Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3578/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszos a Budapesti Temetkezési Intézet (BTI) általa sérelmesnek tartott eljárása miatt fordult hozzám. Beadványában azt kifogásolta, hogy a rákospalotai köztemető alkalmazottai hozzátartozója sírhelyének rendbehozatalát azzal akadályozták, hogy a temetőbe nem engedték be az általa, a sír rendbehozatala érdekében megbízott szakembert. 
A panaszban foglaltakkal kapcsolatban felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének, a szerződéskötési szabadság, valamint a vállalkozás joga és a verseny szabadságához fűződő jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat megindításával egyidejűleg az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem a BTI vezérigazgatóját, később – a kapott válasz ismeretében – Budapest Főváros főpolgármesterét és tájékoztatást kértem álláspontjaikról, illetve tervezett intézkedéseikről.

Megállapított tényállás
A panaszos hozzátartozója sírhelyének rendbehozatalára kőművest bízott meg, azonban a megbízott munkavégzését a rákospalotai köztemető alkalmazottjai megakadályozták, csak a panaszos személyes közbenjárását – sajtónyilvánosság említését – követően tették lehetővé a munkavégzést.
A BTI vezérigazgatója válaszában kifejtette: a BTI-nek feladatai körébe tartozik annak vizsgálata, hogy a temetkezési szolgáltatók, illetve vállalkozók a szolgáltatás végzése során megfelelnek-e a jogszabályokban előírt követelményeknek. A vezérigazgató álláspontja szerint a sírköves munkálatok elvégzése külön szakmához kötött, azt nem végezheti el olyan vállalkozó, aki pusztán kőműves szakképesítéssel rendelkezik. Felhívta továbbá a figyelmemet a temetőszabályzat V.2 pontjára, amely értelmében „a köztemetőkben – a sírkőtisztításon, valamint a sírjelző, fejfa elhelyezésén kívül – síremlékekkel, sírjelekkel kapcsolatos szolgáltatásokat, sírgondozással kapcsolatos munkákat vállalkozásszerűen csak az végezhet, aki a BTI Zrt-vel együttműködési megállapodást kötött.” 
2010. szeptember 7-én kelt megkereső levelemre Budapest Főváros főpolgármester–helyettesének 2011. április 14-én kelt válaszában kifejtett álláspontja szerint a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X.1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 10. § (4) bekezdése értelmében „a szabályzatban a temető egyes területei - de legalább sírhelytáblánként az egyes temetési helyek – építészeti, kertészeti kialakításának és gondozásának részletes feltételei meghatározhatók. A szabályzat fogalmát pedig a Vhr. 4. (1) bekezdése a köztemető fekvése szerinti települési Önkormányzat rendeleteként, illetőleg temetőszabályzataként definiálja.” 
A főpolgármester-helyettes válaszában továbbá hivatkozott a Vhr. 23. §-ára is, amely kimondja, hogy a temetőben történő munkavégzést – a hozzátartozók részéről történő sírgondozás, a temetési hely növénnyel való beültetése és díszítése kivételével – a temető üzemeltetőjének a munkavégzés megkezdését megelőzően be kell jelenteni. Az üzletszerű tevékenység során a vállalkozó köteles betartani a szabályzatban meghatározott feltételeket. Munka úgy végezhető, hogy az ne sértse a hozzátartozók és a látogatók kegyeleti érzéseit, ne akadályozza az elhunyt elbúcsúztatását. A munkavégzés során a szomszédos temetési hely nem sérülhet, gondoskodni kell arról, hogy eredeti állapota ne változzon. A munka ideje alatt a temetési helyek látogatását nem lehet akadályozni és a búcsúztatás alatt a munkavégzéssel keletkezett hang vagy egyéb hatás nem zavarhatja a szertartást.
A fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a fővárosi közgyűlés rendeletében a temetőben munkát végző vállalkozókra nézve együttműködési megállapodás megkötését írhatja elő a BTI-vel, ezért a szabályozás összhangban áll a hatályos jogszabályi rendelkezéssel.

Érintett alkotmányos jogok
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
–	A szerződési szabadság: „Magyarország gazdasági olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.” [Alkotmány 9. § (1) bekezdés]
–	Vállalkozáshoz való jog, versenyszabadság: „A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” [Alkotmány 9. § (2) bekezdés]

Jogszabályi háttér
·	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról (Ötv.)
·	1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről (Ttv.)
·	145/1999. (X. 1.) kormányrendelet a temetőkről és a temetkezésről 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló (Vhr.)
·	58/2000. (X. 26.) fővárosi közgyűlési rendelet a köztemetőkről és a temetkezés rendjéről (R.)

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem azt az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza. A biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. A BTI Zrt. a fentiek szerint közszolgáltató szervnek minősül, vagyis a szerv eljárásának vizsgálata az ombudsman hatáskörébe tartozik.

II. Alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”1. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is2, ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. a helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan annyit rögzít, hogy a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket, emellett törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat.3 Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. A következetes alkotmánybírósági gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján a képviselő-testület kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat.4
Az Alkotmány deklarálja: A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Ez az elismerés és támogatás azt jelenti, hogy az Alkotmány XII. fejezetében részletezett alapvető jogokat a versenyszabadság megvalósulása érdekében az állami és önkormányzati szerveknek kötelességük érvényesíteni és védelmezni. A gazdasági verseny szabadsága ugyanis önmagában nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelyek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata).5
Az államnak természetesen joga van megfelelő alkotmányos indokok esetében arra, hogy a gazdasági versenyt korlátozza. […] A korlátozás azonban csak akkor alkotmányos, ha egyrészt nem valósít meg diszkriminációt, másrészt megfelelő jogszabályi szinten történik.6 A piacgazdaság alapvető létformája a verseny. A piacgazdaságra alapozott társadalmi és gazdasági rend létfontosságú értéke a gazdasági verseny kibontakoztatása, védelme.7 A verseny a vállalkozások arra irányuló tevékenysége, hogy áruikat, szolgáltatásaikat vegye igénybe a fogyasztó. A verseny szabadságának biztosítása azt jelenti, hogy ebben a folyamatban mindegyik piaci szereplő azonos feltételekkel vegyen részt, senki se jusson előnyhöz a szabályozás következtében.8
A piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság. A szerződési szabadság amelyet az Alkotmánybíróság önálló alkotmányos jognak tekint érvényesül abban az általános szabályban, amelyet a Polgári Törvénykönyv 200. § (1) bekezdése rögzít. Eszerint a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal térhetnek el. A Ptk. 226. § (1) bekezdése lehetőséget terem az állami beavatkozásra, amikor úgy rendelkezik: a jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek. E § (2) bekezdése azonban kiköti, hogy jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg.9
Amennyiben a szerződési szabadság korlátozása a jövőre nézve történik, akkor a szerződési szabadság az általános cselekvési szabadsággal mutat lényegi összefüggést. Ha tehát a jogalkotó a még meg nem kötött szerződések tartalmi elemét a jövőre nézve határozza meg, vagy akár szerződéskötési kötelezettséget ír elő, az általános cselekvési szabadság egyik megnyilvánulási formájának tekinthető jogügyletetek létrehozásának szabadságát korlátozza. Ebben az esetben is kellő súlyú alkotmányos indok szükséges, ami az önkényesség tilalmát jelenti. Ez a szabály is vezethet jogszabályi rendelkezések alkotmányellenessé nyilvánításhoz.10

III. Az egyedi ügy tekintetében
A kormány rendeletben állapítja meg a temetőszabályzat kötelező tartalmi elemeit, többek között a temetési helyek kialakításának szabályát, a sírhelyhasználati idők meghatározását, a temetési helyek gondozásának, a növényültetés és a sírjelek alkalmazásának feltételeit.11 A temetőben történő munkavégzéssel összefüggésben azt rögzíti, hogy – a hozzátartozók részéről történő sírgondozás, a temetési hely növénnyel való beültetése és díszítése kivételével – a temető üzemeltetőjének a munkavégzés megkezdését megelőzően be kell jelenteni. E munkavégzéskor az üzletszerű tevékenységet folytató vállalkozó köteles betartani a szabályzatban meghatározott feltételeket.12
A fővárosi közgyűlés a törvény felhatalmazása alapján rendeletben állapítja meg a temetési szolgáltatás, illetőleg a temetőben végzett egyéb vállalkozói tevékenységek ellátásának rendjét.13
E felhatalmazó rendelkezésre hivatkozva a közgyűlés az alábbiak szerint rendelkezett: „a köztemetőkben – a sírkőtisztításon, valamint a sírjelző, fejfa elhelyezésén kívül – síremlékekkel, sírjelekkel kapcsolatos szolgáltatásokat, sírgondozással kapcsolatos munkákat vállalkozásszerűen csak az végezhet, aki a BTI Zrt-vel együttműködési megállapodást kötött.” 
A jogforrási hierarchia elve szerint egy alacsonyabb jogforrás nem ütközhet magasabb szintű jogforrásba, a közgyűlés rendelete a törvényi felhatalmazás esetén, annak keretei között állapíthat meg szabályokat. A Vhr. a vállalkozási tevékenység végzését előzetes bejelentéshez köti, a közgyűlés jogalkotási felhatalmazása pedig e tevékenység gyakorlása rendjének, egy tevékenység végzése mikéntjének meghatározására terjed ki, a tevékenység végzésének feltételei a Vhr-ben szabályozottaknál szűkebb körben való meghatározására nem kapott jogalkotó felhatalmazást.
Álláspontom szerint az együttműködési megállapodás feltételként való előírására tehát a közgyűlés nem rendelkezik felhatalmazással, ezáltal túlterjeszkedett a törvényben kapott jogalkotási felhatalmazásán és ezzel a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményének sérelmével összefüggő visszásságot okozott.
Az elhunytat temetőben vagy temetkezési emlékhelyen létesített temetési helyen kell eltemetni, amellyel az rendelkezik, aki azt megváltotta, vagyis a használati időre a rendeletben meghatározott díjat megfizette. A rendelkezési jog gyakorlása a temetési helyre helyezhető személyek körének meghatározására, továbbá síremlék és sírjel állítására, valamint mindezek gondozására terjed ki.14. Ez alapján a temetési hely felett a rendelkezni jogosultat terheli a kárveszély viselése, erre utal az is, ha a jogosult a biztonságos használatot veszélyeztető sírjel vagy sírbolt helyreállítására a temető tulajdonosa őt köteles felhívni, amennyiben pedig e kötelezettségének nem tesz eleget a tulajdonos a szükséges munkálatokat a jogosult költségére elvégeztetheti15. A síremlék állítása érdekében a szerződés alanyai között jön létre egyezség, így a rendelkezni jogosult, illetve a szerződéses szabadsághoz való jog alapján az általa választott – a külön szabályok szerint a vállalkozási tevékenység végzésére feljogosított – szakember köt szerződést. E szolgáltatás nyújtása közben a feleknek figyelemmel kell lennie a temetési helyek építészeti, kertészeti kialakításának és gondozásának részletes feltételeit tartalmazó szabályzatban foglaltakra16, amely feltételeket a temetési hely felett jogosulttal kötött szerződésben is rögzíteni kell.17
A temetőszabályzat szerint csak az a vállalkozó végezhet vállalkozási tevékenységet a temetőben, akivel a temető együttműködési szerződést kötött. E szabály alkalmazása esetén a rendelkezni jogosult ténylegesen csak azokkal a vállalkozókkal köthet szerződést a síremlék állítására, akikkel előzőleg egy a szerződéses jogviszonyon kívüli harmadik személy, a temető együttműködési megállapodást kötött. A megállapodás azonban a rendelkezésre jogosulton kívül, általa nem ismert és nem befolyásolható feltételek szerint jött létre, amely egyben előrevetíti a temető által önkényesen kiválasztott vállalkozókkal való szerződéskötési kötelezettséget. 
Álláspontom szerint nem fogadható el a BTI azon véleménye, miszerint a temető feladata, annak vizsgálata, hogy az ott munkát végző vállalkozók megfelelnek-e a jogszabályokban előírt követelményeknek. Úgy vélem a temető e téren sem láthat el hatósági feladatokat, e hatáskörrel sem a Ttv., sem a Vhr. nem ruházza fel a közszolgáltatási feladat ellátásával megbízott gazdasági társaságot, vagy annak alkalmazottját. A törvényben erre feljogosított hatóságok (pl. jegyző, fogyasztóvédelmi hatóság) hatáskörébe tartozik a vállalkozói tevékenység ellenőrzése, úgymint a képesítéshez kötött tevékenységek esetén a képesítési előírások meglétének a vizsgálta, és úgy is, mint a vállalkozó által végzett tevékenység ellenőrzése. 
A temető és a vállalkozók közötti együttműködési megállapodás megkövetelése harmadik személyt érintő szerződéses jogviszonyban a szerződéskötési szabadság és egyben a piaci verseny korlátozásának alkotmányos sérelmét okozza, különösen, ha a közgyűlési rendelet erre vonatkozó szabályának megalkotására a jog alkotójának nincs jogalkotási felhatalmazása.

Intézkedés
A vizsgálat során feltárt visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Obtv. 25. § alapján kezdeményezem a Budapest Főváros Önkormányzata főpolgármesterénél, hogy jelentésemet terjessze a közgyűlés elé, azzal, hogy a jogalkotó vizsgálja felül, a köztemetőkről és temetkezés rendjéről szóló 58/2000. (X. 26.) sz. fővárosi közgyűlési rendelet 3. sz. melléklet V.2. pontjának jogszabálysértő rendelkezését. 

Budapest, 2011. május 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 56/1991. (XI. 8.) AB határozat
2 9/1992. (I. 30.) AB határozat
3 Ötv. 1. § (3) és (5) bekezdés
4 Vö. 3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517.; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541.; 56/2003. (XI. 13.) AB határozat, ABH 2003, 867, 870.
5 17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998. 156.
6 31/1994. (VI. 2.) AB határozat, ABH 1994. 170.
7 19/1991. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1991. 402.
8 684/B/1997. AB határozat, ABH 2002. 813., 823.
9 13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 14990. 55.
10 Az Alkotmány kommentárja I. 437. o  (Századvég Kiadó Budapest, 2009)
11 Ttv. 41/A §. d/ pont
12 Vhr. 23. (1) – (2) bek.,
13 Ttv. 41. § g./, illetve (3) bek. 6 pontja, illetve Vhr. 16. § a/
14 Ttv. 22. § (1) - (2) bek.
15 Vhr. 15. § (1) - (3)
16 Vhr. 4. § (1) bek.
17 Vhr. 10. § (4) bek.