Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3847/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A Miskolci Hőszolgáltató Kft. (MIHŐ) ügyvezető igazgatója beadvánnyal fordult hivatalomhoz, amelyben a lakossági energiatámogatással kapcsolatosan a Magyar Államkincstár (MÁK) Észak-magyarországi Regionális Igazgatóságának eljárását sérelmezte. A panaszos álláspontja szerint az Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) 2008. december 9-én kelt állásfoglalása – amely szerint a szociális alapú távhőtámogatást jogosulatlanul igénybevevő lakossági fogyasztó visszamenőleg nem jogosult az alanyi jogú távhődíj-juttatásra – ellentétes a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (2) és (4) bekezdése alapján a nemzeti erőforrás miniszterét álláspontjának kifejtésére kértem, majd válaszának ismeretében a Magyar Államkincstár elnökéhez és a nemzetgazdasági miniszterhez fordultam.

A megállapított tényállás
A MIHŐ-nél 2010. április 14-15-én a MÁK Észak-magyarországi Regionális Igazgatóság Állampénztári Irodája helyszíni ellenőrzést folytatott a lakossági energiatámogatásra vonatkozó jogszabályok betartását vizsgálva. Az ellenőrzési jegyzőkönyv távhődíj-juttatás ellenőrzése c. fejezete rögzítette: „A kiválasztott számlák ellenőrzésénél megállapítottuk, hogy azoknál a fogyasztóknál, akik az energiatámogatásra jogosulatlanná váltak, a támogatás visszavonásával egyidejűleg – a vonatkozó jogszabály 10/A. §-ában foglaltakra figyelemmel – visszamenőleg elszámolták a távhődíj-juttatás havi összegét. A lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) kormányrendelet szerint távhődíj juttatás a távhőszolgáltatást háztartási célra igénybevevő energiafelhasználási támogatásra nem jogosult fogyasztónak számolható el. Az SZMM 2008. december 9-i hivatalos állásfoglalása alapján, a szociális alapú távhőtámogatást jogosulatlanul igénybevevő fogyasztó visszamenőlegesen nem jogosult a juttatásra. Az ellenőrzést követő időszakban a jogosulatlanná vált fogyasztók részére kiállított számlákban az állásfoglalás szellemében szükséges eljárni.”
A nemzeti erőforrás miniszterének álláspontja szerint a Korm. r. elsődlegesen a szociális alapú energiafelhasználási támogatásra vonatkozóan tartalmaz szabályozást, azonban a 2008. október 1-je és 2009. december 31-e (jogszabály szerint december 21-e) közötti időszak tekintetében kiegészült az ún. távhődíj-juttatásra vonatkozó rendelkezésekkel. Ezen időszak alatt egymás mellett működött a jövedelmi feltételektől függő energiafelhasználási támogatás és a jövedelmi viszonyoktól független távhődíj-juttatás. A Korm. r. a kétféle támogatási forma azonos jogosultsági időszakban egyazon fogyasztó számára történő megállapítását és érvényesítését egyértelműen kizárta.
Az energiafelhasználási támogatás igénylésekor megtett jövedelem-nyilatkozatok valódiságát és valóságtartalmát a Magyar Államkincstár utólagos ellenőrzésekor vizsgálja, amennyiben a vizsgálat eredményeként az energiafelhasználási támogatás jogosulatlan igénybevételét állapítja meg, dönt a támogatásra való jogosultság megszüntetéséről és a visszafizetési kötelezettségről. A miniszter véleménye szerint ezzel azonban magát a jogi tényt, azaz a jogosultág korábbi fennállását nem teszi meg nem történtté. Az utólagos ellenőrzéssel, majd a kincstár szankciójával érintett távhő-felhasználók önszántukból és önhibájukból estek el a távhődíj-juttatástól, hiszen Ők egy másik, összegében magasabb ellátást igényeltek és kaptak meg. Az, hogy a hatósági revízió utóbb ezen ellátásra őket jogosulatlannak minősítette, nem alapozza meg a távhődíj-juttatás utólagos megállapítását. 
A Magyar Államkincstár a Korm. r-ben foglaltak végrehajtása érdekében először 2008. november 26-án kért állásfoglalást az SZMM-től. Ezen állásfoglalást kérő levelében a MÁK kifejtette az újonnan bevezetett távhődíj-juttatással kapcsolatosan, hogy „az energiafelhasználási támogatásra nem jogosult távhőszolgáltatást háztartási célra igénybe vevő fogyasztót automatikusan megilleti, melyet külön kérelem nélkül a szolgáltatónak a számlában kell érvényesíteni. A 2008 évi energiatámogatások ellenőrzése kapcsán már jelentkezhet az a Korm. r.-ben direkten nem szabályozott kérdés, de ami egyébként – álláspontunk szerint – a jogszabály jelenlegi szövegéből levezethető, hogy amennyiben a távhőtámogatás vonatkozásában a Kincstár az ellenőrzés során jogosulatlan igénybevételt állapít meg, a távhődíj-juttatás októbertől elvileg megilletné vagy megilletheti a fogyasztót.”
Az Szociális és munkaügyi miniszter erre az alábbi választ adta: „(...) a juttatás visszamenőleges érvényesítése számos végrehajtási problémát is felvetne, továbbá megalapozottnak érzem azt a felvetést is, hogy a juttatás elvesztése a támogatást rosszhiszeműen igénybe vevő fogyasztó magatartásnak egyik jogos következménye is lehet. A fentiekre tekintettel a szociális alapú távhőtámogatást jogosulatlanul igénybevevő fogyasztó visszamenőlegesen nem jogosult a juttatásra.”
A MÁK Regionális Igazgatóság Állampénztári Irodája 2010. április 15-én helyszíni ellenőrzést tartott a MÍHŐ szolgáltatónál. Az ellenőrzés során rögzítésre került, hogy a szolgáltató az energiatámogatás tekintetében jogosulatlanná váló fogyasztók számára, a visszakövetelésre irányuló eljárás megkezdésével egy időben, a jogosulatlanság időszakára a távhődíj-juttatást visszamenőlegesen érvényesítette. A Kincstár az SZMM állásfoglalása alapján szolgáltatót az érintett számlák korrekciójára kérte. A szolgáltató észrevételében a korrekció végrehajtását megtagadta. A Kincstár részéről szankció alkalmazására nem került sor.
Ezt követően a MÁK 2010. május 21-én ismételten állásfoglalást kért az SZMM-től, amely a minisztérium korábbi álláspontját ismételte meg.
A nemzetgazdasági miniszter a MÁK eljárásával kapcsolatosan kifejtette, hogy az a tőle elvárható gondossággal járt el, mikor az SZMM-től – mint a „Hozzájárulás a lakossági energiaköltségek” elnevezésű előirányzat kezelőjétől – ismételten állásfoglalást kért, illetve a szolgáltatói panasz okán szankciót nem alkalmazott.

Érintett alkotmányos jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok
– A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoc. tv.)
– A lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) kormányrendelet (továbbiakban: Korm. r.)

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. E törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. A vizsgálattal érintett Magyar Államkincstár az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. 

II. Az esettel összefüggő alkotmánybírósági gyakorlat, alapjogi megállapítások
[Az országgyűlési biztos által korábban az AJB 1792/2009. sz. jelentésben kifejtettek szerint, amelyben a mozgáskorlátozottak közösségi közlekedéshez való egyenlő esélyű hozzáférését vizsgálta.]
Már az ombudsmani intézmény kialakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróságnak az alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, mintegy elvi éllel kimondta, hogy „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.”. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.

III. Az ügy érdemében
Vizsgálatom a sérelmezett ügy megítélésével összefüggésben a panasszal érintett időszakban (2008. október 2009. december) hatályos és irányadó jogszabályok tartalmának megállapítására irányult. A Szoctv. II. és III. fejezete határozta meg a pénzbeli és természetbeli szociális ellátásokat. A törvény a vizsgált időszakban pénzbeli ellátásként nevesítette az időskorúak járadékát, a rendelkezésre állási támogatást, a rendszeres szociális segélyt, az ápolási díjat; lakásfenntartási támogatást, az átmeneti segélyt, a temetési segélyt, mint szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátásokat. Természetbeni ellátásnak minősült a köztemetés, a közgyógyellátás, az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultság, az adósságkezelési szolgáltatás, illetve az energiafelhasználási támogatás. A köztemetés kivételével ezekben az esetekben is az ellátás igénybevételének feltétele a jogosult jövedelemének nagyságához kötődött. 
A Szoctv. 55/D. § határozza meg az energiafelhasználási támogatást, kimondva, hogy az a gázfogyasztáshoz, a földgázalapú hőfelhasználáshoz és a távhőfelhasználáshoz külön jogszabályban meghatározottak szerint nyújtott támogatás, amelyre a Szoctv. az I. Fejezet III. címét (eljárási szabályokat) nem kell alkalmazni. A törvény felhatalmazta a kincstárt a támogatás megállapításával, érvényesítésével, a jogszerű igénybevétel ellenőrzésével és a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszakövetelésével kapcsolatos feladatok ellátására. A Szoctv. 132. § (1) bekezdés t/ pontja felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy megállapítsa az energiafelhasználási támogatás mértékére, a támogatásra való jogosultság megállapításának feltételeire és a jogosultak körére, a támogatás igénylésére, megállapítására, érvényesítésére, a támogatás jogszerű igénybevétele ellenőrzésének és a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszakövetelésének rendjére, továbbá a támogatás forrásául szolgáló előirányzat kezelésére és felhasználására vonatkozó szabályokat. 
A kormány e feladatának a lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás szociális támogatásáról szóló 289/2007. (X. 31.) kormányrendelettel (továbbiakban Korm. r.) tett eleget és kialakította a szociális támogatás rendszerét a lakossági vezetékes gázfogyasztás és távhőfelhasználás tekintetében. A támogatás igénybevételét a jogosult, illetve a fogyasztási egység jövedelemének nagyságától (szociális rászorultságától) tette függővé.
A Korm. r. ugyanakkor 2008. október 1-jétől kiegészült a 10/A. § (1) – (2) bekezdéseivel, amely értelmében a távhőszolgáltatást háztartási célra igénybe vevő, energiafelhasználási támogatásra nem jogosult fogyasztót havonta 1150 Ft összegű távhődíj-juttatás illeti meg. A távhődíj-juttatást a szolgáltató az előzőek szerinti fogyasztó részére az általa vagy megbízottja által kiállított számlában (részszámlában) havonta, illetve a számla-kibocsátási gyakorlathoz igazodóan, külön soron, a számlán feltüntetett hőmennyiség díjának a juttatással való csökkentése révén érvényesíti. 
E rendelkezést módosította a 286/2008. (XI. 28.) kormányrendelet 8. §-a 2008. november 30-ai hatállyal az alábbiak szerint: (1) A távhőszolgáltatást háztartási célra igénybe vevő, energiafelhasználási támogatásra nem jogosult fogyasztót – a (2) bekezdésben foglaltakra figyelemmel – a jogosultsági időszak január 1-jétől március 31-ig, valamint október 1-jétől december 31-ig terjedő időtartamában (a továbbiakban: fűtési időszak) elfogyasztott hőmennyiség tekintetében havonta 1150 Ft összegű távhődíj-juttatás illeti meg. (2) A fűtési időszakra eső naptári hónapokban a távhődíj-juttatás azt a fogyasztót illeti meg, aki a távhőszolgáltatást a tárgyhónap első napján igénybe veszi. (3) A távhődíj-juttatást a szolgáltató az általa vagy megbízottja által kiállított számlában (részszámlában) havonta, illetőleg a számla-kibocsátási gyakorisághoz igazodóan, külön soron, a számlán feltüntetett hőmennyiség díjának a juttatással való csökkentése révén érvényesíti.
A módosított rendelkezést a 290/2009. (XII. 18.) kormányrendelet 6. § (7) bekezdés c/ pontja 2009. december 21-ével hatályon kívül helyezte.
A fenti rendelkezések értelmében a távhődíj-juttatás jogosultsági feltételei az alábbiak szerint foglalhatóak össze: Mindazon fogyasztót megilleti a juttatás, aki a távhőszolgáltatást háztartási célra a tárgyhónap első napján veszi igénybe és energiafelhasználási támogatásra nem jogosult. A jogszabály e feltételek együttes fennállását követeli meg, annak időbeli érvényesíthetőségéről nem szól és annak igénybevételét a fogyasztó jövedelmének nagyságától sem teszi függővé. Álláspontom szerint tehát a távhődíj-juttatás nem rászorultságtól függő szociális támogatási forma, hanem az valamennyi a Korm. r.-ben foglalt feltételnek megfelelően távhőszolgáltatást igénybevevő fogyasztó számára nyújtott „kvázi” díjkompenzáció, amelyet a szolgáltató az általa kibocsátott számlában automatikusan érvényesített, ha a fogyasztó nem volt jogosult a jövedelemfüggő szociális rászorultság alapján igényelhető energiafelhasználási támogatásra.
Ezt követően vizsgálatom a támogatás, illetve a juttatás jogosulatlan igénybevételére vonatkozó szabályok feltárását célozta. Úgy a Szoctv. 55/D. §-a, mint a Korm. r. 7. §-a tartalmaz a támogatás igénybevételének ellenőrzésére, a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésére vonatkozó szabályokat, ugyanakkor a juttatás jogosulatlan igénybevétele eseteire vonatkozó szabályokat egyik jogszabályban sem leltem fel.
Eljárásom során arra is választ kerestem, hogy létezik-e olyan tartalmú rendelkezés, amely rögzíti a juttatás utólagos folyósításának tilalmát, arra az esetre, ha a támogatás jogosulatlan igénybe vételét az ellenőrzésre jogosult hatóság feltárja. Erre vonatkozó előírást sem a Szoctv, sem a Korm. r. nem tartalmaz.
Továbbá az SZMM által kibocsátott állásfoglalással kapcsolatosan rá kívánok mutatni az Alkotmánybíróság döntésében kifejtett álláspontjára, mely szerint „minisztériumi, egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések […] sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. Napjainkban, amikor kivételesen nagy jogalkotási teher hárul a jogalkotó szervekre, s ez lelassítja a jogalkotás folyamatát, fokozottan fennáll a veszélye annak, hogy az államigazgatás központi szervei továbbra is ilyen informális eszközökkel próbálják pótolni a jogszabályok hiányosságait. A törvényalkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.” [60/1992. (XI. 17.) AB határozat]
Összességében, a vonatkozó szabályok összevetése alapján megállapítom, hogy a távhődíj-juttatás a Szoctv. fogalmai szerint nem rászorultságtól függő szociális támogatás, és így azt a Szoctv. sem nevesíti. Álláspontom szerint a juttatás tulajdonképpen díjkompenzáció, amely a feltételek teljesülése esetén automatikusan jár a szolgáltató által kibocsátott számlában érvényesítve, anélkül, hogy ezt a fogyasztónak bármilyen formában igényelni kellene. Ennek visszamenőleges megállapítását – amennyiben a fogyasztó az energiafelhasználási támogatást bármely okból jogosulatlanul veszi igénybe – a jogszabályi rendelkezés nem zárja ki.
Álláspontom szerint, illetve az Alkotmánybíróság által kifejtettek tükrében az SZMM által kibocsátott állásfoglalás és jogértelmezés, a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idézett elő. 

Intézkedéseim
A jelentésben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása érdekében, az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Magyar Államkincstár elnökénél, hogy folytasson le országos átfogó vizsgálatot a távhődíj-juttatás jogszabályoknak megfelelő utólagos érvényesítése érdekében mindazon fogyasztók tekintetében, akiknél az energiafelhasználási támogatásra való jogosulatlanságot a MÁK ellenőrzése feltárta és az SZMM állásfoglalása miatt nem részesülhettek a távhődíj-juttatásban. 

Budapest, 2011. november 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.