Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-3414/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Kussinszky Anikó
dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló, édesanyjának (a továbbiakban: panaszos) a Sántha Kálmán Mentális Egészségközpont és Szakkórház pszichiátriai osztályán történt ellátását sérelmezte. Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján felmerült az emberi méltósághoz, valamint a személyes szabadsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam. A vizsgálat során az Obtv. 18. § (2) és (4) bekezdései alapján tájékoztatást kértem az egészségügyi intézmény vezetőjétől, valamint a Nemzeti Erőforrás Minisztérium egészségügyért felelős államtitkárától. Az ombudsmani megkeresés nyomán a szaktárca az eset kivizsgálását kérte továbbá a pszichiátria országos szakfelügyelő főorvosától.

A megállapított tényállás
1. A panaszost 2009. augusztus 19-én háziorvosa veszélyeztető állapot fennállása miatt sürgősségi gyógykezelésre utalta a nagykállói intézmény pszichiátriai osztályára. A bíróság értesítésére 2009. augusztus 24-én került sor, amely még aznap határozatot is hozott a kötelező pszichiátriai intézeti gyógykezelés határozatlan idejű elrendeléséről. A panaszos végül 2009. szeptember 22-én hagyhatta el az intézményt.
2. A Sántha Kálmán Mentális Egészségközpont és Szakkórház (Kórház) orvos igazgatója megkeresésemre a következő tájékoztatást adta az esettel kapcsolatban:
A panaszos intézeti gyógykezelésbe vétele az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 196. § b) pontja alapján háziorvosi beutalásra történt (sürgősségi gyógykezelés), miután a kórházi felvételt testvére és annak leánya kérték. A beutaló tartalma megfelelt a veszélyeztető állapot leírásának. A szakkórházban történt szakorvosi vizsgálat a veszélyeztető állapotot megállapította, a szakorvos a beteg gyógykezelését szükségesnek tartotta. A bíróság értesítésére 2009. augusztus 24-én került sor, a szemlére is aznap került sor, mely alapján a bíróság határozatban rendelte el panaszos határozatlan idejű kötelező pszichiátriai kezelését.
Pszichodiagnosztikai tesztvizsgálat augusztus 26-án készült, korábban – a négy napos munkaszünet miatt – nem volt rá lehetőség, ugyanis ügyeleti időben pszichológus nem áll rendelkezésre. A beteg augusztus 20-án és 23-án látogatókat fogadott a betegdokumentáció szerint, ekkor az ápolók és az ügyeletes orvos is biztosították a tájékozódási lehetőségét. A panaszos lánya augusztus 25-én kereste fel a beteg kezelőorvosát, aki aznap a szakrendelésen dolgozott. Mivel a betegek között foglalt helyet, így valóban hosszabb ideig várakozott, amíg a kezelőorvossal beszélni tudott. A hozzátartozót részletesen tájékoztatták a kórházba kerülés körülményeiről, az észlelt pszichopatológiai ellátásokról, a gyógykezelésről és annak várható időtartamáról. A beteg lánya kérte, hogy a lehető legkorábban engedjék el édesanyját a kórházból, mert szeretné magához venni és Budapesten gyógykezeltetni. A kezelőorvos megbeszélte a beteg lányával, hogy amennyiben az otthoni felügyeletet meg tudják oldani, gyógyszerszedést, pszichiátriai kontroll vizsgálatokon történő megjelenést biztosítani tudják, úgy hozzátartozói közül bárkivel elengedi a beteget szeptember 1-jén. A kitűzött napon senki nem jelentkezett a betegért, egyedül pedig még nem lehetett elengedni labilis állapota miatt. 
A vizsgálat során megállapította, hogy a hozzátartozó tájékoztatáshoz való joga nem sérült, a dokumentumokba kérése szerint betekinthetett, feltett kérdéseire a kezelőorvos válaszolt. Levelében tolmácsolta a kezelőorvos elnézés kérését amennyiben akaratán kívül megbántotta, amikor ingerültebben válaszolt. Továbbá elnézést kér, amiért várakoznia kellett, de az ambulancián végzett munkája miatt későn értesült arról, hogy a beteg hozzátartozója várakozik rá. Az orvos igazgató továbbá intézkedett, hogy a kórház munkatársai a jövőben jobban figyeljenek oda, hogy a hasonló esetek elkerülhetőek legyenek.
3. Az ügyben az egészségügyért felelős helyettes államtitkár a pszichiátria országos szakfelügyelő főorvosának vizsgálatát kérte. A lefolytatott vizsgálatot követően a következő tájékoztatást küldték meg:
A beteget 2009. augusztus 19-én az Országos Mentőszolgálat szállította, testvére és annak leánya kísérték. A háziorvos „veszélyeztető” megjelöléssel rendelte el a mentővel való pszichiátriai osztályra szállítását. Az igazságügyi elmeorvos szakértő vizsgálatakor (2009. augusztus 24-én) a „közvetlen és súlyos veszélyeztetettség kritériumait” állapította meg.
A szakfelügyelő főorvos rögzítette továbbá, hogy az intézmény „a bíróságnak minden felülvizsgálatot igénylő beteget 24 órán belül jelentenek. Tény, hogy ünnep és munkaszüneti napokon mobiltelefonos jelentési lehetőség van. A mobiltelefonon üzenetrögzítő jelentkezik, de nem mindig érhető el. Az intézményben az utóbbi 15 évben nem volt munkaszüneti napon bírósági szemle.”
A szakfelügyelő főorvos véleménye szerint összefoglalva megállapítható, panaszos a pszichiátriai osztályra való felvételekor súlyos pszichiátriai betegségben szenvedett, állapota felvételkor kimerítette a „közvetlen veszélyeztető” magatartás kritériumait, a kezelés 2009. szeptember 22-ig történő meghosszabbítása indokolt volt, a bírói szemle pedig a lehető legrövidebb időn belül megtörtént.
4. A Nemzeti Erőforrás Minisztérium egészségügyi államtitkára, egy másik ügyben küldött megkeresésemre adott válaszában1 arról tájékoztatott, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 199. § (2) bekezdésében garanciális szabályként írja elő sürgősségi beszállítás esetén a bíróság 24 órán belüli értesítését, így sem nemzeti ünnep, sem hétvége, sem munkaszüneti nap okán nem lehet azt elhalasztani.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
–	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
–	az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.)
–	személyes szabadsághoz való jog (Alkotmány 55. § (1) és (2) bekezdés: A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. A bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni.)

Alkalmazott jogszabályok
–	Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény;
–	Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.); 
–	Az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló 2006. évi CXVI. törvény 
–	A pszichiátriai betegek intézeti felvételének és az ellátásuk során alkalmazható korlátozó intézkedések szabályairól szóló a 60/2004. (VII. 6.) ESzCsM rendelet

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. Elsőként azt vizsgáltam, hogy az ügyben érintett szervre kiterjed-e a hatásköröm. 
A törvény a hatóság fogalmával szemben a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.2 A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki. 
Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény 1. § (2) bekezdésének b) pontja szerint egészségügyi közszolgáltatás: a részben vagy egészben a központi költségvetés és az Egészségbiztosítási Alap terhére finanszírozott egészségügyi szolgáltatás. A fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatást végző szervek körébe tartozónak tekinti az egészségügyi intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
A vizsgálattal másfelől érintett ÁNTSZ – mint a szakfelügyeletet a szakfelügyelők közreműködésével ellátó szerv -, annak korábbi regionális intézetei, illetve a jelenlegi megyei népegészségügyi szakigazgatási szervek az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint egyaránt közigazgatási feladatot ellátó szervnek tekintendőek, így tevékenységük vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.
Tekintettel arra, hogy az Obtv. 17. § (5) bekezdése rögzíti, hogy az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben jogerős bírósági határozat született, így – a panasz nyomán – hivatalbóli vizsgálatomat kizárólag a bírósági szemlét megelőző sürgősségi beszállítás jogcíme és végrehajtása, valamint a bíróság utólagos értesítésére vonatkozó objektív határidő megtartásának vonatkozásában, valamint az egészségügyi intézmény tevékenységét vizsgáló szakfelügyeleti hatósági eljárással összefüggésben folytattam le.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az országgyűlési biztos – amint erre már több jelentésemben is felhívtam a figyelmet – egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálatai során következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.3
1. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.4 Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.5 Utóbbival összefüggésben egyetértek azzal az összefoglaló megállapítással, hogy a közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazás pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni.6
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved.7 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.8 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.9 Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul.
A jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog – a közhatalmi tevékenység korlátaiként – önálló alkotmányjogi normaként érvényesülnek: gátját képezik a garanciális szabályok szándékolt félretételének, félreértelmezésének, a kiszámíthatatlanság okozta jogsérelmek bekövetkezésének.
2. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében az élethez és az emberi méltósághoz való jogot nem egyszerű alapjogként, hanem olyan abszolút emberi jogként határozza meg, melytől senkit nem lehet önkényesen megfosztani, mivel a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen az emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.10
Az Alkotmány külön nem nevesíti a betegjogokat, de az emberi méltósághoz való jogból, és az önrendelkezési jogból levezethetőek. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) betegjogi katalógusa nevesíti – többek között – a beteg emberi méltósághoz való jogát, tájékoztatásához való jogát, és önrendelkezési jogát. Ezen jogok maradéktalan érvényesülését segíti elő az Eütv. X. fejezete, amely – szem előtt tartva, hogy „a pszichiátriai beteg személyiségi jogait egészségügyi ellátása során - helyzetére való tekintettel – fokozott védelemben kell részesíteni”11 – speciális szabályokat megállapítva rendelkezik a pszichiátriai betegek gyógyításáról és gondozásáról. Ilyen speciális szabály többek között, hogy „a 192-193. §-ban foglalt korlátozások12 elrendeléséről a betegjogi képviselőt és a beteg törvényes vagy meghatalmazott képviselőjét haladéktalanul értesíteni kell.”13 Továbbá: „Az e fejezetben foglalt betegjogi korlátozásokat részletesen dokumentálni és indokolni kell.”14
3. Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. A bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni.
Az Alkotmány 55. §-a nemzetközi jogi mintákat15 követve szabályozza a személyes szabadsághoz való alapvető jogot, a jogkorlátozás feltételeit, a szabadságtól megfosztás speciális garanciáját és az alapjog megsértése esetén alkalmazandó jogkövetkezményeket.  Az Alkotmány elismeri és védi valamennyi természetes személy jogát a szabadságra és a személyi biztonságra, ezt az alapjogot korlátozni csak törvényben meghatározott okból, törvényben meghatározott eljárás szerint lehet. A személyi szabadságtól való megfosztás egyik speciális garanciája a bíró elé állításhoz való jog (habeas corpus).
A személyi szabadság alapjogával kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy „e jog érvényesülése vizsgálható valamennyi – a személyi szabadságot valóban érintő – állami intézkedés alkotmányossági megítélésekor. […] A személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossági megítéléséhez. […] Ezen jogok korlátozásának alkotmányossága, a minden alapjog korlátozására irányadó – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt – követelmények figyelembevételével dönthető el. […] Az Eütv. pszichiátriai betegekre vonatkozó rendelkezései nyilvánvalóan érintik az Alkotmány 55. § (1) bekezdésébe foglalt személyes szabadsághoz való jog érvényesülését.” 
Az Alkotmánybíróság szerint a személyes szabadság korlátozásával szemben fennálló alkotmányos követelmény, hogy a korlátozás feleljen meg a szükségesség és arányosság kritériumának.16 Alapvetés, hogy a veszélyeztető állapotuk, magatartásuk miatt intézeti kezelésre kötelezett pszichiátriai betegek – e tény miatt – nem veszítik el alapjogaikat. A mai, modern alkotmányjogi szemlélet17 elvi kiindulópontja, hogy a pszichiátriai betegek kötelező intézeti kezelése a személyi szabadsághoz való jog korlátozásának egyik legsúlyosabb esetének minősül.18 Megjegyzendő ezzel kapcsolatban, hogy az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága több döntésében19 rögzítette, hogy a kötelező pszichiátriai kezelés a bebörtönzésnél is súlyosabb szabadságkorlátozásnak minősül, tekintettel a kezelés során alkalmazott tudatbefolyásoló eszközökre, valamint a mentális kór stigmatizáló jellegére.
A kötelező pszichiátriai intézeti kezelés elrendelése, annak jogi igazolását tekintve is speciálisnak számít: nem büntetésre, hanem gyógykezelésre irányul. A szabadságkorlátozó beavatkozások alkotmányos feltétele a pszichiátriai betegség meglétén túl, hogy a beteg közvetlen és súlyos veszélyt jelent magára vagy másokra és a szükséges belátási képesség hiánya miatt nem tud (önként) saját gyógykezeléséről rendelkezni.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint „az Emberi Jogok Európai Egyezményéből, illetve a Bíróság esetjogi gyakorlatából, valamint a […] nemzetközi dokumentumokból megállapítható, hogy az elmebetegek tekintetében az ön- és közveszélyesség oka lehet a személyi szabadság korlátozásának, a kötelező pszichiátriai gyógykezelésnek. A nemzetközi dokumentumok és a Bíróság gyakorlata is a hangsúlyt főképpen az eljárási garanciákra helyezi, azaz, hogy az elmebetegség miatt történő szabadságkorlátozás ne lehessen önkényes, csak a szükséges mértékű legyen, és csak a szükséges ideig tartson.” 
A személyi szabadsághoz való jog legfőbb eljárási garanciája, hogy a szabadságtól való megfosztásról bírónak kell döntenie, a törvény által előírt, megfelelő eljárás keretében, főszabály szerint pedig előzetesen. Ha valamely legitim indok miatt nincs mód arra, hogy a bíró előzetesen rendelkezzen a szabadságtól való megfosztásról (így például egy veszélyeztető állapotú pszichiátriai beteg esetében), úgy az Alkotmány 55. § (1) bekezdéséből az következik, hogy a fogvatartottat a lehető legrövidebb időn belül bíró elé állítsák. Az egyének számára megfelelő védelmet kell nyújtani az alapvető jogukat sértő hatósági döntéshozatallal szemben, ez a védelem pedig az előzetes, bírói döntés nélküli fogva tartások kötelező és haladéktalan bírói kontrollján keresztül valósul meg.
Az Alkotmány csak a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyek bíró elé állításáról rendelkezik, ugyanakkor az 55. § (1) bekezdésében elismert személyi szabadsághoz való jog a Magyar Köztársaság területén tartózkodó embereket a büntetőeljáráson kívül is megilleti, ezért a személyes szabadsághoz való jog érvényesüléséhez szükséges garanciákat biztosítani kell a büntetőeljáráson kívüli fogva tartások esetében is.
Az Alkotmány 55. § (2) bekezdése értelmében a fogvatartottakat a „lehető legrövidebb időn belül” szabadon kell bocsátani vagy bíró elé kell állítani, a bírónak pedig „haladéktalanul” döntést kell hoznia. A magyar alaptörvény tehát nem tartalmaz konkrét határidőt a bíróság elé állítás tekintetében, hanem annak tételes meghatározását törvényi szintre bízza: a szabályokat jelen pillanatban az Eütv. tartalmazza.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában20 mindig a vizsgált egyedi eset körülményei határozzák meg az időtartam haladéktalan voltát, azonban a 4 napon túli bíróság elé állítás már kivételes viszonyok között is jogszerűtlennek minősül. A határidőt úgy kell megállapítani, hogy ne lehetetlenítse el a jogalkalmazó hatóságok tevékenységét, és csak annyi ideig tartson, amennyi a bírósági eljárás előkészítéséhez feltétlenül szükséges. Ez az idő különleges esetekben21 sem haladhatja meg a 3-4 napot. A hétvégi napok és az ünnepnapok szinte minden európai államban beszámítanak a határidőbe. Az alapvető jog érvényesülése érdekében nem nagy ár a bíróságok és a szabadságelvonásra feljogosított hatóságok hétvégi „ügyeleti” rendszerének kiépítése.
A személyi szabadsághoz való jogot sérti tehát a megfelelő törvényi garanciák hiányában vagy azokkal ellentétesen elrendelt, illetve foganatosított szabadságkorlátozás. Abban az esetben, ha a pszichiátria fenntartja a fogva tartást, és elmulasztja bíró elé állítani az érintettet, vagy nem a jogszabályi előírásoknak megfelelően állítja bíró elé, az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében elismert személyi szabadsághoz való alanyi jog sérelmét idézi elő. A fogva tartást foganatosító hatóság alkotmányos kötelessége, hogy bíró elé állítsa azokat a személyeket, akiket bírói döntés nélkül megfosztott szabadságuktól.

IV. Az ügy érdeme tekintetében
Az egészségügyi-betegjogi panaszokkal összefüggésben indokolt rámutatni, hogy az országgyűlési biztos számára – indokolható módon – az Obtv. nem teszi lehetővé az egyes sérelmek vizsgálata során az orvos-szakmai vagy orvosetikai kérdések alkotmányjogi szempontú (felül)vizsgálatát vagy felülértékelését.
Tekintettel tehát arra, hogy az egészségügyet érintő kérdések, az orvosi döntések, mulasztások okainak vizsgálatakor meglehetősen szűk az ombudsman hatásköre, így alapjogi szempontú vizsgálatot a sürgősségi beszállítás dokumentálásával és a bírósági értesítéssel összefüggésben állt módomban folytatni. 
A beadványban kifejtettek, a rendelkezésemre bocsátott betegdokumentáció, a kórház orvos igazgatójától, az országos szakfelügyelő főorvos, valamint az egészségügyért felelős államtitkárától kapott tájékoztatás, továbbá a vonatkozó jogszabályi rendelkezések alapján a vizsgálat keretében három, egymással összefüggő kérdéskört tekintettem át.
1. A sürgősségi beszállítás elrendelésének jogcíme és végrehajtása
Az Eütv. 199. § (1) bekezdése szerint, ha a pszichiátriai beteg közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsít, és ez csak azonnali pszichiátriai intézeti gyógykezelésbe vétellel hárítható el, az észlelő orvos közvetlenül intézkedik a beteg megfelelő pszichiátriai intézetbe szállításáról. A beteg beszállításánál szükség esetén a rendőrség közreműködik.
Az Eütv. 188. § b) és c) pontjában a következőket rögzítette elkülönítetten a jogalkotó:
·	veszélyeztető magatartás: a beteg – pszichés állapotának zavara következtében – saját vagy mások életére, testi épségére, egészségére jelentős veszélyt jelenthet és a megbetegedés jellegére tekintettel a sürgős intézeti gyógykezelésbe vétel nem indokolt;
·	közvetlen veszélyeztető magatartás: a beteg – pszichés állapotának akut zavara következtében – saját vagy mások életére, testi épségére, egészségére közvetlen és súlyos veszélyt jelent;
Az Eütv. 3. § j) pontja a veszélyeztető állapot fogalmát határozza meg, a törvény szerint ennek minősül az az állapot, amelyben az azonnali intézkedés hiánya a beteg vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül fenyegető helyzetet eredményezne, illetőleg a környezetére közvetlen veszélyt jelentene;
Az orvosi gyakorlatban használt Pszichiátriai Szakmai Kollégium által kiadott módszertani levél az 1997. évi CLIV. törvényhez az egészségügyről és módosításához c. szakmai anyag a sürgősségi gyógykezeléssel kapcsolatban a következőket rögzíti: „Ismételten fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a közvetlen veszélyeztető magatartás nemcsak arra vonatkozik, ha a beteg saját vagy mások életét, testi épségét veszélyezteti, hanem arra is, ha az észlelt állapota egészségére jelent súlyos közvetlen veszélyt. Fontos, hogy a sürgősséget megállapító és beutaló orvos ne csak jelezze a közvetlen veszélyeztető állapot fennállását, hanem írja is le, hogy ez miben állt.”
Az ismertetett négy – ezen belül pedig három a törvény által meghatározott – fogalom elemzése a vizsgált ügy szempontjából kiemelt fontossággal bír: az elkülönült fogalom-meghatározás ugyanis elkülönült fogalomhasználatot kíván meg a jogalkalmazó részéről. Tekintettel arra, hogy az Eütv. külön fogalomként definiálja a veszélyeztető állapotot, valamint a veszélyeztető magatartást és a közvetlen veszélyeztető magatartást, továbbá a sürgősségi beszállítást csak a közvetlen veszélyeztető állapot esetében teszi lehetővé, a beutaló orvostól elvárható, hogy a beteg állapotának megfelelő besorolását szerepeltesse a beutaló okmányon.
Kétségtelen, hogy az idézett törvényi rendelkezések nem csupán nyelvtani, hanem logikai és rendszertani értelmezésre szorulnak, de alapvetően megfelelnek a jogbiztonság, ezen belül pedig a normavilágosság és az egyértelműség alkotmányos követelményeinek. A jogértelmezés a jogalkalmazás keretein belül elvégezhető, ennek ellenére azt tapasztaltam, hogy a fogalmak elhatárolása a törvényszöveg alapján a gyakorlatban ellentmondásokkal terhelt. Így – mivel a fogalmak pontatlan használatához komoly jogi következmények fűződhetnek – szükségesnek tartottam az Alkotmány szövegének megfelelő, a gyakorlati használatot segítő értelmezés támpontjainak meghatározását.
1. Az Eütv 3. §-ában használt veszélyeztető állapot: általános fogalom, a törvény számos esetben hivatkozik rá (pl. a betegjogi fejezetrészben vagy éppen a sürgősségi mentés szabályainál), azonban a pszichiátriai betegek gyógykezeléséről és gondozásáról szóló X. fejezetében nem használja. A pszichiátriai betegek jogaira vonatkozó szabályok között kizárólag az Eütv. 188. §-ában rögzített veszélyeztető magatartás és közvetlen veszélyeztető magatartás szerepel. Ennek elsődleges oka, hogy az egyes fogalmakhoz fűződő jogi következmények merőben eltérőek: a veszélyeztető állapot, mint általános fogalom egy állapotot jelöl, amely közvetlen veszélyt jelentene azonnali intézkedés hiányában. Az alkalmazandó intézkedés pedig bármi lehet, az az általános beavatkozást jelöl.
2. A veszélyeztető magatartás ehhez képest már egy speciális fogalom, amely kifejezetten pszichiátriai betegek esetében alkalmazandó. Magatartást jelöl, tehát valamiféle aktivitást, vagy éppen annak hiányát, amely az életre/testi épségre/egészségre feltételezhetően jelentős veszélyt jelenthet, de a sürgős intézeti gyógykezelésbe vétel itt még nem indokolt.
3. A közvetlen veszélyeztető magatartás is egy speciálisan pszichiátriai betegekkel összefüggésben használatos, a bizonyossághoz közelítő magas valószínűségét feltételező fogalom. Azaz olyan aktív cselekvést, vagy éppen annak hiányát jelöli, amely az életre/testi épségre/egészségre közvetlen és súlyos veszélyt jelent.
Egyértelműen a közvetlen veszélyeztető magatartás az a fogalom, amelynek minden egyes fogalmi elemének teljesülése szükséges és elengedhetetlen ahhoz, hogy a szabadságkorlátozó intézkedés foganatosítható legyen (akkor is, ha ez saját életének, testi épségének vagy egészségének megóvása érdekében is szükséges). Konjunktív feltételekről van szó: a beszállításkor a páciensnek magatartásából fakadóan közvetlen és súlyos veszélyt kell jelentenie. Nem elegendő tehát a puszta esélye annak, hogy veszélyt jelenthet, hanem közvetlen és súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen. A legsúlyosabb szabadságkorlátozás alkalmazása esetében ilyen súlyú magatartás magas valószínűségét várja el a jogalkotó, mint a kényszerintézkedés alkotmányos igazolásának egyik elemét.
Megállapítható, hogy nem segíti a következetes fogalomhasználatot a fentebb idézett módszertani levél sem, amely egy jogi értelemben egyáltalán nem létező fogalmat használ, a „közvetlen veszélyeztető állapot” fennállását követeli meg igazolásul.
A pszichiátria országos szakfelügyelő főorvosa vizsgálta az esetet, és álláspontja szerint szakmai indokok és az eset részleteinek ismeretében a beteg esetében igazolható volt a közvetlen veszélyeztető magatartás a beszállításkor.
A szakfelügyelő orvos azon kijelentése azonban aggályos, hogy „a háziorvos intézkedése akkor is jogszerű és szakmailag helyes volt, ha „veszélyeztető” és nem „közvetlen veszélyeztető” megjelölést alkalmazott, hiszen a beutalást indokoló állapot valóban kimerítette a közvetlen veszélyeztetés tényét.” Az adott személy mentális állapotának, magatartásának (ezek lehetséges következményeinek) mérlegelése, megítélése és minősítése értelemszerűen orvosszakmai kérdésnek minősül.
Kétségtelen, hogy ha orvosszakmai szempontok alapján megállapítható, hogy a beteg állapota a beszállításkor kimerítette a közvetlen veszélyeztetés tényét, úgy a sürgősségi beszállítás szakmailag valóban helyes és indokolt volt. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a beszállításra formailag is jogszerűen került sor. Jogszerű ugyanis akkor lett volna, ha a fennálló közvetlen veszélyeztető magatartás ezen a megnevezésen kerül fel a beutaló iratokra is. Tovább árnyalja a helyzetet, hogy a kórház orvos igazgatója válaszában rögzítette, hogy a beszállítást követő szakorvosi vizsgálat is veszélyeztető állapotot igazolt.
A pszichiátriai intézetbe beszállított személyek személyes szabadságához – és ezzel összefüggésben – az emberi méltósághoz való alapvető jogát sérti, ha a sürgősségi beszállítást a beutaló orvos nem kizárólag a közvetlen veszélyeztető magatartás észlelése esetében (valamennyi feltétel fennállásakor) rendeli el, valamint ezt a tényt nyomon követhető módon nem szerepelteti az orvosi dokumentációban.
2. A bíróság utólagos értesítésére vonatkozó objektív határidő
A már többször idézett Eütv. 199. § (1) bekezdése alapján, ha a pszichiátriai beteg közvetlen veszélyeztető magatartást tanúsít, és ez csak azonnali pszichiátriai intézeti gyógykezelésbe vétellel hárítható el, az észlelő orvos közvetlenül intézkedik a beteg megfelelő pszichiátriai intézetbe szállításáról. A beteg beszállításánál szükség esetén a rendőrség közreműködik. Az Eütv. 199. § (2) és (3) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy a beteg felvételét követően a pszichiátriai intézet vezetője 24 órán belül a bíróság értesítésével kezdeményezi a beszállítás indokoltságának megállapítását és a kötelező pszichiátriai intézeti gyógykezelés elrendelését. A bíróság az értesítés kézhezvételétől számított 72 órán belül határozatot hoz. A bíróság határozatának meghozataláig a beteg ideiglenesen az intézetben tartható.
A hivatkozott törvényi szabály egyértelmű előírást tartalmaz a bíróság értesítésére nézve: a betegfelvételt követő 24 órán belül kell azt megtenni. Tehát nem a betegfelvételt követő naptári napon, vagy az azt követő első munkanapon. A rendelkezés alkotmányos jelentősége pedig abban áll, hogy a fenti rendelkezés biztosítja azt, hogy a felvett beteg a lehető legrövidebb ideig legyen személyes szabadságában korlátozott a bíróság ezirányú döntésének hiányában. A bíróságnak ugyanis az egészségügyi intézmény értesítésének kézhezvételétől számított 72 óra áll rendelkezésére a határozata meghozatalához. Így amennyiben még a beteg felvételét követő 24 órán belül megtörtént volna az értesítés az egészségügyi intézmény részéről, úgy a bíróságnak legkésőbb 2009. augusztus 23-án kellett volna határozatot hoznia. Jelen esetben az értesítés maga négy napot késett, így a bíróság is csak 2009. augusztus 24-én tartotta meg a határozat meghozatalához szükséges szemlét.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a törvényben tételesen előírt értesítési határidő meg nem tartása miatt a Dr. Diósszilágyi Sámuel Kórház-Rendelőintézet mulasztásával a panaszos személyes szabadsághoz való jogával összefüggő visszásságot okozott.
Az AJB-701/2010. számú – hasonló tényállású – jelentésben rögzítettekre is tekintettel szükséges kiemelni, hogy a személyes szabadsághoz való jog, mint alapvető jog érvényesülése érdekében a bíróságok és a szabadságelvonásra feljogosított hatóságok hétvégi „ügyeleti” rendszerének működésében rendszerszintű problémák tapasztalhatóak. Az AJB-701/2010. számú jelentésemben már rögzítettem, hogy Makón és Csongrád megye más városaiban a szokványos hétvégi munkaszüneti napokon (szombat, vasárnap) az illetékes bíróságokon nincs lehetőség bírói szemlét kérvényezni (faxon, telefonon, vagy üzenetrögzítőn). Jelen ügyben pedig a szakfelügyelő főorvos vizsgálata során kiderült, hogy az intézményben az elmúlt 15 évben nem volt munkaszüneti napon bírósági szemle.
3. A szakfelügyeleti vizsgálattal kapcsolatos problémák
Az előző pontban ismertetett problémakörrel kapcsolatban megállapítható, hogy a jogszabályi előírások egyértelműek, valamint, hogy ezeket a rendelkezéseket az általam vizsgált esetben nem tartották be. A szakfelügyelő főorvos a súlyos jogsértést bagatellizálva, az üggyel kapcsolatban többször is rögzítette, hogy a kórház elmarasztalása, további vizsgálatok elvégzése nem indokolt. 
Az Eütv. 199. §-ában rögzített – személyes szabadsághoz való jog garanciáját tartalmazó – előírást a szakfelügyelő főorvos figyelmen kívül hagyta eljárása során, nem tárta fel, hogy a kórház miért tért el az egyértelmű törvényi előírástól („24 órán belül”), egy más minőséget jelentő fogalomhasználattal („a következő munkanapon”, „a lehető legrövidebb időn belül”) élve. A szakfelügyelő főorvos ugyanis éppen a törvényi előírástól eltérő feltételre alapozva állapította meg az eljárás megfelelőségét.
Az egészségügyi szolgáltatók szakmai felügyeletéről szóló 15/2005. (V. 2.) EüM rendelet 6. § (2) bekezdésének értelmében a szakfelügyelő szakfelügyeleti tevékenysége során illetékességi területe bármely egészségügyi szolgáltatójánál – a szakterületéhez tartozó tevékenységek tekintetében – vizsgálja többek között az egészségügyi jogszabályok, valamint szakmai irányelvek, protokollok és módszertani levelek előírásainak végrehajtását. A 8. § értelmében a szakfelügyelő felügyeleti vizsgálata alapján a hatáskörrel rendelkezőnél kezdeményezi a szükséges intézkedések megtételét.
A személyes szabadsághoz való jog garanciái az Eütv.-ben jelentek meg, és a fentiek értelmében a szakfelügyelő főorvos jogszabály által előírt feladata az egészségügyi szabályok érvényesülésének felügyelete. Jelen esetben a szakfelügyelő főorvos a következőket rögzítette a bíróság értesítésének módjával és határidejével kapcsolatos szabályozással összefüggésben:
„A törvénynek ez a rendelkezése nem teljesen életszerű. A pszichiátriai Intézmények vezetői nem feltétlenül vannak napi kapcsolatban a betegekkel. Ez sokkal inkább az osztály/részlegvezetők és megbízottjaiknak a kötelessége. A (3) bekezdés szerint: a „bíróság az értesítés kézhezvételétől számított 72 órán belül határozatot hoz. A bíróság határozatának meghozataláig a beteg ideiglenesen az intézetben tartható.” A kézhez vétel kifejezés félreérthető, mert írásbeli értesítést feltételez. A mai technikai értesítési lehetőségek között más megfogalmazás lenne indokolt. A mindennapi gyakorlatban a határidők megszabásánál a munkaszüneti napokat nem számolják be. A beteg beszállítása 2009. aug. 19-én, szerdán délben történt. Utána négy napos munkaszünet következett. A következő munkanap aug. 24. volt. Ekkor az összes törvényben szabályozott eljárás megtörtént (bírósági jelentés, igazságügyi elmeorvost szakértés, bírósági felülvizsgálat). […]
A törvényben azt is hangsúlyozni kellene, ha a jogalkotó ragaszkodik a törvényben megszabott időintervallumhoz hogy a 24 órán belüli jelentési kötelezettség a munkaszüneti napokra is érvényes. De a bíróságok részére is hasonló feltételekkel legyen kötelező a 72 órán belüli felülvizsgálat.”
Álláspontom szerint a szakfelügyelő főorvosnak arra van lehetősége, hogy a fenti, a hatályos szabályozásra vonatkozó véleményét, kifogását az országos tiszti főorvos felé, vagy akár az egészségügyi szaktárcának jelezze, azonban arra nincsen, hogy a hatályos törvényi előírások érvényesítésétől – azokat átértelmezve – eljárása során eltérjen.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a pszichiátria országos szakfelügyelő főorvosa a Nemzeti Erőforrás Minisztérium egészségügyi államtitkárságának felkérésére az ügyben folytatott vizsgálata során alkalmazott önkényes jogértelmezésével – amely a fenti, egyértelmű jogsértések figyelmen kívül hagyásához vezetett – a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében
1.	az Obtv. 20. §-a alapján felkérem az országos tiszti főorvost, intézkedjen annak érdekében, hogy eljárásai során a felügyelete alá tartozó intézmények a sürgősségi beszállítás esetén a személyes szabadsághoz való jogot biztosító törvényi előírások végrehajtását érdemben, azok tartalmára figyelemmel vizsgálják ki;
2.	az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján felkérem a Sántha Kálmán Mentális Egészségközpont és Szakkórház főigazgatóját, hogy a jövőben a kórház a pszichiátriai betegellátás során az irányadó jogszabályi előírások figyelembevételével járjon el – különös tekintettel az Eütv. 199. §-ában rögzített határidőkre –, eleget téve a személyes szabadság korlátozásával kapcsolatos dokumentációs és értesítési kötelezettségeinek.
3.	az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Szakmai Kollégium Pszichiátria és pszichoterápia tagozatát, hogy tekintse át – és amennyiben szükséges módosítsa – az általa kiadott szakmai szabályozók szövegeit annak érdekében, hogy a vonatkozó jogszabályok és a szakmai szabályozók terminológiája minden esetben konzekvensen összhangban legyen.

A jelentésben megállapítottakra tekintettel javaslom az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének, hogy fontolja meg az érintett bíróságokon egy olyan tartalmú átfogó vizsgálat elrendelésének lehetőségét, amely kiterjedne az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 199. §-ában rögzített, a sürgősségi beszállítás indokoltságának bírói megállapításához kapcsolódó eljárási gyakorlatra (különös tekintettel az ünnep–, és munkaszüneti napokra), valamint – ehhez kapcsolódóan a határidők betartásához szükséges személyi, valamint tárgyi feltételek rendelkezésre állására.

Budapest, 2011. május 30.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Hiv. szám.: 21002-3/2010-0004JKF, kelt 2010. december 8.
2 Vö. OBH 6501/2001 számú jelentés
3 Jellemzően az ún. szükségességi-arányossági tesztet, a nem alapvető joggal összefüggő hátrányos megkülönböztetés esetén az ésszerűségi tesztet, a tulajdonjog korlátozása esetén pedig közérdekűségi tesztet.
4 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
5 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.
6 Vö. Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 164. o.
7 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
8 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
9 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.
10 Vö. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat.
11 Vö. Eütv. 189. § (1) bekezdés.
12 A személyes szabadság korlátozása és az egészségügyi dokumentáció megismeréséhez való jog korlátozása
13 Vö. Eütv. 194. § (1) bekezdés
14 Vö. Eütv. 194. § (2) bekezdés.
15 Lásd különösen a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 9. cikkét, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikkét
16 Vö. 36/2000. (X. 27.) AB határozat.
17 A személyi szabadsághoz való jog tartalmának áttekintéséhez szakirodalmi forrásként használtam fel Tóth Gábor Attila: A személyi szabadsághoz való jog az alkotmányban c. tanulmányát. Fundamentum. 2005. 2. sz.
18 Vö. Fridli Judit: A pszichiátriai betegek jogairól, Fundamentum 1997/1, 113.
19 Lásd Vitek vs. Jones, 445 U.S. 480, 491-194 (1980).
20 A legrövidebb időszak, amely már egyezménysértőnek bizonyult, 4 nap és 6 óra volt. (Brogan and Others v. the United Kingdom, judgment of 29 November 1988, Series A no. 145-B)
21 Nem minősül kimentési oknak a terrorcselekmények egy bizonyos területen vagy államban történt elszaporodása, a válsághelyzet stb. sem (vö. Sakik v. Turkey, judgment of 26 November 1997, Reports 1997-VII., p. 2609, Demir and Others v. Turkey judgment of 23 September 1998, Reports 1998-VI., p. 2640, illetve Karakas v. Turkey judgment of 27 July 2004, no. 35077/97). A szabály alól még olyan speciálisnak mondható körülmények sem adnak felmentést, mint hogy egy különlegesen veszélyes terroristavezért a fokozott biztonsági intézkedésekkel összefüggésben egy szigeten tartanak fogva, és csak 7 nap múlva kerül bíró elé (vö. Öcalan v. Turkey judgment of March 2003, no. 46221/99).