Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
Az AJB 3585/2010 ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindulása
A panaszos azt sérelmezve fordult hivatalomhoz, hogy 2009 decemberében műszaki vizsgára vitte gépjárművét a Nemzeti Közlekedési Hatóság (NKH) Heves megyei vizsgaállomására, ahol – szóban előterjesztett panasza szerint – közölték vele, hogy a jármű több kisebb (kijavítható) hibát mutat, de elsősorban azért nem vizsgáztatják le, mert nem engedélyezett a négyszemélyes tehergépkocsi kialakítása. Ekkor a hatóság felhívta a figyelmét arra, hogy a forgalmi engedélyben rögzített négyszentélyes kivitel „nagy valószínűséggel szabálytalan”. A hozzám forduló álláspontja szerint az első fokú hatóság a tényállást nem tisztázta, holott az forgalmi engedélyen kívül a járműnyilvántartás adataiból megállapítható lett volna, hogy az átalakítás 1998-ban, hatósági engedéllyel történt.
A panaszos azt is sérelmezte, hogy arra a hatóság nem hívta fel hiánypótlásra, hogy járjon utána az átalakítási engedélyre vonatkozó bejegyzés pótlásának, illetve nem hívta fel a figyelmét arra sem, hogy a forgalmi engedélybe való bejegyzés kiegészítése érdekében vissza kell mennie az okmányirodába. Miután a forgalmi engedélybe z átalakítási engedélyre utaló záradék bejegyzésre került, a másodfokú hatóság rendezte az ügyet. 
Mindezek mellett a panaszos azt is kifogásolta, hogy személyes megjelenésekor méltóságában megsértették. Panaszolta továbbá, hogy az első fokú hatóság elhúzódó eljárása miatt munkaeszközét hónapokig nem tudta használni, és egyébként el sem tudta adni, mert vevőjelöltje a procedúra miatt visszalépett. 
Mivel a beadvány alapján felmerült több, alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja, az ügyben vizsgálatot indítottam, melynek eredményes befejezése érdekében a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökétől kértem tájékoztatást.

A megállapított tényállás
A panaszos 2009 decemberében időszakos műszaki vizsgálaton bemutatta a Hyundai Galloper tehergépkocsiját. Ennek során az első fokú hatóság – többek között – azért minősítette a járművet a közúti közlekedésre alkalmatlannak, mert az ülések száma megfelelt ugyan a forgalmi engedélyben rögzítettnek, azonban eltért a típusbizonyítványban engedélyezettől, és a jármű okmányaiban az átalakítás tényét nem rögzítették.
Az NKH elnökétől kapott tájékoztatás szerint az első fokú hatóság a tényállás tisztázásakor a jármű szemléje, vizsgálata, valamint a járműhöz az időszakos műszaki vizsgálat során bemutatott járműkísérő okmány (forgalmi engedély) illetve a típusbizonyítvány adatai alapján járt el. 
A szemle eredménye, valamint a kapcsolódó okmányok adatai alapján került kiállításra a tanúsítvány, mely a szóban forgó járművet a közúti közlekedésben való részvételre alkalmatlannak minősítette. A tanúsítvány hibajegyzékében „az ülések száma a járműhöz nem engedélyezett” megállapításon kívül még további 4 különböző hiba került felsorolásra. A kapott tájékoztatás szerint az összesen öt felsorolt hiba közül négy olyan, hogy önmagában is alkalmatlan minősítést vont volna maga után. 
Az NKH elnöke szerint a tényállás tisztázásakor – minden esetben – a tényleges műszaki állapot, kísérő okmányok adatai, valamint a típusbizonyítvány adatai alapján kerül sor a vizsgált jármű minősítésre. Nem kaptam ugyanakkor választ a tényállás tisztázása körében arra, hogy a konkrét esetben az okiratok tartalma közötti eltérést miként oldotta fel a hatóság.
Az NKH elnöke arról is tájékoztatott, hogy a hatóság „eljárásai során a közokiratban igazolt tények el nem fogadásának gyakorisága nem becsülhető, a közlekedési hatóságnak mindenkor a hatályos jogszabályok szerint kell eljárnia. A járművizsgálatok – ekként a járművek időszakos műszaki vizsgálatának – egyik célja az, hogy a járművek a közúti közlekedésben való részvételre műszakilag alkalmasak legyenek, ezáltal közvetlenül növeljék a közlekedésbiztonságot. Másik fontos cél természetesen az is, hogy a járművön található azonosítók, az okmányokban és az adatbázisokban szereplő adatok is összehasonlításra, ellenőrzésre kerüljenek.”
Az első fokú hatóság 2009. december 4-én a jármű sikertelen időszakos műszaki vizsgálatának következményeként az alkalmatlanság okainak feltüntetésével kiadta a Tanúsítványt (3. pont: Hibajegyzék), valamint a Jármű Műszaki Adatlapot is, miszerint a jármű nem felelt meg a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről szóló 6/1990. (IV. 12.) KŐHÉM rendelet előírásainak. A panaszos a jogorvoslat lehetőségéről sem akkor, sem azt követően tájékoztatást nem kapott. Ezt követően az első fokú hatóság az ügyfél első „levelére” egyszerű levélben válaszolt, melyben tájékoztatták, hogy milyen hibaokok miatt nem került érvényesítésre a jármű forgalmi engedélye. Az NKH elnöke szerint „az eljárás méltányos volt, a hatóság az ügyfelet meg akarta kímélni attól, hogy feleslegesen fizesse be a fellebbezéssel kapcsolatos költségeket, mivel a járműnek több olyan hibája is volt melyek miatt alkalmatlan minősítést kapott. Az ügyfél tájékoztatást kapott arról is, hogy miket kell kijavítania ahhoz, hogy a járműve megfelelő minősítést kapjon az időszakos műszaki vizsgálaton.” Az elsőfokú hatóság az ügyfél által erre válaszul küldött panaszlevelet már fellebbezésnek minősítette, felszólította az ügyfelet a fellebbezési illeték megfizetésére, és a másodfokú hatóság részére határozathozatalra felterjesztette. 
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) alapján az ügyfél levelét az NKH elnöke szerint is tartalma alapján fellebbezésnek kellett volna minősíteni és a másodfokú hatóság részére felterjeszteni. A rendelkezésemre bocsátott iratok szerint ezzel szemben a szóban forgó panaszosi beadványt 2010. január 29-én kelt levelében éppen az NKH elnöke minősítette panasznak.
A kapott tájékoztatás szerint az elsőfokú hatósági eljárás során – a jármű időszakos vizsgálatakor – minden esetben a jármű pillanatnyi műszaki állapota és a rendelkezésre álló okmányok és adatok alapján kerül sor a minősítésre, döntéshozatalra. Az NKH a gépkocsit a jogorvoslati eljárásban szemlére rendelte be, amelyre 2010. március 19-én került sor. A másodfokú hatóság a műszaki szemle, valamint a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatalától (KEKKH) beszerzett iratok alapján az első fokú hatóság döntésének indokolását – a szállítható személyek száma tekintetében – megváltoztatta.
A gépjármű újbóli időszakos műszaki vizsgálatára 2010. április 22-én került sor, melynek eredményeképpen — a 2009 decemberében feltárt hiányosságok kijavítása után – alkalmas minősítést kapott, és a forgalmi engedélye érvényesítésre került.

Érintett alapvető jogok
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, tisztességes eljárás (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
-	az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”)
-	a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”)

A vizsgálat megállapításai
I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálatom során beszerzett iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos kimerítette a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket.
A vizsgálattal érintett Nemzeti Közlekedés Hatóság az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.
II. 1.	Először is azt vizsgáltam meg, hogy az első fokú hatóság miként tisztázta a panaszos ügyében a tényállást. 
A Ket. 3. § (1) bekezdésében kimondja a korlátok közé szorított hivatalbóliság elvét, vagyis a közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül. A (2) bekezdés b) pontja szerint a közigazgatási hatóság hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie,
A Ket. 50. § (1) bekezdése kényszertő jelleggel írja elő, hogy a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. A (4)-(5) bekezdések értelmében a hatósági eljárásban olyan bizonyíték használható fel, amely alkalmas a tényállás tisztázásának megkönnyítésére. Bizonyíték különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemléről készült jegyzőkönyv, a szakértői vélemény, a hatósági ellenőrzésen készült jegyzőkönyv és a tárgyi bizonyíték. A hatóság pedig szabadon választja meg az alkalmazandó bizonyítási eszközt. Törvény ugyan előírhatja, hogy a hatóság a határozatát kizárólag valamely bizonyítási eszközre alapozza, továbbá törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyekben kötelezővé teheti valamely bizonyítási eszköz alkalmazását, illetve előírhatja valamely szerv véleményének a kikérését. A vizsgált ügyben azonban ilyen különös előírás nem volt.
A Ket. 52. § (1) bekezdése a tényállás tisztázása során az irat felhasználását szabályozza. Ennek megfelelően a hatóság a tényállás megállapítása céljából felhívhatja az ügyfelet okirat vagy más irat bemutatására, vagy ezek beszerzése érdekében más szervet is megkereshet.
A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 195. §-a szerint közokiratnak minősül az olyan okirat, amelyet bíróság, közjegyző vagy más hatóság, illetőleg közigazgatási szerv (közigazgatási hatósági jogkörrel felruházott más szerv vagy személy e felhatalmazásának keretei között) ügykörén belül a jogszabályban megszabott alakban állított ki. Közokiratnak minősül továbbá az iménti felsorolásban nem szereplő olyan okirat is, amelyet jogszabály közokiratnak nyilvánított. A közokiratnak teljes bizonyító ereje van, azaz bizonyítja a benne foglalt intézkedést vagy határozatot, továbbá az okirattal tanúsított tények és adatok valóságát, úgyszintén az okiratban foglalt nyilatkozat megtételét, valamint annak idejét és módját.
Ellenbizonyításnak a közokirattal szemben is helye van, amennyiben azt törvény ki nem zárja vagy nem korlátozza. A közokiratot az ellenkező bizonyításig valódinak kell tekinteni, az eljáró közigazgatási hatóság tényállás tisztázási kötelezettsége keretében azonban – ha szükségesnek tartja – az okirat kiállítóját akár hivatalból, akár az ügyfél kezdeményezésére megkeresheti, hogy az okirat valódisága tekintetében nyilatkozzék.
Ki kell emelni továbbá, hogy a Ket. 85. § (3) bekezdése szerint a hatósági igazolványt (a forgalmi engedély pedig ennek minősül) a bejegyzett adatok és jogok igazolására – az ellenkező bizonyításáig – mindenki, vagyis az NKH is köteles elfogadni, ezekre nézve az ügyfél más bizonyításra nem kötelezhető!
A vizsgált ügyben megállapítottam, hogy az első fokú hatóság nemhogy nem tett eleget a tényállás tisztázási kötelezettségének, hanem kifejezetten iratellenesen hozta meg döntését akkor, amikor minden további nélkül nem fogadta el a gépjármű bemutatott forgalmi engedélyét és törzskönyvét bizonyítási eszközként. Ennek indokaként nem fogadható el, hogy a hatóság előtt elfekvő típusbizonyítványtól eltérő adatokat tartalmaz, mert az ilyen eltérések okát a hatóságnak minden esetben megnyugtatóan tisztáznia kell. Ezt azonban elmulasztotta, és az első fokú hatóság döntését követően, csak a jogorvoslati eljárásban tette meg a másodfokú hatóság. 
Amennyiben az első fokú hatóság akár csak kísérletet tett volna az ellentmondásra, könnyűszerrel észlelhette volna, hogy a jármű 1998-as forgalomba helyezése óta négyszemélyes. Ugyancsak a tényállás tisztázása során kellett volna feltárnia, hogy a hatóság jogelődjének területi szerve, a Baranya Megyei Közlekedési Felügyelet átalakítási engedélye nyomán – vagyis jogszerűen – került sor a jármű átalakítására. Az a körülmény, hogy az átalakítási engedély számát a forgalmi engedély nem tartalmazta a 2009. december 4-i időszakos műszaki vizsgálat idején, nem lett volna a panaszos számára felróható körülmény.
Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás […] előre kiszámítható legyen. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy az elsőfokú hatóság azzal, hogy a Ket. alapelveit és a bizonyításra vonatkozó rendelkezéseit megsértette, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
2. A jogorvoslati lehetőség biztosítása nem pusztán formai (jogszabály biztosítja, vagy kizárja), hanem tartalmi (ténylegesen biztosítva volt-e) kérdés is. Minden olyan esetben, amikor ez a panasz alapján nem magától értetődő, vagy a panaszos kifejezetten azt sérelmezi, hogy valamely hatóság nem biztosította számára a jogorvoslat – egyébként az adott ügytípusban létező – lehetőségét, ideértve azt is, ha a hatóság jogszabályi kötelezettség ellenére nem tájékoztatja a jogorvoslat lehetőségéről. Valamennyi olyan esetben, amikor nem támasztja alá a hatóság, hogy a jogorvoslat biztosítása körében eleget tett az ügyféllel szemben fennálló tájékoztatási kötelezettségének, tartalmilag bizonyosan nincs számára jogorvoslati lehetőség biztosítva.
Nem fogadható el az első fokú hatóság azon magyarázata a jogorvoslati kitanítása elmaradására, miszerint az időszakos műszaki vizsgálat során, amennyiben a gépjármű megfelel a jogszabályi feltételeknek, ugyancsak nem adnak tájékoztatást a jogorvoslati lehetőséről. 
A jármű 6/1990 (IV. 12. ) KÖHÉM rendeletnek (MR.) megfelelőségéről kiállított tanúsítvány és műszaki adatlap tartalmát tekintve hatósági bizonyítvány, melyet az új forgalmi engedély (ami hatósági igazolvány) kiállítására irányuló eljárásban használhat fel az ügyfél. A Ket. 82. § (3) bekezdés szerint a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásának megtagadásáról, valamint a hatósági nyilvántartásba való bejegyzés megtagadásáról a hatóság határozatot hoz. Álláspontom szerint, a Ket. 83. § (1) bekezdésének első mondata szerint az ügyfél kérelmére a hatóság tény, állapot vagy egyéb adat igazolására hatósági bizonyítványt ad ki, és az időszakos műszaki vizsgálatra való jelentkezés az ügyfél olyan hatósági bizonyítvány kiállítására irányuló kérelem, amely azt igazolja, hogy a jármű megfelel az MR. előírásainak. Abban az esetben, ha a jármű nem felel meg az MR. rendelet előírásainak a hatóságnak nem egy a kérelemben megjelölt jogosultsággal ellentétes tanúsítványt kell kiállítani, hanem határozatban kell elutasítania a kérelmet.
A Ket. szerint a hatóság határozata fő szabályként – egyebek mellett – tartalmazza az indokolást és a jogorvoslatról szóló tájékoztatást. A 72. § (4) bekezdés szerint indokolást és jogorvoslatról való tájékoztatást nem tartalmazó egyszerűsített döntés hozható, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti.
Mindezek alapján látható, hogy az időszakos műszaki vizsgálaton megjelenő járművek esetében nincs szükség jogorvoslati tájékoztatásra, azonban a vizsgán „megbukó” járművek esetében ez nem nélkülözhető! Ettől teljesen független kérdés, hogy az ügyfelek ezt követően a hibák kijavítása után ismételt kérelmet terjesztenek elő, vagy – mivel a döntést megalapozatlannak tartják – egy hosszabb és költségekkel járó jogorvoslati eljárást választanak.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy az elsőfokú hatóság eljárása a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okozott.
Amint arra már utaltam, a jogorvoslathoz való jog biztosítása nem formális, hanem tartalmi kérdés. Az NKH elnöke azzal, hogy a tartalma szerint jogorvoslati kérelemnek minősülő beadványt nem fellebbezésként, hanem panaszként értékelte, ténylegesen és érdemben elzárta az ügyfelet attól, hogy ügyében a másodfokú hatóság megfelelő időben hozzon döntést. Ennek köszönhetően tartott a viszonylag egyszerű megítélésű ügy csaknem öt hónapig. Ezzel az eljárással az NKH elnöke a jogorvoslathoz való joggal, valamint – az eljárás elhúzódása miatt – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.
3. A másodfokú hatóság az elsőfokú döntést csak annak indokolásában változtatta meg, arra hivatkozva, hogy a gépjármű más okból sem felelt meg a 2009. december 4-i időszakos műszaki vizsgálaton. Nem foglalkozott azonban azzal a lényegese körülménnyel, hogy az elsőfokú hatóság a tényállás tisztázási kötelezettségének nem tett eleget. A másodfokú hatóságnak ugyanis – a fellebbezés terjedelmére tekintet nélkül – az alapeljárás valamennyi elemét értékelni kellett volna. Abból pedig, hogy az első fokú hatóság a tényállás tisztázásnak elmulasztása miatt iratellenes, és jogszabálysértő döntést hozott, legalábbis fel kellett volna vetnie azt a kérdést is, hogy a döntés összességében magalapozott volt-e. 
4. A panasz azon részét, miszerint az NKH eljáró munkatársai megsértették a hozzám forduló emberi méltóságát, jogi eszközeiben korlátozott vizsgálatom során nem tudtam megnyugtatóan tisztázni. Meg kívánom jegyezni azonban, hogy jogállamban nem fogadható el egyetlen hatóság egyetlen tagjától sem, ha az ügyfél (alap)joggyakorlásával kapcsolatban bármilyen megjegyzést tesznek. Az ilyen esetek – amellett, hogy a hatóság pártatlanságába vetett bizalmat alapjaiban ingathatják meg – alkalmasak lehetnek arra, hogy az emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okozzanak.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzésük érdekében, 
1.	az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy a megyei kormánymegbízottak útján hívja fel megyei kormányhivatalok közlekedési felügyeleteinek figyelmét 
a.	a hatósági eljárásban a tényállás tisztázásának jelentőségére;
b.	a közokiratok és különösen a hatósági bizonyítványok bizonyítási eljárásban elfoglalt helyére, illetve azok tartalmával szembeni ellenbizonyítás lehetőségére; 
c.	a hatósági döntéssel szembeni jogorvoslat lehetőségéről szóló tájékoztatás garanciális jelentőségére;
d.	a beadványok tartalom szerinti elbírálásának elvére valamint arra, hogy 
e.	az ügyfeleket nem érheti hátrány (alap)joggyakorlásuk miatt.
2.	az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Nemzeti Közlekedési Hatóság elnökét, hogy 
a.	a beadványokat tartalmuk szerint bírálja el;
b.	a fellebbezés elbírálása során – a fellebbezés terjedelmétől függetlenül – az első fokú eljárást részleteiben és összességében vizsgálja meg.

Budapest, 2011. július 29.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.