő nem lát előre. Az oktatásból való kiesés súlyosan negatív hatása – szemben például a gyermek elhanyagolásával (megfelelő élelmezés, ruházkodás elmaradása), rossz higiéniás körülmények közötti nevelkedésével – nem azonnal, hanem közép vagy hosszú távon jelentkezik. A mindenkori alapjogi dilemmát elsősorban az állami beavatkozási határai és az alkalmazott jogi eszközök kiválasztása jelenti.
A Gyermekjogi Egyezmény 28. cikke alapján a részes államok elismerik a gyermeknek az oktatáshoz való jogát, és különösen e jog gyakorlásának fokozatos, az esélyegyenlőség alapján való gyakorlása céljából többek között az alapfokú oktatást mindenki számára kötelezővé és ingyenessé teszik és intézkedést tesznek az iskolába járás rendszerességének előmozdítására és a lemorzsolódás csökkentésére.
Jelen esetben a gyermekek ezen alapvető jogának érvényesülése szempontjából azt kellett vizsgálni, hogy biztosítva van-e számukra az ingyenes általános iskolai oktatáshoz való hozzáférés és az tényleges hozzáférésnek tekinthető-e.
Az iskola köteles a körzetébe tartozó tanköteles korú gyermekkel tanulói jogviszonyt létesíteni. Ennek alapján a tanuló számára mindazon jogokat és lehetőségeket biztosítani kell, amelyre a közoktatási törvény kötelezi. A közoktatási törvény 41. § (6) bekezdés szerint a nevelési-oktatási intézmény ellátja a tehetségkutatással és tehetséggondozással, a korai tanulási, beilleszkedési nehézségek korrekciójával, a hátrányos helyzetű gyermekek felzárkóztatásával, valamint a gyermek- és ifjúságvédelemmel kapcsolatos feladatokat; felderíti a gyermekek és tanulók fejlődését veszélyeztető okokat, és pedagógiai eszközökkel törekszik a káros hatások megelőzésére, illetőleg ellensúlyozására. Szükség esetén a gyermek, tanuló érdekében intézkedést kezdeményez. A gyermek- és ifjúságvédelemmel kapcsolatos feladatok ellátását a gyermekjóléti szolgálat segíti.
Ez azt jelenti, hogy az iskola az oktatáshoz való tényleges hozzáférés biztosítására köteles, amelynek értelmében hátrányos helyzetű gyermekek esetén nem elégséges az intézmény passzív helyzetkezelése (azaz „pusztán” a gyermek iskolába íratása után a tanulói jogviszony fenntartása, a tanulók tanítási órákon való oktatása, értékelése), de az átlagos tanulókhoz képest sokkal aktívabb, tevőleges beavatkozás, nevelés szükséges. Az oktatáshoz való jog tényleges érvényesülése érdekében ugyanis a hátrányos helyzetű gyermekeket mind tudásban, mind képességekben, mind készségekben fel kell zárkóztatni társaikhoz, hogy az oktatásba valóban aktívan be tudjanak kapcsolódni, illetve az iskolai élet ne folyamatos kudarcélményt, hanem reális alternatívát tudjon kínálni számukra. A gyermekek jogainak biztosítása során az iskola – bár semmiképp sem egyedüli felelős – kulcsszerepet játszik.
Az érintett gyermekek a helyi általános iskolában tanulói jogviszonnyal ugyan rendelkeznek, azonban iskolába járási kötelezettségüknek nem megfelelően tettek eleget; a jogszabályban meghatározottak szerint a legsúlyosabb következményt – az évfolyamismétlést – eredményező mértékben mulasztották el igazolatlanul a tanítási órákon való részvételt. Felszerelésük emellett erősen hiányos volt. (A 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet szerint, ha a tanulónak egy tanítási évben az igazolt és igazolatlan mulasztása együttesen a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 8. §-a (1) bekezdésének c) pontjában meghatározott iskolai nevelés-oktatás általános műveltséget megalapozó szakaszában a kettőszázötven tanítási órát meghaladja, és emiatt a tanuló teljesítménye tanítási év közben nem volt érdemjeggyel értékelhető, a tanítási év végén nem osztályozható, kivéve, ha a nevelőtestület engedélyezi, hogy osztályozóvizsgát tegyen. A nevelőtestület az osztályozóvizsga letételét akkor tagadhatja meg, ha az igazolatlan mulasztások száma meghaladja az igazolt mulasztások számát, és az iskola eleget tett az értesítési kötelezettségének. Ha a tanuló a tanítási év végén nem osztályozható, tanulmányait évfolyamismétléssel folytathatja. Ha a tanuló mulasztásainak száma már az első félév végére meghaladja a meghatározott mértéket, és emiatt teljesítménye nem volt érdemjeggyel értékelhető, félévkor osztályozóvizsgát kell tennie.) A nevelési-oktatási intézményekben a gyermek, tanuló mulasztásaival kapcsolatos rendelkezéseket a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 20. §-a tartalmazza részletesen. Ennek értelmében, ha a tanuló a tanítási óráról távol marad, mulasztását igazolnia kell. A mulasztást igazoltnak kell tekinteni, ha a tanuló – kiskorú tanuló esetén a szülő írásbeli kérelmére – a házirendben meghatározottak szerint engedélyt kapott a távolmaradásra, ha a tanuló beteg volt, és azt a házirendben meghatározottak szerint igazolja, illetve ha a tanuló hatósági intézkedés vagy egyéb alapos indok miatt nem tudott kötelezettségének eleget tenni. Ha a távolmaradást nem igazolják, a mulasztás igazolatlan. Az iskola köteles a szülőt értesíteni a tanköteles tanuló első igazolatlan mulasztásakor, illetve, ha a nem tanköteles kiskorú tanuló igazolatlan mulasztása a tíz órát eléri. Az értesítésben fel kell hívni a szülő figyelmét az igazolatlan mulasztás következményeire. Ha az iskola értesítése eredménytelen maradt, és a tanuló ismételten igazolatlanul mulaszt, az iskola a gyermekjóléti szolgálat közreműködését igénybe véve megkeresi a tanuló szülőjét.
Ebben az esetben megállapítható, hogy az iskola – a szülő, a jegyző és a gyermekjóléti szolgálat felé irányuló, jogszabályban rögzített – értesítési és jelzési kötelezettségének eleget tett.

III. A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga érvényesülése
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már az OBH 2057/2008., az OBH 2223/2008., és az AJB 3432/2009. számú jelentéseimben is megállapítottam – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem. Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság gyakorlata is: „Minthogy azonban a gyermek védelme és a róla való gondoskodás nemcsak a család alkotmányos kötelessége, hanem az államé, a társadalomé is, ez a szülői felügyelettel összefüggésben úgy értelmezendő: ha a gyermeknek nincs vagy a szülői kötelességeket nem teljesítő szülője van, akkor helyettük az államnak kell helytállnia. Ez ad a jogalkotó államnak lehetőséget a törvényes beavatkozásra, és kötelezi az államot közvetlen helytállásra (tartás) a védelem és gondoskodás feladatára (büntető rendelkezések, állami gondozásba vétel).” (995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 528.) Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is. (AJB-3536/2009.) Ezt a gondolatot az ENSz Gyermekjogi Egyezményének 18. cikke is erősíti, amelynek értelmében a felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenek felett álló érdekének kell vezetnie.
A szülői gondoskodás kiegészítésére, illetve pótlására a legtipikusabb esetben a legmegfelelőbb szakértelem alkalmazása érdekében, valamint a szülők munkaerőpiacon való részvétele miatt kerül sor. Ettől minőségileg eltér az az eset, amikor a szülők nem alkalmasak a gyermekeikről való gondoskodásra, vagy nem kívánnak róluk gondoskodni.
A gyermekvédelem első – legkevésbé drasztikus beavatkozást jelentő – szintje a gyermekvédelmi alapellátás. A Gyvt. szerint az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez. Az alapellátás keretein belül a gyermekjóléti szolgáltatás olyan, a gyermek érdekeit védő speciális személyes szociális szolgáltatás, amely a szociális munka módszereinek és eszközeinek felhasználásával szolgálja a gyermek testi és lelki egészségének, családban történő nevelkedésének elősegítését, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését, illetve a családjából kiemelt gyermek visszahelyezését.
A gyermekjóléti szolgáltatás feladata a gyermek testi, lelki egészségének, családban történő nevelésének elősegítése érdekében a gyermek fejlődését biztosító támogatásokról való tájékoztatás, a támogatásokhoz való hozzájutás segítésén, a hivatalos ügyek intézésében való közreműködésen túl a családtervezési, a pszichológiai, a nevelési, az egészségügyi, a mentálhigiénés és a káros szenvedélyek megelőzését célzó tanácsadás vagy az ezekhez való hozzájutás megszervezése, is. A gyermek veszélyeztetettségének megelőzése érdekében a veszélyeztetettséget észlelő és jelző rendszer működtetése, a veszélyeztetettséget előidéző okok feltárása és ezek megoldására javaslat készítése, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetése érdekében pedig családgondozás keretében a gyermek problémáinak rendezése, a családban jelentkező működési zavarok ellensúlyozása, valamint különböző javaslatok készítése (akár a gyermek védelembe vétele, a családból való kiemelése, visszahelyezése érdekében).
A Gyermekjóléti Szolgálat alapellátás keretében gondozta a családot; családlátogatásokat tettek, írásbeli megállapodásokat kötöttek a szülőkkel, elbeszélgettek a szülőkkel és a gyermekekkel, végül először három, később az összes gyermek védelembe vételét javasolták. 
A jegyző a jelzések hatására a szülőkkel – mint a gyermekek tankötelezettségének teljesítéséért felelős személyekkel – szemben szabálysértési eljárásokat folytatott le, majd az ügyészséghez továbbította az ügyet. A jelzések alapján a gyermekek védelembe vételéről határozatot hozott.

IV. Összegzés
Az ombudsmani jogvédelem során a gyermekvédelmi és a gyermekek veszélyeztetettségét érintő kérdéskörök mindig kiemelt hangsúlyt kaptak, tekintettel az alkotmányi, törvényi, jogszabályi, valamint a nemzetközi dokumentumokban vállalt kötelezettségeken túl a gyermekek kiszolgáltatott helyzetére, és alacsony jog- és érdekérvényesítő képességére is. Számos jelentés foglalkozott a gyermekek bántalmazásával, a megfelelő gondoskodás témakörével, valamint több ajánlás irányult a jelzőrendszer működésének hatékonyabbá tételére. Egy ilyen típusú, konkrét vizsgálat (OBH 1024/2008.) során az ombudsman megállapította, hogy a gyermekjóléti szolgáltatás formális működése, a gyermekvédelmi jelzőrendszeri tagok jelzési kötelezettségének elmaradása, együttműködésük teljes hiánya visszásságot okozott a gyermeket az állam és a társadalom részéről megillető kiemelt védelemhez fűződő jogával összefüggésben, és hasonló visszásság jövőbeni elkerülése érdekében a biztos javasolta a szociális és munkaügyi miniszternek, kezdeményezze Gyvt. olyan irányú kiegészítését, amely a Gyvt. 17. § (2) bekezdésben foglalt jelzési kötelezettségek elmulasztása estén alkalmazandó következményeket is következetesen rendezi. Az ombudsmani ajánlás hatására a Gyvt. módosítására került sor.
Egy a közelmúltban folytatott átfogó vizsgálatom a gyermekvédelmi jelzőrendszer működésére irányult. (AJB 1904/2010) Ennek célja kifejezetten annak feltérképezése volt, hogy a jelzőrendszer a gyakorlatban betölti-e funkcióját, alkalmas-e a gyermek-veszélyeztetettség kiszűrésére, és mennyiben képes kezelni a problémákat. A jelentésben megállapítottam, hogy a jelzés megtétele még csak az első lépés, mindemellett szükséges, hogy a jelzést követően a gyermekvédelmi rendszer gyors, pontos, hatékony és kiszámítható módon működjön, ne pedig az egyes szakemberek személyes hozzáállásán, szakmai kompetenciáján múljon elsősorban egy-egy eset megoldása, kimenetele. Éppen ezért konkrét, meghatározott sorrendben megteendő lépéseket, felelősségi köröket, határidőket és ellenőrzésre és szankcionálásra feljogosított szervet vagy szerveket megnevező protokoll nélkül a gyermekvédelmi jelzőrendszer jelen vizsgálat során feltárt alacsony működési hatékonysága pozitív irányban nem mozdítható el. 
2010-ben gyermekjogi biztosként kiemelt figyelmet fordítok a család szerepére a gyermek jogainak védelmében. Lényeges ezzel kapcsolatosan utalnom arra, hogy az elsődleges állami feladat a családi védelem elősegítése, a gyermek családban történő nevelkedéséhez való jogának biztosítása, amely a gyermek mindenek felett álló érdekének érvényre juttatását szolgálja. A családban nevelkedés garantálja a gyermekek személyiségének kibontakoztatását, a testi, szellemi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészségét, felnevelkedését és jólétét. Az államnak megfelelő jogalkotási és jogalkalmazási eszközök igénybevételével segítenie kell a családokat feladatuk minél jobb teljesítése érdekében. A gyermekek védelme, legyen szó bármely területről, eredendően többszereplős, ahol a családok állami segítése (kivételesen pótlása), a családban nevelkedés preferálása, a családbarát intézkedések, valamint a szülők, közeli hozzátartozók személyes felelőssége egyaránt hangsúlyos. Az állampolgári jogok biztosa – a rendelkezésre álló direkt jogi eszközök alkalmazásán túl – továbbra is fórumot teremt a problémák, dilemmák megvitatására és arra, hogy a megoldásokat közös együttműködés, együttgondolkodás mellett lehessen megtalálni, a megoldáskeresésbe pedig a gyermekeket, szülőket is be kell vonni. (Lásd a Gyermekjogi Projekt 2009. évi tevékenységét bemutató projektfüzet, 114-115. o.)
A gyermekek jogainak védelme, e jogok érvényesülése és tényleges, gyakorlatban történő biztosítása nem merülhet ki pusztán a gyermekekkel kapcsolatos intézkedések hangsúlyozásával. Az Alkotmánybíróság is megállapította, hogy az állam kötelezettsége „a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről is”. (64/1991. (XII. 17.) AB határozat) Ennek értelmében nem tekinthető elégségesnek az oktatáshoz való jog biztosítása szempontjából, hogy a gyermekek számára a tanulói jogviszonyt az intézmény fenntartja, mint ahogyan a védelemhez és gondoskodáshoz való jog érvényesülése sem valósulhat meg formális, adminisztratív intézkedésekkel. Kétségtelen tény, hogy mind az iskola, mind a gyermekjóléti szolgálat, mind a jegyző eleget tett a jogszabályban előírt jelzési és intézkedési kötelezettségeinek, ugyanakkor tényleges eredmény nem született, a gyermekek elhanyagolása nem szűnt meg, iskoláztatásuk és iskolába járásuk csak kis mértékben javult. Nem jogi, mint inkább szakmai kérdést vet fel, hogy valóban hatékony, funkcióját betöltő megoldást jelenthet-e olyan magatartási szabályok előírása, amelyek betartása teljes mértékben a szülő mérlegelésén múlik (pl. szabadidős programra való elengedés) abban az esetben, ha a nevelés hiányosságai éppen szülői mulasztásra vezethetőek vissza. 
A fentiekben kifejtettek szerint, a gyermekek jogainak érvényesülése érdekében az államnak valóban elsősorban a családban való nevelkedéshez kell segítséget nyújtania az egész család részére, nem csak anyagi eszközökkel, ellátásokkal, pénzbeli támogatással, de a szülők munkaerőpiaci foglalkoztatása, életvezetésükhöz nyújtott tanácsadás, mentális gondozás keretében is. A fenti érvelést támasztja alá többek között a „Legyen jobb a gyermekeknek” elnevezésű, 2007-2032. Nemzeti Stratégia, amely a kitűzött, átfogó célokat komplex eszközök alkalmazása útján javasolja elérni. (A Stratégia három átfogó célt fogalmaz meg. Jelentősen, a jelenleginek töredékére csökkenjen gyermekek és családjaik szegénységének aránya, és ezzel egyidejűleg közeledjenek egymáshoz a gyermekek továbbtanulási esélyei, életkilátásai; szűnjenek meg a gyermeki kirekesztés, szegregálás és mély szegénység szélsőséges formái, csökkenjen az életesélyeket romboló devianciák előfordulása; alapvetően alakuljon át azon intézmények és szolgáltatások működésmódja és szemlélete, amelyek ma hozzájárulnak a szegénység és kirekesztés újratermelődéséhez. Ezeknek az intézményeknek és szolgáltatásoknak a mainál sokkal nagyobb mértékben kell hozzájárulniuk a gyermekek képességeinek kibontásához, ahhoz, hogy felnőttként értelmes tevékenységek révén, teljes jogú polgárként kapcsolódjanak be a társadalom életébe. Ezen célok megvalósításához számos területen szükséges a változás. A Stratégia hat fontos fejlesztési területet jelöl meg: foglalkoztatás, munkaerő-piaci helyzet javítása; a gyermekes családok anyagi helyzetének javítását szolgáló ellátások fejlesztése; lakás, lakhatás feltételeinek, minőségének, biztonságának javítása; a képességek kibontakoztatását, a sikeres iskolai pályafutást segítő intézmények és szolgáltatások, szegregáció megszűntetése; a gyermekes családokat célzó személyes szolgáltatások és szakellátások fejlesztése; egészségesebb gyermekkor biztosítása.)
Az ombudsmani vizsgálat hatáskörébe az alapjogok védelme, az ezekkel kapcsolatos visszásságok feltérképezése tartozik; szociológiai elemzésre nem vállalkozhatom, ugyanakkor megállapítható, hogy az alapjogok – így különösen a gyermekek jogainak – érvényesülése nem képzelhető el pusztán a jogi keretek megteremtésével vagy azok megfelelő fenntartásával, hanem egy sokkal átfogóbb, komplexebb intézkedési terv megvalósítását igényli.
A konkrét esetben a jelzőrendszer tagjai a szükséges jelzéseket megtették, különböző intézkedések történtek és történnek, ám a gyermeke oktatáshoz való jogának, illetve a védelemhez és gondoskodáshoz való jogának valós érvényesülése kétséges. Fontos, hogy a gyermekeket érintő elhanyagolás, nem megfelelő bánásmód nagyfokú látenciája a jelzőrendszeri tagok rendszeres és következetes jelzéseivel csökkenjen, és a visszásságok, az orvosolandó problémák előtérbe kerüljenek. 
Ugyanakkor nem elegendő a problémák feltárása, ha azoknak a kezelésére nem alkalmas a gyermekvédelmi rendszer. Szükséges a gyermekvédelemben dolgozók szakmai támogatása, képzések, és a komplex, több területet átfogó problémamegoldás lehetősége.
Az Alkotmány, a nemzetközi dokumentumok elvei alapján tehát a gyermekekről való gondoskodás elsősorban a család, vagyis a szülők feladata. Ennek kiegészítése – szükség esetén pedig helyettesítése vagy pótlása – azonban már állami kötelezettség és feladat. „A gyermekvédelmi alapellátás egyik legfontosabb kérdése, hogy mikor, milyen formában és mélységben lehet és kell a családok, gyermekek életébe beavatkozni, mikor állapítható meg a veszélyeztetettség, és hogyan lehet ezt megelőzni, kezelni, elhárítani”. (Herczog Mária: Gyermekvédelmi kézikönyv, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2001. 149.o.) Álláspontom szerint általában is, de a gyermekvédelem területén különösen a prevencióra kell helyezni a hangsúlyt. Tekintettel arra, hogy a gyermekek életkorukból, fejlettségükből, érettségükből is eredően sokkal kiszolgáltatottabbak a felnőtt társadalomnál, jog- és érdekvédelmükre is nagyobb hangsúlyt kell fektetni, kiemelten törekedve a veszélyeztetettség megelőzésére, hiszen a későbbi hátrányok felszámolása és orvoslása – hangsúlyozva, hogy gyermekekről van szó, tehát még inkább számolni kell a pszichológiai, mentális sérülésekkel – már sokkal nehezebb feladat. Kétségtelen, hogy így az állam elsőrendű kötelezettsége, hogy megadjon minden olyan támogatást (azok komplexitásában, számos területet érintően), amely segíti a családot és a szülőket abban, hogy gyermekeik védelemhez és gondoskodáshoz való jogát biztosítani tudják. Abban az esetben azonban, ha a család vagy a szülők ennek érvényesítésére nem képesek, az államnak beavatkozási kötelezettsége van, éppen a gyermekek érdekében.
Már az is előrelépésként értékelhető – korábbi vizsgálataim tapasztalatait tekintve –, hogy a jelzőrendszer felszínre hozza, ha egy családban probléma van. Ugyanakkor önmagában a jelzés nem jelent megoldást; a felszínre hozott visszásságot, sérelmet nyilvánvalóan – ráadásul minél gyorsabban és minél hatékonyabban – orvosolni kell. A gyermekvédelem rendszere jelen működési keretek között – értve a kompetencia, kapacitás, szakmai felkészültség, támogatottság körét is – sok esetben csak formális működésre képes, de ténylegesen nem tudja megoldani a felmerülő problémákat. „Arra nincs esély, hogy a gyermekjóléti szolgálat maga oldja meg a felmerülő problémákat – ez nem is kötelessége –, de arra sincs – és ez az igazi probléma –, hogy azoknak a szolgáltatásoknak és szolgáltatóknak az elérhetőségét biztosítsa, akikre a gyermeknek és családjának valóban szüksége van. (…) A gyermekjóléti szolgálat feladatai közé tartozik ugyan a gondozási feladatok egy része is, de éppen ez az a terület, ahol a kapacitáshiány mellett a leginkább megmutatkozik a szakértelem, a módszertani ismeretek és a gyakorlat hiánya, elsősorban a kistelepüléseken, de nem csak ott”. (Herczog Mária: Gyermekvédelmi kézikönyv, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2001. 110.0.) A gyermekjóléti szolgálat mellett ugyanakkor kulcsfontosságú az iskola szerepe, ahol a gyermek aktív ideje legnagyobb részét tölti (kellene töltenie), és természetesen e kettő hatékony működése nem képzelhető el önkormányzati, hatósági és globális, átfogó megoldási programot kínáló állami támogatás nélkül.
A rászoruló családok – pénzbeli és nem pénzbeli – támogatása állami feladat. Ennek hosszú távú jelentősége nem csak az anyagi javak rendelkezésre bocsátása, illetve az ellátásokhoz való hozzáférés lehetővé tétele. Az állami segítség a legkisebb társadalmi egység épségének korrekciójára szolgálhat, az állam ilyenkor polgárai számára a méltó életkörülmények megteremtéséhez szükséges lehetőségeket biztosítja. 
Abban az esetben, ha a gyermek jogai nem érvényesülnek a családi közegben ez az állami szerepvállalás eljuthat addig, hogy nem jogi, majd végül jogi eszközökkel „beavatkozzon” a család életébe. Mértéke, mélysége, függ a szakmai indokoktól, melyet a jelző rendszer valamennyi tagja kompetenciája keretein belül köteles mérlegelni.
A jogszabályok által előírt intézkedéseket a gyermekvédelmi feladattal megbízott szervek megtették, azonban látható, hogy ez tényleges megoldáshoz nem vezetett, vagyis a gyermekvédelmi rendszer arra hivatott funkcióját de facto nem tudja betölteni. Az intézkedések inkább csak formális, semmiképp nem valós, hatékony megoldást jelentettek, ez ugyanakkor már szakmai, módszertani, és nem alapjogi kérdés. Szükséges a probléma átfogó, komplex kezelése, szakmai programok kidolgozása, a gyermekvédelmi rendszerben dolgozók létszámának növelése, tudásuk, kompetenciák szakmai képzéseken keresztül történő fejlesztése.
Mindebből következően megállapítom, hogy a tényleges megoldást nem kínáló, a jogszabályok előírásait követő, ám ezzel együtt sem hatékony intézkedések a gyermekek oktatáshoz, valamint védelemhez és gondoskodáshoz való jogával kapcsolatos alkotmányos visszásságot idéznek elő, illetve azok bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét hordozzák.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése és bekövetkezte közvetlen veszélyének elkerülése érdekében az Obtv. 20. §-a alapján felkérem a gyermek-és ifjúságvédelemmel kapcsolatos feladatok ellátásáért felelős Nemzeti Erőforrás Minisztériumot vezető minisztert, hogy a szakmai módszertan kidolgozásáért felelős intézettel együttműködésben dolgozzon ki megfelelő, országosan alkalmazható szakmai standardokat annak érdekében, hogy a gyermekek veszélyeztetettségét a gyermekvédelemben dolgozók időben felismerjék és annak kezelésére megfelelő szakmai, komplex programokat tudjanak kínálni.

Budapest, 2010. június 1.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.