Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3677/2010. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy az OBH 1162/2009.)

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
Az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló 36/2007. (III. 26.) GKM rendelet módosítása szerint 2009. január 1-jétől a Nemzeti Közlekedési Hatóság végzi az úthasználati díj megfizetésének ellenőrzését az Állami Autópályakezelő Zrt. helyett. E jelentésem kiadásáig nem cáfolt sajtóhíradások szerint, a Nemzeti Közlekedési Hatóság ellenőrei a díjfizetés elmulasztása esetén – a pótdíj megfizetéséig – megtiltják a jármű továbbközlekedését, de ezen intézkedési lehetősséggel többnyire a határ közelében, külföldi teherautók esetében kívánnak élni. 
Tekintettel arra, hogy a fentiek alapján felmerült a jogbiztonsághoz, és a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a hátrányos megkülönböztetés sérelmének gyanúja, az ügyben vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökétől arról, hogy
– az NKH milyen szempontok szerint dönt az úthasználati díjfizetés elmulasztása esetén a jármű továbbközlekedésének megtiltásáról, vagy meg nem tiltásáról;
– helytálló-e az a sajtóértesülés, hogy ezen intézkedést alapvetően a határ közelében és a külföldi tehergépkocsik esetében kívánják alkalmazni, és ha igen, akkor ennek mi az oka;
– 2009. január 1-je óta hány esetben és esetenként milyen időtartamban került sor a továbbhaladás ilyen jellegű megakadályozására/megtiltására;
– ezen esetek hol történtek, és milyen nemzetiségű gépjárműveket érintettek;
– az útdíj meg nem fizetése és a továbbhaladás megtiltása esetén az érintett gépjárművezető miként tud díjfizetési kötelezettségének eleget tenni.
Az NKH elnöke válaszában utalt arra, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 2007-ben és 2008-ban történt módosítása alapján a díjköteles utak díjfizetés ellenében történő használatának ellenőrzésére 2009. január 1-jétől a közlekedési hatóság jogosult. Az NKH elnökének álláspontja szerint a díjköteles utak meghatározott időtartam alatt történő használatáért fizetett díj (használati díj) és a megtett úttal arányosan fizetett díj (útdíj) ellenőrzéséhez elektronikus ellenőrzést támogató rendszer szükséges. 
A jelenlegi ellenőrzést támogató rendszer problémájaként jelezte, hogy:
– államigazgatási szinten nem megoldott a nem fizető járművekkel szembeni díjbehajtás;
– ebből következően a külföldiek gyakorlatilag díjfizetés nélkül használhatják a magyar gyorsforgalmi úthálózatot;
– nem képes megkülönböztetni a különböző járműkategóriákat (pl. a motorkerékpárt a teherautóktól), csak azt képes ellenőrizni, hogy az adott rendszámhoz kapcsolódik-e díjfizetés.
Az NKH a problémák kezelése érdekében megkezdte az Elektronikus Díj Ellenőrző Rendszer kifejlesztését. Az NKH kiemelt célja a gyors és diszkrimináció-mentes ellenőrzési pótdíjazási rendszer kialakítása.
A konkrét kérdésekre válaszolva az NKH elnöke a járművek visszatartásával kapcsolatban utalt a Kkt. 20. § (7) bekezdésre, amely alapján a bírság, illetőleg a pénzkövetelés megfizetéséig az erre vonatkozó külön határozat kiadása nélkül a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvénynek a biztosítási intézkedésekre vonatkozó feltételek szerint vissza lehet tartani. A jármű nem tartható vissza különösen abban az esetben, ha
a) a bírságfizetésre kötelezett (kötelezettek) székhelye, illetve lakóhelye vagy szokásos tartózkodási helye a Magyar Köztársaság területén van és a kötelezett rendelkezik az állami adóhatóság által kiadott adószámmal, illetve adóazonosító jellel, vagy
b) a bírságfizetési kötelezettség teljesítéséért pénzügyi intézmény kezességet, bankgaranciát vállal vagy a kötelezettséget belföldön bejegyzett, adószámmal rendelkező gazdálkodó szervezet átvállalja és ezt a tényt a bírságfizetésre kötelezett az eljárás során hitelt érdemlően igazolja.
Az NKH a visszatartás eszközét – megkeresésemre adott válaszának elküldéséig – nem alkalmazta, ugyanakkor nem vitatta, hogy a határ közeli ellenőrzést szakmailag indokoltnak tartja, hiszen a belépő külföldi járművek vezetőit ott még előzetesen figyelmeztetni lehet díjfizetési kötelezettségük teljesítésére, a kilépők esetén pedig a határ közelében van utoljára lehetőség az esetlegesen elmulasztott díjfizetés ellenőrzésére, illetve a pótdíjazásra. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett Nemzeti Közlekedési Hatóság vizsgált tevékenysége a gyorsforgalmi utak használati díjfizetésének ellenőrzése, illetve a díjfizetés elmulasztása esetén a pótdíjazási eljárás lefolytatása. A gyorsforgalmi úthálózat üzemeltetése közszolgáltatás, így a használati díj megfizetésének ellenőrzése és az esetleges pótdíjazás a közszolgáltatás részét képezi, amely ombudsmani vizsgálati hatáskörbe tartozik.

2. Az ügy érdeme tekintetében
a./ A hatályos szabályozás és az NKH elnöke megkeresésemre adott válaszának áttekintését követően megállapítottam, hogy a díjfizetést elmulasztó gépjárművek továbbközlekedésének megtiltása, vagyis a visszatartás intézménye önmagában alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem okoz,mindazonáltal a visszatartás intézménye csak végső megoldásként alkalmazható olyan esetekben, ha a jármű továbbközlekedése esetén a díj, illetve pótdíj megfizettetése esélytelenné válik.
Az általános észrevételek mellett utalni szeretnék arra is, hogy az NKH a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján autópálya használati díj, útdíj, illetve ezekhez kapcsolódó pótdíjfizetés elmulasztása esetén nem alkalmazhatja a visszatartás eszközét.
A Kkt. 33/A. §-a, valamint az autópályák, autóutak és főutak használatának díjáról szóló 36/2007. (III. 26.) GKM rendelet a gyorsforgalmi úthálózat használatát egyértelműen magánjogi jellegű ellentételezéshez: használati díj, illetve útdíj megfizetéséhez köti, a díjfizetés elmulasztása esetén szintén magánjogi szankció – pótdíj – megfizetését írja elő.
A Kkt. 20. § (7) bekezdése szerint a közúti forgalomban történő ellenőrzés esetén a járművet a bírság, illetőleg a pénzkövetelés biztosítás megfizetéséig, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvénynek (Ket.) a biztosítási intézkedésekre vonatkozó feltételek szerint lehet vissza tartani. 
A Ket. biztosítási intézkedésre vonatkozó 151. § (1) bekezdése a biztosítási intézkedések alkalmazását kizárólag a közigazgatási hatósági eljárások esetén engedi alkalmazni. A gyorsforgalmi úthálózat használata egyértelműen magánjogi jogviszonyt keletkeztet és nem közigazgatásit, az ellenőrzés során az NKH sem közigazgatási hatósági hatáskörében jár el. Erre utal a szankciók formája is: ha közigazgatási hatósági ellenőrzés keretében járna el, akkor a díjfizetés elmulasztása esetén bírság, és nem a GKM rendelet szerinti pótdíj alkalmazására kerülhetne sor.
Összességében így - bár indokolt lehet - a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján nem alkalmazható a Kkt. 20. § (7) bekezdése szerinti visszatartás intézménye a gyorsforgalmi úthasználat használatához kapcsolódó díjfizetés elmaradása esetén. Indokoltnak tartanám az e kérdést szabályozó jogszabályi rendelkezések áttekintését és módosítását annak érdekében, hogy megteremtődjön a visszatartás alkalmazásának egyértelmű jogalapja.

b) A fentieken túl, az NKH elnökének válasza komoly hiányosságokra hívta fel a figyelmemet azzal összefüggésben, hogy a jelenlegi díjfizetés ellenőrzési rendszerben:
– államigazgatási szinten nem megoldott a nem fizető járművekkel szembeni díjbehajtás;
– ebből következően a külföldiek gyakorlatilag díjfizetés nélkül használhatják a magyar gyorsforgalmi úthálózatot;
– nem képes megkülönböztetni a különböző járműkategóriákat (pl. a motorkerékpárt a teherautóktól), csak azt képes ellenőrizni, hogy az adott rendszámhoz kapcsolódik-e díjfizetés.
A Magyar Köztársaság Alkotmánya 70/A. § (1) bekezdése egyértelműen rögzíti nem csak az állampolgárok, hanem minden személy számára a származás, vagy bármilyen egyéb tulajdonság, szempont alapján történő megkülönböztetés tilalmát.
Az OBH 2452/2008. számú jelentésemben rámutattam, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell mérlegre tenni. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. (9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat). Amint azt az OBH 2279/2008. számú jelentésemben rögzítettem, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul (vagyis lakóhelyétől függetlenül minden használó köteles a díjfizetésre), mégis, egyes védett tulajdonságokkal rendelkező személyeket – jelen esetben a belföldi gépjárművel a gyorsforgalmi utakat használókat – lényegesen nagyobb számban érint.
Egyértelmű, hogy a díjköteles gyorsforgalmi úthálózat használói – függetlenül attól, hogy belföldi, vagy külföldi rendszámú gépjárművel használják a díjköteles útszakaszokat – egymással összehasonlítható helyzetben vannak, amelynek következtében köztük nem tehető különbségtétel, a díjfizetési kötelezettség mindenkire egyaránt vonatkozik. Egyértelmű alkotmányossági követelmény mind a díjfizetési kötelezettség és az ellenőrzési eljárás szabályozásával, mind pedig az ellenőrzést végrehajtó szerv gyakorlatával szemben, hogy diszkriminációmentesen biztosítsa a díjfizetési kötelezettség teljesítését.
Abban az esetben, ha a szabályozás és az ellenőrzési rendszer olyan hiányosságokkal küzd, amelynek következtében a külföldi gépjárművek döntő számban díjfizetés nélkül használhatják a magyar gyorsforgalmi úthálózatot, ugyanakkor a díjfizetési kötelezettség nem teljesítése esetén a belföldieket komoly összegű pótdíjfizetési kötelezettség terheli, hatását tekintve a belföldi gyorsforgalmi úthasználók indokolatlan hátrányos megkülönböztetését eredményezi.
Hasonló, hatását tekintve indokolatlan hátrányos megkülönböztetést idéz elő az ellenőrzési rendszer, illetve a vonatkozó jogi szabályozás azon hiányossága, amelynek következtében a rendszer nem képes megkülönböztetni a különböző járműkategóriákat, csak azt képes ellenőrizni, hogy az adott rendszámhoz kapcsolódik-e díjfizetés. Ismereteim szerint a díjfizetést ellenőrző kamerarendszer képes megkülönböztetni a motorkerékpárt a tehergépkocsitól, így a probléma a vonatkozó szabályozás módosításával megoldható lenne. 

3. Intézkedéseim
A feltárt visszásságok orvoslása érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszternél, hogy a jelentésemben részletezett alkotmányossági követelmények alapján 
– vizsgálja felül a gyorsforgalmi úthálózat díjfizetés ellenében történő használatának szabályozását és ellenőrzési rendszerét;
– tegye meg a szükséges – jogszabály-módosítást igénylő – intézkedéseket annak érdekében, hogy a Kkt. 20. § (7) bekezdésében szabályozott visszatartás intézményének alkalmazására kizárólag jogszerűen kerülhessen sor;
– tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a belföldi és a külföldi gépjárművek vezetőit (üzembentartóit) a díjfizetés elmulasztása esetén, azonos szankciók sújtsák.

Budapest, 2010. május 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.