Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-3865/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A hozzám forduló panaszos azt sérelmezte, hogy Homokmégy Község Önkormányzatához címzett szociális támogatás iránti kérelmére – beadványa benyújtásáig – több mint 2 év elteltével sem kapott választ. A beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye megsértésének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az egyedi ügy alapos és körültekintő feltárása érdekében, az érintett jegyző tájékoztatását kértem.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” (Alkotmány 2 § (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
-	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
-	A szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.)

A megállapított tényállás
Panaszos 2008. január 29-én-én írásban fordult Homokmégy Község Önkormányzatához szociális támogatás iránti kérelemmel annak érdekében, hogy fogyatékos gyermeke támogatásban részesüljön. Kérelme benyújtását követően az önkormányzat egyik munkatársa személyesen jelent meg panaszosnál adategyeztetés és a szükséges környezettanulmány elvégzése céljából. Mivel kérelmére válasz nem érkezett, panaszos 2010. március 22-én újra az önkormányzathoz fordult, ekkor levelét már a polgármesternek címezte, segítségét kérte, mert munkanélküliként nehézséget jelentett számára a társadalombiztosítási járulék megfizetése. Választ erre a kérelmére sem kapott. (Panaszos – kérelmei benyújtásának alátámasztására – beadványához csatolta a postai ajánlószelvényeket.)
Ezt követően panaszos 2010 októberében személyesen járt az önkormányzatnál, kérelmeit újra előterjesztette, de az önkormányzat érdemben nem foglalkozott az ügyével. Mindezek ismeretében, 2010. november 26-án írásban kértem fel a település jegyzőjét, hogy részletesen tájékoztasson az ügy állásáról. Megkeresésemre – a válaszadásra nyitva álló határidőn belül – nem kaptam válasz, így azt 2011. május 24-én – soron kívüli tájékoztatást kérve – megsürgettem. 2011. július 26-án, rövid úton, telefonon történő megkeresésemre azt a választ adta a jegyző, hogy a levelet július 29-ig postázzák. A válaszlevél végül a jelentésem kiadását megelőzően, augusztus 3-án megérkezett ugyan, de a tőle kért iratokat a jegyző nem bocsátotta a rendelkezésemre.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az helyi önkormányzat jegyzője az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerint közigazgatási jogkörben eljáró szervnek tekintendő, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már számos jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. [Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.]
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB határozat.] 
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Szoctv. 4/A. § (1) bekezdése a szociális igazgatás szervei közé sorolja a helyi önkormányzat képviselőtestületét, a települési önkormányzat polgármesterét és jegyzőjét, valamint a szociális hatóságot, továbbá az 5. § (1) bekezdése kimondja, hogy a pénzbeli és a természetben nyújtott ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni.
A Ket. 20. § (1) bekezdése szerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyekben az illetékességi területén, valamint kijelölés alapján köteles eljárni. További bekezdései pedig részletezik a felügyeleti szerv számára biztosított intézkedési lehetőségeket a hatóság mulasztása esetére. [(2) Ha a hatóság eljárási kötelességének a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget, a felügyeleti szerv az erre irányuló kérelem megérkezésétől vagy a hivatalos tudomásszerzéstől számított nyolc napon belül kivizsgálja a mulasztás okát, és - az ügyfajtára irányadó ügyintézési határidő és a döntés-előkészítés fokának figyelembevételével megállapított - határidő tűzésével a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására utasítja. Nincs helye az eljárás lefolytatására történő utasításnak, ha a 71. § (2) bekezdés alkalmazásának van helye. (3) Ha a felügyeleti szerv által megállapított újabb határidő eredménytelenül telt el, a felügyeleti szerv az eljárásra haladéktalanul - a (4) és (5) bekezdésben foglalt kivétellel - a mulasztóval azonos hatáskörű másik hatóságot jelöl ki, egyidejűleg a mulasztó hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményez. A kezdeményezés alapján a fegyelmi eljárás megindítása kötelező. A kijelölt hatóság az ügyben irányadó ügyintézési határidőn belül köteles döntést hozni.]
A Ket. 4.§ (1) bekezdése értelmében az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőkben hozott döntéshez való jog.
A 33. § (1) bekezdése alapján: „A határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését az (5) bekezdésben meghatározott időponttól számított harminc napon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ha e törvény valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse vagy a végzést meghozza”.
Az Obtv. 17. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz benyújtott beadványt, a törvényben foglalt kivételekkel köteles a biztos megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést a törvény keretei között maga választja meg. E felhatalmazással élve, az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján, a panasz teljes körű vizsgálatának lefolytatását kértem a jegyzőtől. Az Obtv. 18. §-ának (10) bekezdése értelmében a megkeresett szerv a megkeresésnek az országgyűlési biztos által megállapított határidőn belül, amely 15 napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.
Megállapítom, hogy a jegyző, miután megkeresésemre, sürgetésem ellenére – vizsgálatom jelentős késedelmét előidézve – közel 8 hónap elteltével, a szükséges dokumentumok rendelkezésemre bocsátása nélkül válaszolt, akadályozta az országgyűlési biztost alkotmányos jogkörének gyakorlásában. Ezzel, továbbá azon mulasztásával, hogy a hozzá forduló panaszos ügyében a döntéshozatalra nyitvaálló törvényes határidőn belül nem hozott érdemi határozatot, visszásságot okozott a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével és a panaszos ebből levezethető tisztességes eljáráshoz fűződő jogával összefüggésben.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. §-a alapján felkérem
– Homokmégy Község Önkormányzatának polgármesterét, hogy a jelentésemet terjessze a képviselő-testület elé azzal, hogy fontolja meg a jegyzővel szembeni fegyelemi eljárás megindítását;
– az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy a jegyző mulasztását vizsgálja ki és tegye meg a Ket. 20. §-ban meghatározott felügyeleti intézkedéseket.

Budapest, 2011. augusztus 16.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.