Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3959/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB 4766/2009, AJB 7348/2009)

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A panaszosok beadványukban a vámhatóság jövedéki ügyben folytatott eljárását és annak során hozott első- és másodfokú határozatokat sérelmezték. Panaszaikban kifogásolták, hogy a vámhatóság jövedéki ellenőrzést folytató munkatársai, az általuk üzemeltetett vendéglátó-ipari egységekben díszként elhelyezett, több mint öt éves, nem igazolt eredetű 2 sörös palack, illetve egy sörös doboz és egy boros palack után, jelentős összegű jövedéki bírság fizetésére kötelezték őket.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, tekintettel arra, hogy az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének, valamint a jogállam fogalmából és az emberi méltósághoz fűződő jogból levezethető tisztességes eljáráshoz fűződő jog megsértésének gyanúja, vizsgálatot rendeltem el.

A megállapított tényállás
Az AJB 4766/2009. sz. ügyben a Pesti Jövedéki, Adójegy és Zárjegy Hivatal ellenőrei 2008. július 24-én a panaszos által üzemeltetett vendéglátói-pari egységben jövedéki ellenőrzést tartottak és 2 üveg díszként szolgáló, 2003-ban Hollandiából ajándékba kapott, lejárt szavatosságú, fogyasztásra alkalmatlan sör birtoklása miatt a panaszost – mivel a sörök származását és adózott voltát nem tudta igazolni – 70.000 forint jövedéki bírság megfizetésére kötelezték (6770-2/2008). Emellett egyéb jogsértés miatt 30.000 forint mulasztás bírság megfizetésére is kötelezte. A panaszos a szóban forgó sörfajtát nem fogyasztási és nem továbbértékesítési céllal tárolta, a szóban forgó sörfajtákat egyáltalán nem értékesítette. A két palack sört terhelő jövedéki adó a bírságot kiszabó határozat szerint összesen 48 forint lett volna. A panaszos az elsőfokú határozat ellen fellebbezést terjesztett elő, amelyet a vámhatóság elutasított. A vámhatóság szintén elutasította a panaszos méltányossági kérelmét is.
Az AJB 7348/2009. számú. ügyben a 18. sz. Fővámhivatal ellenőrei 2008. június 23-án a panaszos által üzemeltetett vendéglátói-pari egységben jövedéki ellenőrzést tartottak és egy tárgyi emlékként kiállított 8 éves sörös doboz és egy üveg hasonló korú borospalack után 150.000 forint jövedéki bírság és ezzel összefüggésben 20.000 forint mulasztási bírság megfizetésére kötelezte (11438-2/2008). Az eljárás tárgyát képező sörre és borra eső jövedéki adó 23 Ft és 15 Ft, összesen 38 forint lett volna. A panaszos az elsőfokú határozat ellen fellebbezést terjesztett elő, amelyet a vámhatóság elutasított.
A fenti tényállás alapján az elsőfokú vámhatóság a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Jöt.) 114. § (2) bekezdés b) pontjának megsértése miatt, a 114. § (4) bekezdése alapján 150.000 Ft jövedéki bírságot és a Jöt. 64. § (1) bekezdése alapján 151 Ft jövedéki adót szabott ki a panaszos terhére.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljárás követelménye. (Alkotmány 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.)

A vizsgálat megállapításai
1. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának eljárási lehetőségeit az Obtv. 16. § (1) bekezdésében foglalt hatásköri szabályok határozzák meg. Ezek alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (Obtv. 29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Amennyiben az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni (Obtv. 17. § (4) bekezdés). 
A Vám- és Pénzügyőrség az Obtv. 29. § (1) bekezdése szerint hatóságnak tekinthető, a panaszosok pedig kimerítették közigazgatási jogorvoslati lehetőségeiket.
Mindezek alapján az országgyűlési biztos hatásköre az ügy vizsgálatára megállapítható.

2. Az ügy érdeme tekintetében
2.1. A jogállamiság fogalmából fakadó követelmények 
A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye [6/1999. (IV. 21.) AB határozat], hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság 2/2000 (II. 25.) AB határozatában kifejtette, hogy a közigazgatás hatósági tevékenysége a jog által védett közérdek, valamely közösség jogainak, jogos érdekeinek védelme, a közrend, közbiztonság védelme, az egyes ember életének, testi épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését szolgálja. Abban az esetben, ha a határozat törvénysértő, nemcsak a jogorvoslati kérelem benyújtására jogosult ügyfél jogai szenvedhetnek sérelmet, hanem sérül a jog által védett közérdek is. Az ügyfél számára kedvező, ám törvénysértő határozat a közérdeket, másoknak a közigazgatási jog által védett jogait, törvényes érdekeit sértheti (pl. a környezetvédelmi előírások figyelmen kívül hagyásával megadott építési engedély mindazok jogát, jogos érdekét sérti, akik egészségét a környezetvédelmi előírások védelmezni hivatottak). Ezért a közigazgatási döntésekkel kapcsolatosan a jogbiztonsághoz hasonlóan alkotmányos követelményként fogalmazódik meg a törvény alá rendeltség, a törvényesség követelménye. Az Alkotmánybíróság ebben a döntésében is hangsúlyozta azt, hogy a közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye. A közigazgatási jogalkalmazás során hozott határozatok tekintetében az eljárásjog intézményrendszerének a jogállamiságból fakadó mindkét követelmény, a közigazgatási határozatok törvényessége és a jogbiztonság követelményének érvényesülését egyaránt biztosítania kell.

2.2. A tisztességes eljáráshoz való jog
A tisztességes eljáráshoz való jog az emberi méltósághoz való jogból is levezethető olyan alapvető jog, amely szoros kapcsolatban áll az egyenlőséghez való jog egyes elemeiből eredő elvárásokkal is. Ezek közül az egyenlő méltóságú személyként történő egyenlő bánásmódot, az egyenlőként kezelést kell érteni. A tisztességes eljárás azonban ezen kívül számos elvárást is felölel: olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, ami a materiális jogállam értékrendjének megfelelő, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. A tisztességes eljárás a jogbiztonság elvéhez hasonlóan olyan szabály, ami önálló alkotmányjogi normaként érvényesül, tehát nem csupán más előírásokat kiegészítő, járulékos szabály
Mindezek mellett a tisztességes eljárás követelménye minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói tevékenysége által érintett. Bár az Alkotmány e jog érvényesülését a bíróság eljárás tekintetében írja elő követelményként (Alkotmány 57. §.), egységes az értelmezési gyakorlat abban, hogy a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog körébe tartozó, eredendően büntetőjogi garanciák, követelmények kiterjesztését az Alkotmánybíróság is megkezdte: például közigazgatási eljárás tekintetében a 41/1991. (VII. 3.) AB határozattal.
A közigazgatási hatósági eljárásban is érvényesülnie kell a tisztességes eljáráshoz való jognak. Véleményem szerint mindez levezethető a jogállam fogalmából is, ahogy ez az előző részben idézett alkotmánybírósági határozatokból is következik.

3. A jövedéki bírságolás szabályának alkalmazása a vámhatóság gyakorlatában
3.1. Az AJB 4766/2009. sz. panasz alapján folytatott vizsgálatom keretében tájékoztatást kértem a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokától arról, hogy 
– figyelemmel a Jöt. 116. §-ában foglaltakra, méltányosnak és indokoltnak tartja–e a vámhatóság sérelmezett eljárását és határozatát;
– alkalmaz-e a vámhatóság bármilyen belső szabályzatot a díszként használt jövedéki termékek megítélésére;
– mennyire általános gyakorlat, hogy vámhatóság a jelzetthez hasonló esetekben, a lényegében elhanyagolható összegű – és vélelmezhetően nem is a tényleges – adóhiány esetén jelentős összegű bírság fizetésére kötelezi az érintette(ke)t.
Megkeresésemre adott válaszában az országos parancsnok arról tájékoztatott, hogy álláspontja szerint a vámhatóság anyagi és eljárásjogi szempontból is megalapozott döntést hozott, az eset összes körülményét mérlegelve állapította meg a jövedéki bírságot.
A konkrét kérdéseimre válaszolva kiemelte, hogy a Jöt. objektív felelőssége miatt elvárható az ügyfelektől az, hogy tisztában legyenek a jövedéki termékek forgalmazásához kapcsolódó jogszabályi rendelkezésekkel, így azzal is, hogy minden készleten lévő jövedéki termék származását hitelt érdemlő módon kell igazolni, ami egyaránt vonatkozik az üzlet készletét képező italokra és az ajándék és dísztárgyakra. A jövedéki szabályozás szigorú rendelkezéseinek eredményeként a jövedéki termékpálya – a jövedéki termék előállításától a jövedéki terméket a végső fogyasztóhoz eljuttató kiskereskedőig – gyakorlatilag teljes mértékben lefedetett, amelynek célja az adóelkerülés lehetőségének és különböző visszaélések kockázatának csökkentése, valamint a feketegazdaság visszaszorítása.
Az országos parancsnok válaszában hivatkozott a Legfelsőbb Bíróság egyik eseti döntésére is, amely szerint a jövedéki eljárásban – az objektív felelősség talaján állva – speciális, szigorú felelősségi szabályok érvényesülnek, így nincs szükség a szándékosság, vétkesség, gondatlanság, jó- és rosszhiszeműség vizsgálatára, továbbá a Jöt. szerinti jövedéki bírság objektív szankció, amely alól a Jöt. kimentési lehetőséget gyakorlatilag csupán egy esetben tartalmaz. (Kfv.I.35.043./2005.; Kfv. 35.350/2000)
Válaszában végül elismerte, hogy a vámhatóság gyakorlatában valóban előfordulhatnak hasonló, kis mértékű adóhiányt feltáró jogsértések, illetve ahhoz kapcsolódóan indult eljárások, azonban azon meggyőződésének adott hangot, miszerint a kiszabott jövedéki bírságok összege minden esetben arányban áll a jogsértéssel, az ügyfél felelősségével, így kellő visszatartó erőt eredményeznek hasonló esetek elkerülése érdekében.

3.2. Az irányadó szabályozás, a Jöt. 114. § (4) bekezdése alapján a jövedéki termékkel gazdasági tevékenységet folytató gazdálkodó szervezet, amennyiben a Jöt. 114. § (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott tevékenységet folytat, a Jöt. 114. § (3) bekezdés szerinti bírságalap kétszeresének, kereskedelmi mennyiség esetében ötszörösének megfelelő mértékű jövedéki bírság fizetésére köteles. A jövedéki bírság legkisebb összege 150 ezer forint. 
A Jöt. 116/A. § (1) bekezdése szerint a jövedéki bírság összege kivételes méltánylást érdemlő körülmény esetén hivatalból vagy kérelemre mérsékelhető, illetve kiszabása mellőzhető, ha a körülményekből megállapítható, hogy a jogsértő személy az adott helyzetben a tőle elvárható körültekintéssel járt el. A jövedéki bírság mérséklésénél az eset összes körülményét mérlegelni kell, különösen az adózás alól elvont termék, a hamis, hamisított vagy jogtalanul megszerzett adójegy, zárjegy és hivatalos zár mennyiségét, az adóhiány nagyságát, keletkezésének körülményeit, a jogsértő személy jogellenes magatartásának súlyát. 
Ugyanezen szakasz második bekezdése előírja, hogy nincs helye – sem hivatalból, sem kérelemre – a jövedéki bírság mérséklésének, kiszabása mellőzésének, ha a./ a jogsértő személy ismételten követett el jövedéki bírság kiszabásával járó jogsértést, vagy b./ a jövedéki bírság kiszabása cukorcefrével, denaturált alkoholtermékkel vagy abból előállított alkoholtermékkel, adójegy nélküli, hamis, hamisított vagy jogosulatlanul megszerzett adójeggyel ellátott dohánygyártmánnyal összefüggésben elkövetett jogsértés miatt történt.
A Jöt. részletesen meghatározza a bírságolási esetköröket és a bírság összegét az egyes esetekre. A konkrét ügyekben a Jöt. 114. § (4) bekezdése szerint kiszabható legkisebb jövedéki bírság összege (150.000 Ft) lett a fizetendő bírság összege megállapítva, mivel a feltárt adóhiány 48, illetve 38 forint volt, így a Jöt. által megállapított alsó határként megállapított összeget vette a vámhatóság figyelembe. Az egyik ügyben a vámhatóság élt a részleges mérséklés lehetőségével. 

3.3. Az előzőek szerint a minimum bírságösszeg esetében (adóhiány mértékétől függetlenül 150.000 Ft) a szankció arányosságát a Jöt. méltányossági rendelkezést tartalmazó 116/A §-a biztosítja, amelynek garanciális voltát jogalkalmazó általi megfelelő alkalmazásában látta az Alkotmánybíróság is(309/B/2007. AB határozat).
Mindemellett rá szeretnék mutatni arra is, hogy az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 1. § (6) bekezdése egyértelmű kötelezettségévé teszi az adóhatóságoknak – köztük a vámhatóságnak is –, hogy méltányosan járjanak el. A méltányos eljárás követelménye nyilvánvalóan nem csak az Art. szerinti fizetési könnyítés, illetve adómérséklés eseteire korlátozódhat, hanem számos más esetben is szem előtt tartandó, így pl. a Jöt. 116/A. § alkalmazása során.
Szükségesnek tartom felidézni, hogy a tényállásban részletezett probléma nem ismeretlen a számomra, hiszen hasonló esetkörben, 2009. november 5-én adtam ki az OBH 4433/2009. számú jelentésemet. Az ott megállapított tényállás szerint a feltárt adóhiány 151 Ft, a fizetendő jövedéki bírság 150.000 Ft volt. 
Itt az első fokon eljárt vámhatóság határozata a méltányossági rendelkezéssel összefüggésben annyit tartalmazott, hogy ”A Jöt. 116/A. §-a szerinti, kivételes méltánylást érdemlő körülményt nem állapítottam meg”. A jelentésben megállapítottam, hogy sérti a Jöt. szankciórendszerével szemben megfogalmazott alkotmányossági követelményeket, hogy a határozatból nem derült ki, hogy milyen körülmények alapján, milyen megfontolások tekintetbevételével mellőzte a méltányosság alkalmazását a vámhatóság a kismértékű (151 Ft.) adóhiány esetén. Nem derült ki az sem, hogy mi volt az oka a bírság mérséklése elmaradásának, mi alapján állapította meg a vámhatóság, hogy az érintett ügyfél nem tanúsította a tőle elvárható gondosságot a tulajdonos nyilatkozata szerin 1 db ajándékba kapott alkoholtartalmú ital esetében. Tekintettel a jogsértés csekély súlyára, az adóhiány minimális értékére, megállapítottam e jelentésemben, hogy fokozott figyelmet kellett volna fordítani már az elsőfokú vámhatósági határozat indokolásában a méltányosság alkalmazhatóságának kérdésével összefüggő körülmények feltárására. 
Különösen annak fényében – állapítottam meg –, hogy csekély, 151 Ft összegű adóhiányról volt szó, a jogsértés jellege és súlya éppenséggel a méltányosság alkalmazását támasztaná alá, hiszen – ahogy ez az Alkotmánybíróság 309/B/2007. AB határozatából is kiderül – a méltányosság Jöt. 116/A. §-ába foglalt rendelkezése éppen a jövedéki bírság arányosítására szolgál, csak ennek alkalmazása teszi a szankciórendszert alkotmányossá. Azaz – álláspontom szerint – a jogsértés csekély volta, a feltárt adóhiány csekély mértéke, a többi körülmény megfelelő mérlegelésével együtt (pl. hatósággal való együttműködés, jóhiszemű magatartás, stb.) olyan kivételes méltánylást érdemlő körülmény, mely a jövedéki bírság mérséklését méltányosság alapján megalapozhatja. Mindezek alapján megállapítom, hogy a vámhatóság nem megfelelően alkalmazta a Jöt. 116/A. §-ában foglalt méltányossági rendelkezést, nem biztosította az arányosság követelményének érvényesülését, megsértve ezzel a jogbiztonság elvét, valamint az ügyfelek tisztességes eljáráshoz való jogát.
E jelentésemre adott válaszában a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka elismerte, hogy az eljáró vámszervek hiányosan vizsgálták a körülményeket, amikor a határozatokban kizárólag egy mondattal utaltak arra, hogy kivételes méltánylást igénylő körülményt nem állapítottak meg és a másodfokú határozat indokolása sem tér ki e vizsgált körülményekre. Az országos parancsnok szerint is fokozott figyelmet kellett volna fordítani a jogsértés csekély súlyára és az adóhiány mértékére a méltányosság alkalmazásának, illetve mellőzésének kérdésével összefüggő körülmények feltárása során. Mindezekre figyelemmel megállapította a döntések jogsértő mivoltát, ezért a határozatokat felügyeleti jogkörben megsemmisítette és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte.

3.4. Jelen vizsgálatom során megállapítottam, hogy a vámhatóság ismételten figyelmen kívül hagyta a jövedéki bírság megállapítása során a Jöt. 116/A. §-ának a méltányos eljárásra vonatkozó, valamint a Ket. 51. §-ának az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseit.
A vámhatóság vizsgált eljárásaiban hozott határozataiban nem indokolta meg, hogy miért nem fogadja el az adózók azon nyilatkozatát, miszerint a jogsértés tárgyának tekintett söröket, illetve bort ajándékba kapták, különös figyelemmel arra, hogy a termékeket nem árusították és megbontva sem voltak. A vámhatóság a korábbi vizsgálatom során tapasztaltakhoz hasonlóan rövid, formális indokolással utasította el a Jöt. 116/A. §-a szerinti méltányosság gyakorlását az AJB 7348/2009. sz. ügyben, illetve a feltárt jogsértéssel arányosnak tartotta, hogy a bírságot 150.000 forintról 70.000 forintra csökkentette az AJB 4766/2009. sz. ügyben.
Álláspontom szerint – a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokának vélekedésével ellentétben –, a kiszabott jövedéki bírságok összege nem áll arányban a jogsértéssel, és az ügyfél felelősségével. A vámhatóság által jogsértés tárgyává tett cselekmények formálisan ugyan jogsértésnek tekinthetők, azonban az állam közpénzügyi érdekeit érdemben semmilyen tekintetben nem sértik. Indokolatlannak, és jogállamban megengedhetetlennek tartom, hogy bármilyen állami hatóság nem valós jogsértések ellen kívánjon fellépni, azokat szankcionálni, mivel ezáltal a jogállam alapjait kezdi ki. Kifejezetten cinikusnak tartom a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokának álláspontját, amely szerint a kiszabott bírságok kellő visszatartó erőt eredményeznek hasonló esetek elkerülése érdekében. Nincs szó ugyanis olyan valós jogsértő cselekményről, amelytől – és hasonlóktól – bárkit bármilyen erővel vissza kell tartani. Álláspontom szerint a vámhatóság akkor járt volna el a jogállami keretek között, ha a Jöt. 116/A. §-a alapján a jövedéki bírság kiszabásától teljes mértékben eltekintett volna. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a Vám- és Pénzügyőrség a jelentős összegű jövedéki bírság kiszabásával megsértette a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárás követelményét.

Intézkedéseim
1. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ismételten felkérem az Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokát, hogy valamennyi irányítása alá tartozó vámszerv vezetőjének hívja fel a figyelmét a Jöt. 116/A. §-ának megfelelő értelmezésére és gyakorlati alkalmazására. 
2. Felkérem továbbá, hogy felügyeleti eljárás keretében – mint jogszabálysértőt – vizsgálja felül a Pesti Jövedéki, Adójegy és Zárjegy Hivatal 6770-2/2008. sz., valamint a 18. sz. Fővámhivatal 11438/2-2008.sz. határozatát
3. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése és a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény 1. §-a alapján felkérem a nemzetgazdasági minisztert, vizsgálja meg a Vám- és Pénzügyőrség gyakorlatát a Jöt. 116/A. §-ában foglalt méltányossági rendelkezés alkalmazásával összefüggésben és intézkedjen, hogy a jövőben e rendelkezést megfelelően alkalmazzák.

Budapest, 2010. június 1.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.