Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3330/2010. számú ügyben
(Kapcsoló ügyek: AJB 4304/2010., AJB 4906/2010., AJB 3167/2011.)

Előadó: dr. Tóth Lívia
dr. Bene Beáta
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz 2010-ben a kiskunhalasi Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthonának, illetve 2011-ben a Csongrád Megyei Önkormányzat Napsugár Otthon Ópusztaszeri Pszichiátriai Otthonának működésével kapcsolatban több panasz érkezett, közülük hármat az Állampolgári Bizottság az Emberi Jogokért Alapítvány (a továbbiakban: Alapítvány) nyújtott be.
A kiskunhalasi intézménynél a panaszosok sérelmezték, hogy az otthonban élő gondozottak megtakarításainak és költőpénzének kezelése, költőpénzzel való ellátottsága nem megfelelő. Az ellátottak kapcsolattartási jogát korlátozzák, az Alapítvány egyik munkatársát nem engedték be a 7. osztályon tartózkodó ismerőse szobájába, hanem a látogatói szobába kísérték. A várólista vezetését is sérelmezték, álláspontjuk szerint, míg az előgondozottak közül kevesen kerülnek be, addig felvételt nyernek olyanok is, akik nem tartoznak az intézmény profiljába, illetve nem voltak előgondozottak, vagy a várólista végén álltak. Kifogás érkezett arra nézve is, hogy az otthon egyik lakója állapota miatt teljesen elkülönítve, állandó korlátozás alatt él a 7. osztályon (pl. asztallábhoz rögzítik, a szobáját nem hagyhatja el, fürdéshez pórázon viszik), a korlátozó intézkedéseket pedig a betegdokumentáció nem tartalmazza. 
Az ópusztaszeri intézménynél az Alapítvány sérelmezte a lakók tudta nélküli átszervezést, továbbá a szabályzatok érdekképviseleti fórum véleményének kikérése nélküli módosítását, tárgyi és személyi feltételek hiányát, étkezés nem megfelelő biztosítását, az ellátottak helytelen foglalkoztatását és az ellátás hiányos körülményeit.
Tekintettel arra, hogy az ügyekben a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a kiskunhalasi intézmény tekintetében a Bács-Kiskun, az ópusztaszeri intézmény esetében pedig a Csongrád Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát, hogy vizsgálják ki a panaszokban foglaltakat, helyszíni vizsgálatuk során pedig győződjenek meg arról, hogy az ellátottak jogai sérelmet szenvednek-e az intézményekben. Ezen túlmenően tájékoztatást kértem az kiskunhalasi intézmény vezetőjétől, a fenntartó Bács-Kiskun Megyei Önkormányzattól és a Nemzeti Erőforrás Minisztériumtól is.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]
Az élethez és emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]

A vizsgálat során alkalmazott jogszabályok
–	A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1949. évi XX. törvény
–	1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
–	321/2009. (XII. 29.) Korm. rendelet a szociális szolgáltatók és intézmények működésének engedélyezéséről és ellenőrzéséről (Korm. r.)
–	1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (SzCsM rendelet)

Megállapított tényállás
I. A kiskunhalasi intézmény tekintetében
I.1. A gyámhivatal 2010 decemberében helyszíni ellenőrzést tartott a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthonában. Az eljárásba bevonta az ellátottjogi képviselőt, a Mentálhigiénés Egyesületet (mint a Dél-alföldi Regionális Szociális Módszertani Intézmény pszichiátriai ellátással foglalkozó konzorciumi tagját), a Békés Megyei Szociális, Gyermekvédelmi, Rehabilitációs és Módszertani Központot, Kiskunhalas Város Gyámhivatalát, az otthonban élő ellátottak hivatásos gondnokait, négy véletlenszerűen kiválasztott hozzátartozó gondnokot, az intézmény véletlenszerűen kiválasztott szakdolgozóit. A hatóság a helyszíni vizsgálat, majd a 2011. július 5-én végrehajtott utóellenőrzés alapján az alábbi megállapításokat tette:
a/ Költőpénzkezelés
Az otthon pénzkezelési szabályzata 2010. január 2-tól hatályos, amely rendezi az intézmény ellátottai által letétbe helyezett készpénz, takarékbetétkönyv, egyéb letétek kezelését. A szabályzat értelmében az ellátott készpénzének kezelése saját vagy törvényes képviselőjének (gondnok) írásbeli megbízása alapján személyes nyilvántartású betét formájában történhet hitelesített, sorszámozott füzetben (zsebpénzkezelő könyv). A szabályzat az ellátott készpénzének kezelésére a mindenkori terápiás nővért jogosítja fel, teljes anyagi felelősséggel. A pénzkezelési szabályzat előírja, hogy a költőpénzt osztályonként vas lemezkazettában, névre szóló, törzsszámmal ellátott borítékban a központi pénztárban kell őrizni. A készpénz kezelésének módját elsősorban az ellátást igénybe vevőnek megbízása, illetve törvényes képviselőjének megbízása alapján kell végezni.
A helyszíni ellenőrzéskor a gyámhivatal megállapította, hogy a költőpénzek kezelése mind a szabályzatban foglaltaknak, mind a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően történik.
Az általános gyakorlat szerint a gondnokok az intézmény számára meghatalmazást adnak a költőpénz kezelésére és felhasználására, és a költőpénz jogszabály által meghatározott minimum összegét (vagy ennél többet) az intézmény alszámlájára befizetik. Az alszámlán kizárólag az ellátottak költőpénz-befizetéseit kezelik, a befizetések névre szólóak. A gondnokok által adott meghatalmazással az intézmény rendelkezik, a meghatalmazásban feltüntetik azt is, hogy milyen rendszerességgel – heti/havi – kerüljön a költőpénz átadásra az ellátott számára. A költőpénzt keddi napokon osztják ki. A költőpénzről és az ellátott rendelkezésére álló pénzösszegről az intézmény nyilvántartást vezet, melynek adatai a helyszíni vizsgálat során szúrópróbaszerűen kiválasztott lakók nevén kezelt borítékokban megtalálható összeggel minden esetben megegyezett. A terápiás munkatársak és a 7. osztály főnővére tanúként kijelentette, hogy ellátotti betétkönyvet nem kezelnek.
A vizsgálatkor felmerült, hogy az intézmény, illetve a gondnokok által folytatott gyakorlat összeegyeztethető-e a költőpénz rendeltetésével, hiszen a költőpénznek az lenne a funkciója, hogy az ellátott ezen összegről maga rendelkezzen, önállóan dönthessen annak beosztásáról, felhasználásáról. A gyámhivatal tájékoztatása szerint régóta szorgalmazza a gondnokok, különösen a hivatásos gondnokok felé, hogy a költőpénzt lehetőség szerint az intézmény közreműködése nélkül biztosítsák az ellátottak számára.
A tapasztalatok szerint ugyanakkor a pszichiátriai vagy fogyatékossággal élő betegek többsége nincs tisztában a pénz tényleges értékével és funkciójával, sok esetben a címleteket vagy az általa képviselt nagyságrendet sem ismerik, azt azonban tudják, hogy a pénz egy csereeszköz, melynek révén juthatnak cigarettához, kávéhoz, illetve számukra fontos tárgyakhoz. A hivatásos gondnokok, illetve az intézmény szakdolgozói is egybehangzóan állították, hogy az ellátottak számon tartják a kifizetés napjait, nem tűrik az attól való eltérést, pénz hiányában pedig a konfliktusok felerősödnek, gyakoribbakká válnak az egymás sérelmére elkövetett cselekmények. Mivel nincsenek tisztában a pénz értékével, az egy hónapra szóló és egy összegben átadott költőpénzt gyakran egyetlen nap alatt elköltik, a következő kifizetésig terjedő időben pedig folyamatosan kifizetést követelnek, s az is megesik, hogy ilyen esetekben elveszik gyengébb társaik pénzét, mely ugyancsak konfliktust szül.
A gyámhivatal álláspontja szerint a klasszikus értelemben vett költőpénz biztosítás és felhasználás a nagy létszámú, ítélőképességükben, cselekvőképességükben akadályozott ellátottakról gondoskodó szociális intézmények esetében nem tud maradéktalanul megvalósulni, a költőpénz felhasználásának korlátozásával (annak heti egyenlő részletben történő biztosításával) ugyan sérülnek az ellátott jogai, de megelőzhetőek további és esetleg nagyobb érdeksérelmek.
b/ Kapcsolattartás
A jogszabályok a hozzátartozókat nevesítik mint kapcsolattartásra jogosultakat, a házirend kapcsolattartásra vonatkozó rendelkezései azonban látogatási időben – naponta 8.00 és 16.00 óra között – bárki számára biztosítják a kapcsolattartás lehetőségét, az intézményben élő többi ellátott nyugalmára történő figyelemmel akár fogadó időn túl is. A házirend rögzíti, hogy a látogatókat a főépületben lévő látogatói szobában, vagy nyáron a parkban lehet fogadni, az ágyhoz kötött ellátottak számára biztosítják a lakószobákban történő látogatást a hozzátartozók számára. A házirend azt is rögzíti, hogy a portaszolgálat minden esetben értesíti az osztályt a látogató érkezéséről, mely esetben az osztályos nővér gondoskodik az ellátott látogatói szobába való kíséréséről. A személyes találkozáson túl a házirend biztosítja az ellátottak rokonaikkal, barátaikkal, gondnokaikkal levél és telefon útján történő kapcsolattartást is
A hatósági ellenőrzéskor a gyámhivatal vizsgálta, hogy az intézmény az ellátottak hozzátartozóikkal történő kapcsolattartását a jogszabályokban, illetve a házirendben foglaltaknak megfelelően biztosítja-e, felmerült-e a kapcsolattartás indokolatlan korlátozása. Vizsgálat megállapította, hogy az intézménybe történő felvételkor adott tájékoztatás kitér a kapcsolattartásra is. A meghallgatott gondnokok úgy nyilatkoztak, hogy az intézmény minden esetben biztosítja a kapcsolattartást számukra, pedig rendszeresen látogatják az ellátottakat, akár hetente több alkalommal is. A hozzátartozó gondnokok jelezték, hogy a gondnokoltjaik tényleges elhelyezési körülményeit – lakószoba, annak bútorzata stb. – nem ismerik, mert úgy tudták, oda nem mehetnek be, vagy pedig ennek igénye részükről eddig nem merült fel. Egy gondnok észrevételezte, hogy az intézmény látogatóhelyisége nem biztosítja a hozzátartozójával való zavartalan kapcsolattartást. 
A gyámhivatal megtekintette a látogató helyiséget és megállapította, hogy az valóban nem alkalmas a hozzátartozók zavartalan fogadására (a nagy üvegfelületek miatt a többi ellátott nem csak belát a helyiségbe, de kopogással bekiabálással zavarja meg a látogatást). Ennek megfelelően felhívta az intézményt a helyiség céljának megfelelő belső átalakítására, mely az elmúlt időszakban megtörtént: az ablakokat lefóliázták, a helyiséget újrabútorozták, felújították.
A gyámhivatal szükségesnek látta a látogatás rendjének házirendben történő továbbszabályozását, a lakószobákba történő belépés követelményeinek meghatározását. Álláspontja szerint a gondnok a gondnokolt ellátott ellátásának ellenőrzése céljából nemcsak jogosult, de egyben köteles is megtekinteni az ellátott elhelyezési körülményeit, az intézmény pedig köteles ezt biztosítani, ez az ellenőrzés azonban nem lehet parttalan, nem járhat együtt a lakószobában élő többi ellátott személyiségi jogainak megsértésével vagy mindennapi életének zavarásával. A házirend átdolgozása jelenleg folyamatban van, a gyámhivatal a teljesítésre 2011. szeptember 30-ai határidőt tűzött ki és a fenntartó Egészségügyi, Szociális és Foglalkoztatáspolitikai Bizottsága szeptember 28-i ülésén tárgyalja meg.
A gyámhivatal kifejtette, hogy az Alapítvány munkatársa nem hozzátartozó, nem gondnok, ezért nincs jogosultsága az ellátottak életkörülményeinek a szakdolgozók megtévesztésével való ellenőrzésére, és az otthon eljárását indokolta a többi ellátott személyiségi és vagyoni jogainak védelme. Ugyanakkor az Alapítvány munkatársának intézménybe történő bejutása egyértelműen mutatatja az otthon nyitottságát, ezért az intézmény jogszerűen, a házirendben foglaltaknak megfelelően járt el, amikor visszautasította az ellátott szobájában történő kapcsolattartást, s annak helyszíneként a látogatói szobát jelölte ki. 
c/ Az intézmény felvételi rendje, a várakozók nyilvántartása
A gyámhivatal 2010. decemberi vizsgálatakor az otthon felvételi gyakorlatát vitathatónak találta, mivel összevetve az intézményi jogviszony létesítéseket a várakozói nyilvántartással, megállapította, hogy az intézmény több esetben sorrendmódosítást hajtott végre, ezért a várólistán hátrébb sorolt ellátott megelőzte a hosszabb ideje várakozókat. Az intézménybe történő felvételi gyakorlat az intézmény belső szerkezeti tagozódásával, az ellátottak állapotuktól függő 9 különböző osztályon való elhelyezésével állt kapcsolatban, ugyanakkor az intézmény által vezetett nyilvántartás és annak gyakorlati megvalósítása között nincs összhang.
A fentiek alapján az intézmény sorrendbevételről szóló tájékoztatója tehát formális, a várakozó számára valódi információval nem szolgált. A soron kívüliség szükségességével indokolt döntések nem minden esetben bizonyultak kétséget kizáróan megalapozottnak, nem volt egyértelmű bizonyíték arra, hogy a legrászorultabb kérelmező kerül a megüresedett férőhelyre.
Az előgondozás tekintetében a gyámhivatal korábban a 2009 évi vizsgálatakor észlelte a jogszerű gyakorlat hiányát és kötelezte az intézményt az előgondozás egyes szakaszainak megfelelő elkülönítésére és dokumentálására. Időközben az intézmény ezen a gyakorlatán változtatott. Az újabb, 2011. július 5-én lefolytatott helyszíni vizsgálat megállapította, hogy az otthon 2011. január 1-jével „kérelmek benyújtása” címmel új nyilvántartásokat nyitott, külön pszichiátriai, illetve külön fogyatékos betegek tekintetében. A vezetett nyilvántartások megfelelnek a Szoctv-ben foglalt kritériumoknak. Az intézmény ugyanakkor az igénybevételi eljáráskor változatlanul ragaszkodik az írásbeliséghez, holott ez már a január 1-jei jogszabályváltozások okán nem minden esetben kötelező. 
„Az intézményi ellátás igénybevételének protokollja” adatlap-mintáit a jogszabályi változásoknak megfelelően átdolgozták, azok a hatályos előírásoknak megfelelnek. Külön megállapodás-mintákat dolgoztak ki fogyatékos, valamint pszichiátriai betegeknek, illetve ezen belül a cselekvőképességet korlátozó, avagy kizáró gondnokság alatt állók számára. Minden várakozó külön, önálló iratanyaggal rendelkezik.
A helyszíni vizsgálat időpontjában a pszichiátriai betegek otthona várakozólistáján 96 fő, míg a fogyatékos betegek otthona várólistáján 24 fő szerepelt. A nyilvántartás szerint a sürgősségi igény megjelölésére a PS=Pszichiátriai Sürgős, míg a nem sürgős igények esetében a PN=Pszichiátriai Normál jelöléseket alkalmazzák. Sürgősségi igény alatt azon esetek értendők, amikor a sürgős elhelyezés iránti szükséglet a kérelemben, illetve a kapcsolódó szakorvosi véleményben egyaránt feltüntetésre kerül.
Az intézményben az utóbbi években az áthelyezések – gondnoki hozzájárulás mellett – gyakoribbak. Az ellátottak általában az ellátottjogi képviselő irányába jelzik ilyen irányú igényeiket. Az áthelyezés igényével jelentkező más intézményi ellátottak ugyanúgy felkerülnek a várakozói listára, kérelmet kell benyújtaniuk, az ő esetükben is történik előgondozás, stb. Ezen eljárás alól kivétel az intézmények közötti csere, amely minden esetben azonos profilú/ellátást igénylő gondozottak között történik. 
A gyámhivatal jogelődje az intézmény 2007. évi hatósági ellenőrzésekor megállapította, hogy valamennyi ellátott esetében nem biztosított a 6 m2 lakóalapterület, ezért a fenntartó Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat és a gyámhivatal hatósági szerződést kötött 2008 októberében. Ebben a fenntartó vállalta, hogy legkésőbb 2010. december 31-ig gondoskodik a hatályos jogszabályi előírásoknak megfelelő tárgyi feltételek, ezen belül a 6 m2/lakóalapterület/ellátott, lehetőség szerint a 4 férőhelyesnél nem nagyobb létszámú lakószobák, valamint a teljes akadálymentesítés biztosításáról.
A fenntartó 2010. október 11-én jelezte, hogy bár keresték a vállalt kötelezettség megvalósításának lehetőségeit, ténylegesen az intézmény napi működését is csak jelentős erőfeszítések árán tudták az elmúlt években megvalósítani. A kötelezettség teljesítésekor jelentős szerepet szántak volna pályázatoknak és azon elnyerhető támogatásoknak, a várt pályázatokat azonban nem írták ki. Minderre tekintettel a fenntartó a hatósági szerződés módosítását kezdeményezte 2011. október 10-i teljesítési határidővel.
A hatósági szerződést közös megegyezéssel módosították, azonban – az intézményben élő ellátottak jogainak védelme érdekében – csak a megüresedő férőhelyek betöltésének tilalmával. Figyelembe véve azt a tényt is, hogy a fenntartó más, pszichiátriai betegek ellátását biztosító szociális intézménnyel nem rendelkezik, a hatóság megállapította azon eseteket, élethelyzeteket, melyek kivételt képeznek a tilalom alól. Így a tilalom nem vonatkozik az állami gondoskodás alatt álló kiskorúra, aki a megyei szakértői bizottság véleménye értelmében különleges vagy speciális szükségletű, valamint arra a személy, akinek ellátását rendkívüli élethelyzete indokolja. Ez utóbbi alatt azt az esetet kell érteni, amikor az intézményi ellátás hiányában az ellátást igénylő élete, testi épsége kerülne közvetlen veszélybe és gondozása egyéb módon nem biztosítható.
A felvételi tilalom továbbá nem érintette azon ellátottakat, akikre nézve 2011. január 1-jét megelőzően a Szoctv. rendelkezése alapján már kötelezettséget vállalt az intézmény, azaz a férőhely elfoglalásának lehetőségéről már írásban kiértesítették.
A fenntartó továbbá figyelemmel kíséri a 2011. január 1-jét követően az intézménybe felvettek körét, hogy az új intézményi jogviszony létesítése megfelel-e a hatósági szerződés teljesítésének. A fenntartó kötelezettséget vállalt arra is, hogy ha a pszichiátriai betegek otthonába a fentiekben részletezettek szerint újabb ellátott felvételére kerül sor, ennek tényéről 8 napon belül írásban tájékoztatja a gyámhivatalt.
A fenntartó tájékoztatása szerint a fentiek eredményeként 2011. év I. félévében 10 férőhely üresedett meg, így az intézmény ellátottainak a létszáma 353 főről 343 főre csökkent. A jogszabályok által meghatározott tárgyi feltételek biztosításához még legalább 55-60 férőhely leépítése szükséges. Valószínűsíthető, hogy a hatósági szerződésben vállaltak a meghatározott határidőre maradéktalanul nem teljesíthetők, ezért a fenntartó további megoldásokat keres az ellátotti létszám csökkentésére. Ennek érdekében megvizsgálják, hogy az intézményben élő fogyatékos ellátottak közül kinek az esetleges áthelyezése merülhet fel más, szintén az önkormányzat által fenntartott intézménybe.
A fenntartó nyilatkozatára tekintettel a gyámhivatal 2011. július 30-i teljesítési határidővel arra hívta fel a Bács- Kiskun Megyei Önkormányzatot, hogy mérje fel
– a Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthona ellátottjai közül hány fő más intézménybe történő áthelyezése valósítható meg,
– a jelenleg pszichiátriai férőhelyen élő, de kevert kórképpel rendelkező ellátottak áthelyezhetők-e fogyatékos ellátást nyújtó férőhelyre és ezáltal más, fogyatékosokat ellátó intézménybe,
– mely intézményekben van lehetőség a kiskunhalasi ellátottak áthelyezéssel történő fogadására, az intézmények tételes felsorolásával és az ott elhelyezhető ellátottak számának megjelölésével,
– azon intézményeket (székhely, telephely), ahol a férőhelyszámok növelése vagy a férőhelyek szolgáltatások közötti átcsoportosításával további fogyatékos férőhelyek alakíthatók ki és erre készítsen javaslatot.
Az áthelyezések kizárólag az ellátottak és törvényes képviselőik kérelmére, beleegyezésével, az ellátottjogi képviselő bevonásával valósulhatnak meg.
Amennyiben a megfelelő lakóalapterület még a fenti intézkedések ellenére sem biztosítható, a hatósági szerződés szankciós rendelkezései lépnek hatályba, és az intézmény jelenleg határozatlan idejű működési engedélye legfeljebb két évig hatályos ideiglenes működési engedélyre módosul, a felvételi tilalom fenntartása mellett.
d/ Korlátozó intézkedések alkalmazása
A korlátozó intézkedések alkalmazásának rendjét az intézmény a házirend 3. pontjában és a veszélyhelyzet kezelésére vonatkozó szabályzatban fektette le. 
A gyámhivatal megállapította, hogy az intézmény az intézményi jogviszony létesítését megelőzően a korlátozó intézkedésektől tájékoztatja mind az ellátottat, mind pedig annak törvényes képviselőjét, a szakdolgozók ismerik a veszélyhelyzet kezelésének szabályzatát, a korlátozó intézkedésekre vonatkozó rendelkezéseket, az a vizsgált 7. osztályon megtalálható volt.
A 7. osztályon élő 33 ellátottból 2010. november 30-ig 8 ellátottal szemben több alkalommal is, átlagosan 1-2 óra időtartamban alkalmaztak korlátozó intézkedést. A korlátozó intézkedésekről vezetett adatlapok szerint azok elrendeléséről minden esetben az intézmény pszichiáter szakorvosa vagy a vezető ápoló döntött, a korlátozás megkezdése előtt vagy azt követően a törvényes képviselőt, az ellátottjogi képviselőt értesítették. Ennek tényét erősítették meg a hivatásos gondnokok is.
A korlátozó intézkedés alkalmazása esetén az SzCsM rendelet 6. számú melléklete szerinti adatlapot használják. Az adatlapok alapján a korlátozás elrendelése előtt minden esetben megkísérelték a pszichés megnyugtatást, annak eredménytelensége esetén rendszerint a fizikai és kémiai korlátozás kombinálásával fékezték meg az ellátottakat. Az intézkedések elrendelését szinte minden esetben az ellátottak támadó, agresszív fellépése indokolta. Ezek a személyek gyakran fordultak a betegtársaik és az ápoló személyzet ellen.
Korlátozó intézkedés alkalmazása ellen ellátotti, törvényes képviselői panasz nem érkezett.
A gyámhivatal 2011 júliusában utóellenőrzést tartott, amely kiterjedt a 2010. december 1-jétől elrendelt korlátozó intézkedések jogszerűségének vizsgálatára is. 2010. december 1. óta 2011. június 30-ig összesen 65 korlátozó intézkedést rendeltek el; ez csaknem duplája a 2010. november 30-ig alkalmazott korlátozások számának, az érintett ellátottak létszáma pedig 8-ról 18-ra emelkedett. Az elrendelések többségét az ellátott személyzettel, társakkal szembeni agresszív magatartás, szuicid szándék vagy kísérlet indokolta.
A gyámhivatal megállapította, hogy a veszélyhelyzet kezelésének szabályzatát indokolt átdolgozni, hogy az a korlátozó intézkedésekre vonatkozó eljárás mellett a rendkívüli veszélyhelyzetek kezelését is rendezze, amelyek nem feltétlenül teszik szükségessé korlátozó intézkedés alkalmazását, vagy nincs lehetőség ilyen intézkedés megtételére pl. hozzátartozó nem megfelelő magatartása esetén. A belső utasítás átdolgozása során célszerű olyan szabályozási körökre gondolni, mint a veszélyhelyzet megelőzése érdekében teendő intézkedések, a várható veszélyhelyzet korai felismerése, teendők kialakult konfliktushelyzet esetén, teendők veszélyhelyzet lezajlása után, mikor és kinek a kompetenciája annak vizsgálata, hogy a megtett intézkedések megfeleltek-e a belső utasításban foglaltaknak, ha további intézkedések szükségesek (pl. munkajogi intézkedés, büntető feljelentés) annak előkészítése kinek a feladata stb.
A jogszabály1 2011. január 1-jétől felhatalmazást ad arra, hogy az intézmény orvosának elérhetősége hiányában az intézményvezető által műszakonként kijelölt ápoló dönthessen a korlátozó intézkedés elrendeléséről. A jogszabályi rendelkezés ugyan bekerült az intézmény házirendjébe, tényleges kijelölés azonban nem követte, sőt a házirendben változatlan maradt az a szabályozás, hogy farmakoterápiát csak orvos rendelhet el, illetve csak orvosi jóváhagyással adható. A változatlan szabályozás eredményeként pedig több esetben az intézmény szakdolgozói a kémiai korlátozásról nem tudtak intézkedni, orvos elérhetőségének hiányában (de az is előfordult, hogy a háziorvos vagy a városi ügyeletes orvos miután nem ismerte az ellátottat, nem adott jóváhagyást a farmakoterápia alkalmazására) az ellátottat kórházba szállíttatták. A gyámhivatal álláspontja szerint a jogalkotó szándéka az volt, hogy indokolt esetben gyors és az ellátott érdekében álló olyan intézkedés történjen, amelytől a lehető legrövidebb időn belül várható az ellátott állapotának változása és a korlátozás megszüntetése. Az orvos keresése, hozzájárulásának megszerzése csak indokolatlanul nyújtja azt az állapotot, amelyet az ellátott „kezeletlenül” tölt. Ennek megszüntetése érdekében intézkedni kell annak az ápolónak a kijelölésére, aki jogosult műszakonként döntést hozni a korlátozó intézkedés elrendeléséről az intézmény orvosának távollétében. Ezzel egyidejűleg szabályozandó az is, hogy a jogosult ápolónak hol és hányszor kell megkísérelnie az intézmény orvosát elérni, melynek megtörténtét a gyámhivatal iránymutatása szerint szintén célszerű az adatlapon rögzíteni. 
A korlátozó intézkedésekről a jogszabálynak megfelelő dokumentációt vezet az intézmény, az ellátottjogi képviselőt és a törvényes képviselőt értesítik, bár ennek ténye az adatlapok tartalmából nem állapítható meg. Az adatlapon a jövőben egyértelműen rögzítendő az is, hogy az ellátottjogi képviselő és a törvényes képviselő értesítése mikor és hogyan történt meg. A gyámhivatal végzésében a korlátozó intézkedések és a veszélyhelyzet kezelésére vonatkozó belső utasítás átdolgozására a fenntartót 2011. szeptember 30-i határidővel hívta fel.
A gyámhivatal vizsgálata kiterjedt a 7. osztályon, állapota miatt teljesen elkülönítve, állandó korlátozás alatt élő ellátottal kapcsolatos panaszra. A gondozott középsúlyos értelmi fogyatékos, 1996 óta az intézmény lakója, ezt megelőzően már legalább 20 különböző intézményben élt, ahol megpróbálták gondozását és fejlesztését, azonban alacsony tűrőképessége, intellektuális deficitje, indulatvezérelt, kontrollmentes dühkitörései meghiúsították fejlesztését és gondozását. Az intézmény jelenleg is keresi az ellátott állapotának megfelelő gondozási helyet, több alkalommal próbálkoztak áthelyezéssel, mindezidáig sikertelenül. 2004 óta az ellátottat gyógyszeres terápia mellett egyéni gyógypedagógiai fejlesztésben részesítik. Mivel állandó veszélyt jelent nemcsak gondozóira, hanem betegtársaira is, egyedül él egy rögzített bútorokkal berendezett szobában. Az ellátott a saját szobájában étkezik, a tisztálkodása pedig ápolói közreműködéssel történik. 2009 tavaszán előfordult, hogy kb. egy héten keresztül a saját szobájában a székhez kötözték a lábát szíjjal, mert tört-zúzott, a rögzített asztalt is felszakította, illetve más információk szerint gyufával az ágybetétet felgyújtotta. A székhez szíjazás egyfolytában 1-2 órán át tartott, délelőtt, majd délután. A megszüntetésre azért került sor, mert ez sem vezetett eredményre. A főnővérnek arról nincs tudomása, hogy az ellátottat „pórázon” vitték volna tisztálkodni.
A hatósági ellenőrzéskor a gyámhivatal megtekintette a 7. osztályt, ahol éppen nevezett ellátott pszichés megnyugtatása zajlott, mivel önkívületi állapotban, folyamatosan őrjöngött. Az osztályon tartózkodó személyzet folyamatosan nyugtatta és ezzel egyidejűleg fokozott figyelmet kellett fordítani a többi ellátottra is, mivel magatartása felzaklatta őket. A rendkívül feszült helyzet ellenére a szakdolgozók szervezetten, szabályszerűen jártak el, ugyanakkor kétséget kizáróan megállapítható volt, hogy a fennálló helyzet jelentős pszichés megterhelést jelent. Tekintettel arra, hogy állapotában a pszichés megnyugtatás nem hozott eredményt, az intézményben tartózkodó orvos kémiai korlátozó intézkedés alkalmazására adott engedélyt, amely eredményesnek bizonyult.
A gyámhivatal megállapítása szerint az ellátott folyamatos korlátozás alatt él, ugyanakkor csak így védhetők meg a körülötte élők testi épsége, de hangsúlyozta, hogy az ilyen súlyos állapotú gondozottak kezelése túlnő a szociális ellátórendszer lehetőségein, az általa tanúsított magatartás inkább igényel orvosi kezelést, mint szociális ellátást.
e/ A 7. osztály működése
Az intézmény 7. osztályán a leginkább problémás ellátottak gondozása folyik, jelenleg is rendkívül magas számmal, 33 fővel működik, fogyatékos, pszichiátriai, szenvedélybeteg vagy éppen ezek kevert kórképével küzdő gondozottakkal. Létrehozásának elsődleges célja az volt, hogy a nehezen kezelhető, fokozottabb ellenőrzést, felügyeletet igénylő, a többi ellátottra veszélyes magatartást tanúsító ellátottak itt kerüljenek elhelyezésre, mert éppen állapotuk miatt nem illeszthetők be normál közösségbe. 
A 2010 decemberében lefolytatott hatósági ellenőrzésekor a gyámhivatal elsősorban a szakértőként kirendelt módszertani intézménytől kért választ arra a kérdésre, hogy szakmai indokok, illetve az ellátottak állapota alátámasztják-e az intézményben a 7. osztály mint a súlyos állapotú ellátottak gondozására létrehozott osztály működését, az itt élő ellátottak más osztályok közösségében történő elhelyezésétől milyen hatás várható. A szakvélemény szerint a 7. osztályon élő ellátottak más osztályon történő integrációja kétséges, mivel a gondozottak többszörös diagnózisúak, fokozott védelmet, gondozást igényelnek. A szakértő az osztály profiltisztítását javasolta, amely azóta folyamatban van, továbbá indokoltnak tartotta az ellátottak állapotuknak megfelelő szétválasztását, mely szükségképpen kisebb létszámú, ugyanakkor azonos profilú ellátottak együttes elhelyezését jelentené. 
A gyámhivatal megállapította, hogy az osztály létszáma csak alig kevesebb a többi osztály gondozotti létszámánál, miközben a konfliktusok itt sokkal gyakoribbak és hevesebbek, nem ritka az önmagára vagy más ellátottakra, ápoló személyzetre is közvetlen veszélyt jelentő magatartás tanúsítása. Ezen problémák kezelésére az sem jelent megoldást, hogy a fenntartó további öt szakdolgozó felvételét tette lehetővé, mert ennek ellenére ugrásszerűen megnőtt az alkalmazott korlátozó intézkedések és az azzal érintett ellátottak száma.
A gyámhivatal is egyetértett a különleges állapotú ellátottak speciális szervezeti egységben történő ellátásával, annak megjegyzésével, hogy több ellátott inkább állandó orvosi és egészségügyi ellátást igényelne, mint szociális gondozást. Ezen túlmenően elengedhetetlen az is, hogy a fogyatékos és pszichiátriai ellátás markánsan elkülönüljön, az intézményben már bent élő gondozottak jelenlegi környezetének drasztikus megváltoztatását azonban a gyámhivatal nem tartja célszerűnek. A speciális ellátást biztosító osztály 33 fős létszáma nincs összhangban az ellátottak állapotával, de az is további szakértői vizsgálatot érdemelne, hogy a 7. osztály jelenlegi elhelyezése, az osztálynak helyet adó épületrész belső kialakítása megfelel-e az ott élők különleges igényeinek.
A fentiek figyelembevételével a fenntartónak 2011. szeptember 30-ig az intézmény bevonásával kell vizsgálnia, hogy az ott élő ellátottak érdekeinek, állapotának valóban megfelel-e a 7. osztály jelenlegi működése; hogyan valósítható meg az osztály profiltisztítása, létszámának csökkentése. A gyámhivatal álláspontja szerint továbbá szükséges, hogy az ilyen speciális osztályok működését személyi, tárgyi feltételeinek biztosítását, az osztályra kerülés körülményeit jogszabályi rendelkezések határozzák meg a jelenlegi fenntartói vagy intézményvezetői döntések helyett.
f/ Ellátottakkal szemben tanúsított bánásmód
A 2010. január-februárjában a média érdeklődésének középpontjába került, az otthonban feltételezetten lezajlott események vizsgálatok egész folyamát indították el. Az ügyekkel összefüggésben büntetőeljárás indult, amely azóta is folyamatban van, ezért a gyámhivatali vizsgálat a nyomozáson kívül érintett kérdéskörökre terjedt ki. Ennek keretében a hatóság 2010-ben több alkalommal folytatott helyszín ellenőrzést, kisebb hiányosságoktól eltekintve azonban jogszabályellenes működésre utaló körülményeket nem tárt fel.
Vizsgálatom ideje alatt, 2011 májusában ismételten történt egy súlyos testi sértés gyanúját felvető eset, mellyel kapcsolatban szintén rendőrségi eljárás van folyamatban. A hatóság megállapította, hogy az intézmény munkatársai az eseményekről azonnal tájékoztatták az intézményvezetőt, aki szóban a történtek kivizsgálására adott utasítást, illetőleg ezzel egyidejűleg, rövid úton (e-mailen keresztül) értesítette a fenntartót.
A belső vizsgálattal megbízott személy az ügyben érintett valamennyi szakdolgozót meghallgatta és nyilatkozataikat jegyzőkönyvbe vette, azonban a vizsgálat nem zárult le, nem került megállapításra, hogy történt-e mulasztás, szükséges-e bárkivel szemben büntetőfeljelentés vagy valamely szakdolgozóval szemben munkajogi intézkedés megtétele. A gyámhivatal álláspontja szerint szükséges lett volna a belső vizsgálat írásbeli elrendelése, amely kijelölte volna a lefolytatásra jogosult személyt vagy személyeket, egyben meghatározva a vizsgálat terjedelmét is. A gyámhivatal hangsúlyozta: a belső vizsgálat eredményének megállapítását nem váltja ki a rendőrségi eljárás, hiszen a nyomozóhatóság azt vizsgálja, hogy történt-e bűncselekmény, ugyanakkor lehetnek olyan hiányosságok, amelyek nem minősülnek bűncselekménynek, csak a belső szabályok, utasítások vagy éppen munkajogi kötelezettségek megsértésének.
A gyámhivatal 2011. szeptember 30-i határidővel felhívta a fenntartót, hogy intézkedjen az eset részletes kivizsgálásáról, és vizsgálja meg a megtett intézkedések belső szabályzatoknak való megfelelősségét.
I.2. A gyámhivatali vizsgálat egyértelműsítette, hogy a meghallgatott rokon vagy hozzátartozó gondnokok nem rendelkeznek kellő információval a jogaikat és a kötelességeiket illetően, vagy nincsenek tisztában azok mélységével, gyakorlása, teljesítése módjával. Bár minden gondnokot meghallgatott a városi gyámhivatal, a meghallgatásra szánt idő nem volt elégséges a feladatok, a teljesítés részleteinek a megismerésére, nincsenek tisztában a jogi háttérrel, a tevékenységüket érintő jogszabályváltozásokat pedig semmilyen módon nem kísérik figyelemmel, inkább a szokás alapján kialakított gyakorlat jellemzi a munkájukat, mint a konkrét jogszabályismeret. A városi gyámhivatallal való kapcsolatuk pedig kimerül az évente előterjesztett számadásban és a gondnokoltról készített jelentésben. Ugyanakkor fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a gondnokok tevékenységét a városi gyámhivatal folyamatosan figyelemmel kísérje, ellenőrizze, illetve tájékoztassa őket a tisztségüket érintő lényeges jogszabályváltozásokról. A hivatásos gondnoki feladatot ellátó személyek képesítési előírásairól szóló 25/2003. (V.13.) ESzCsM rendelet csupán a hivatásos gondnokokra ír elő kötelező előképzettséget és évenkénti utóképzést, a rokon, illetve hozzátartozó gondnokokra vonatkozóan ilyen előírás nincs. 
A gyámhivatal utalt arra, hogy a gyermekvédelemben, az állami gondoskodás alatt álló gyermekek gyámsága esetén már ismert a gyámi gondozói tanácsadói munkakör, akinek kifejezett feladata, hogy meghatározott létszám mellett segítse és egyben nyomon kövesse a gyámi tisztséget ellátók munkáját. Meglátása szerint ezen munkakör mintájára mindenképpen indokolt lenne a városi polgármesteri hivatalokban gondnoki tanácsadók foglalkoztatása, s tanácsadói tevékenységük révén a gondnokok munkájának segítése. A gondnoki tanácsadók megteremtenék a kapcsolatot a gondnok, a gondnokolt, a gondnokoltat ellátó szociális intézmény és a városi gyámhivatal között, ugyanakkor folyamatos kontrollt gyakorolnának a gondnokok tevékenysége felett. A gondnokok munkájáról adandó értékelésük pedig bővebb információval szolgálna a városi gyámhivatalok számára.
A kérdéssel összefüggésben a nemzeti erőforrás miniszter megerősítette, hogy a gondnoki tisztséggel járó jogok és kötelezettségek minél szélesebb körű ismeretét, a gondnoki feladatok magas színvonalon történő ellátását nagymértékben elősegítené, ha a nem hivatásos gondnokok számára is jogszabályban előírt kötelezettség lenne egy, a gondnoki tisztséggel járó feladatokat ismertető tanfolyamon való részvétel. Ugyanezen okokból támogatandónak tartja a gondnokok működését segítő, ellenőrző, a gyámi, gondozói tanácsadóhoz hasonló feladatokat ellátó gondnoki tanácsadói rendszer kialakítását.
Ez irányú szakmai elképzelések megvalósítását jelenleg két tényező befolyásolja. Az egyik, hogy a nem hivatásos gondnokok számára is kötelezően előírandó képzés és a gondnoki tanácsadói rendszer bevezetése szükségszerűen források bevonását igényli. A másik tényező, hogy az Új Polgári Törvénykönyv (új Ptk.) 2013-ban várható hatálybalépésével jelentősen megváltoznak a gondnokságra vonatkozó rendelkezések. A gondnoki képzés és a gondnoki tanácsadói rendszer jogintézményének bevezetését megítélése szerint célszerű már az új Ptk. szabályaival összhangban megvalósítani, melyre a tárca a tájékoztatása szerint törekedni fog.
I.3. Az intézmény korábbi vezetője lemondott, az új igazgató 2011. május 1-jétől tölti be pozícióját, aki keresi a lehetőséget a 7. osztály profil tisztítására, az ellátotti létszám csökkentésére: több a megyében található fogyatékos-szenvedélybeteg lakót fogadó intézménnyel folynak egyeztetések gondozott-átvételi lehetőségekről. Bár a fenntartó 5 fővel megemelte az ápolói létszámot az osztályon, az intézményvezető azt is hangsúlyozta, hogy az itt elhelyezett ellátottak nagy részének nem szociális ellátási formában lenne a helye. Az intézmény megszervezte az ápolók rendszeres szupervízióját, melynek keretében olyan protokollt alakítanak ki, mely elősegíti a lakók és a dolgozók közti hatékonyabb kommunikációt. Szakmai team dolgozik a korlátozó intézkedések magas számának minimalizálása érdekében is, az ellátottak állapotának megfelelően próbálják megtalálni, kinek milyen más ellátóhely lenne a legmegfelelőbb.
Az otthon szabályzataival kapcsolatban jelezte az intézményvezető azt is, hogy azok átdolgozása, aktualizálása jelenleg folyamatban van.
I.4. A fenntartó Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Közgyűlésének elnöke rendelkezésemre bocsátotta az intézmény 2010. évi fenntartói ellenőrzéséről készült jegyzőkönyvet, amelyben megállapította, hogy az otthon rendelkezik a működéshez szükséges dokumentumokkal és a személyi feltételekkel. A tárgyi feltételek hiánya miatt utalt a hatósági szerződésben vállalt kötelezettségekre: a minimális lakóterületre, a lehetőség szerint a 4 férőhelyesnél nem nagyobb létszámú lakószobák és a teljes akadálymentesítés biztosítására.
A közgyűlés elnöke rámutatott, hogy az intézményben az elmúlt másfél évben számos ellenőrzés folyt, melyek tudomása szerint súlyos szabálytalanságot, hiányosságot nem tártak fel, azonban – mint ahogy az az eddigi megállapításokból is látszik – bizonyos problémák megszüntetése meghaladja az intézményi kompetencia körét.
Az ellátás tárgyi feltételei, az elhelyezés körülményei is nagyban hozzájárulhatnak személyi konfliktusok kialakulásához. A fenntartó ezért szakmailag támogatandónak tartja a kisebb létszámú szakosított ellátást nyújtó intézmények kialakítását, ám feltételeinek megteremtésére és későbbi működtetésére központi támogatás nélkül – tekintettel az önkormányzatok anyagi helyzetére – még hosszú időn keresztül nem lesznek képesek. Támogatással is csak több év alatt egy integrációs folyamat eredményeként érhető el az ellátottakat képviselő érdekvédelmi szervezetek, a különböző szakmai szervezetek és az intézményfenntartók által is támogatható intézményi struktúra kialakítása.
A közgyűlés elnöke válaszában említést tett a 2011. október 10-ig meghosszabbított hatósági szerződésről, melynek megfelelően ellátotti létszámstop került bevezetésre az intézményben, ugyanakkor rámutatott arra, hogy míg ily módon sikerül elérni az ellátotti létszám csökkenését, olyan emberek maradnak ellátás nélkül, akinek intézményi elhelyezése indokolt lenne.

II. Az ópusztaszeri intézmény tekintetében
II.1. A gyámhivatal az országgyűlési biztos megkeresését megelőzően folytatott vizsgálatot az intézményben, a 2011. május 25-i helyszíni ellenőrzésékor a személyi feltételek tekintetében (a telephelyvezetői és az intézményvezető ápolói munkakör elkülönülésének hiánya), valamint a tárgyi feltételek vonatkozásában (egy főre jutó 6 m2 lakóterület, akadálymentesség) állapított meg hiányosságokat.
Az ellenőrzésben részt vett a Dél-alföldi Regionális Szociális Módszertani Intézmény konzorciumi partnerintézménye, a Mentálhigiénés Egyesület, valamint a Csongrád Megyei Kormányhivatal Népegészségügyi Szakigazgatási Szerv Szegedi, Kisteleki, Mórahalomi Kistérségi Népegészségügyi Intézete. Az ellenőrzés során a kistérségi népegészségügyi intézet megállapította, hogy az intézmény működése közegészségügyi és járványügyi szempontból megfelelő. A gondozottak számára normál és kímélő étrendet állítanak össze. A kímélő étrendben részesülők a napi háromszori étkezésen kívül kapnak tízórait, uzsonnát, és akinek szükséges este 10 órakor is jár étkezés. 
A módszertani intézmény szakértői véleményében a szakmai program és mellékletei, valamint a tárgyi feltételek tekintetében állapított meg hiányosságokat, amelyek megszüntetésére a 2011. június 15-én kelt végzésben – határidő tűzése mellett – a gyámhivatal felhívta a fenntartót. A fenntartó kérelmére azonban a hiányosságok megszüntetésére kitűzött 60 napos határidőt 30 nappal meghosszabbította a hatóság, tekintettel arra, hogy az ellenőrzés során kifogásolt és a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően kiegészített intézményi Szakmai Programot, Házirendet és Szervezeti és Működési Szabályzatot a Csongrád Megye Önkormányzatának a közgyűlés és szervei szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/2011. (II. 23.) rendeletének 1. sz. mellékletében átruházott hatáskörben eljárva az Egészségügyi, Szociális és Kisebbségügyi Bizottság hagyja jóvá, amelynek következő rendes testületi ülését 2011. szeptember 13-án hívják össze.
II.2. Az országgyűlési biztos megkeresését követő gyámhivatali vizsgálat
a/ Az intézmény átszervezésének körülményei
A gyámhivatal 2011. szeptember 5-én bejelentés nélkül érkezett az intézménybe. A panasznak az intézmény integrációját, valamint az Érdekképviseleti Fórum figyelmen kívül hagyásával készített új szabályzatokat érintő részével kapcsolatban feltárta, hogy a Csongrád Megyei Önkormányzat 2011. május l-jével a Csongrád Megyei Önkormányzat Pszichiátriai Otthona Ópusztaszer székhely intézményt megszüntette és jogutódlás mellett a Napsugár Otthona Kistelek székhely intézmény telephelyeként működteti tovább azt. A telephely vezetője az integrált intézmény kisteleki igazgatója lett. A lakók a 2011. április 20-án tartott Intézeti Nagycsoporton értesültek az átszervezésről, az igazgató 2011. május 11-én tartott lakógyűlésen bemutatkozott. Az intézményben a központi faliújságon 2011. május 2. dátumú értesítés volt kifüggesztve az intézményi összevonásról és az új intézményvezető személyéről. Az átszervezés és egyéb aktuális változások vonatkozásában gondnoki értekezlet szerveztek 2011. augusztus 31-én. Az új intézményvezető nem vezetett be új szabályzatokat, a szakmai program és a házirend módosítását az Érdekképviseleti Fórum 2011. augusztus 23-án véleményezte, és tartózkodás és ellenszavazat nélkül elfogadta. Az ellátotti és dolgozói interjúkból összességében megállapítható volt, hogy az intézmény összevonásáról és az intézményvezető váltásról mindenki hallott. Az ellátottak állapotuktól függően nyilatkoztak és emlékeztek történésekre.
b/ Tárgyi feltételek
Az ópusztaszeri otthon 278 férőhelyes intézmény, mely a műemléki védettségű Pallavicini-kastély épületében és egy ahhoz épített „pavilon” részben nyert elhelyezést. A kastély a szociális intézmény jogszabályi feltételeinek megfelelő átalakítása csak részben biztosítható, illetve olyan anyagi terhet ró a fenntartó megyei önkormányzatra, amit jelenlegi anyagi forrásaiból nem tud biztosítani. Távlati megoldásként a kastélyotthon pályázati úton történő kiváltása jelentene megoldást.
A „Pavilon” épületben 2-4 ágyas szobák vannak, minden lakószobában egy lakóra legalább 6 m2 lakóterület biztosított. A kastélyépületben jelenleg a legnagyobb lélekszámú szoba a 11 fős ún. „ikerszoba”, ahol egy 5, illetve egy 6 ágyas helyiségnek közös a bejárata. A kastélyépületben összesen 15 olyan szoba van, ahol a férőhelyszám meghaladja a 4-et.
A fenntartó önkormányzat 2008-ban intézkedési tervet fogadott el a zsúfoltság csökkentése és a tárgyi feltételek vonatkozásában: „A Csongrád Megyei Közgyűlés a 235/2008. (XII. 18.) Kgy. sz. határozatával jóváhagyta a Csongrád Megyei Önkormányzat Szociális Szolgáltatástervezési Koncepciójának 2008. évi felülvizsgálatát, amelynek 10. sz. melléklete tartalmazza a zsúfoltság csökkentésének megvalósulása érdekében tervezett kapacitáscsökkentés 2007-2012. közötti ütemtervét. Ennek értelmében a zsúfoltság csökkentése és a hiányzó közösségi helyiségek kialakítása érdekében a fenntartó önkormányzat 2010-re 22 fős kapacitáscsökkentést határozott meg, amely azonban csak akkor éri el létjogosultságát, ha további lakóotthonokra lehet pályázni és/vagy sikerül az Egyesített Szociális, Intézmény Szentes kiváltása egy szenvedélybeteg részleg kialakításával együtt, ahová átkerül az Ópusztaszeren élő ellátottak egy része. Jelenleg a pénzügyi és pályázati források hiánya miatt kapacitáscsökkentésre intézményi kiváltásra nem került sor.
Jelenleg az épületekben az iroda-, illetve raktárhelyiségek áthelyezése, átcsoportosítása kezdődött, az így felszabaduló helyiségekből szeretnének újabb lakószobákat kialakítani, ezzel csökkentve a nagyobb létszámú szobákban a férőhelyek számát.
c/ A szociális szolgáltatás körülményei
Az intézmény rendelkezik az SzCsM rendelet 2. sz. mellékletében meghatározott szakmai létszámmal, amelyben nem szerepel kötelező szakmai létszámként a gyógytornász munkakör. Az intézményvezető tájékoztatása szerint az integráció óta szakmai létszámból elbocsátás nem volt. 
Az étkeztetés körülményeivel kapcsolatos hatósági megállapítások: A kastély épületben 2, a pavilon részben 3 turnusban étkeznek. A pavilonban és a kastélyban is egy-egy nagy étkező, a kastélyban a betegszobákhoz egy-egy kisétkező található. Minden étkezőben van kézmosási lehetőség, textil törölközőket turnusonként cserélik, ezen kívül mindkét ebédlőben papírtörlő is a rendelkezésre áll. Minden kézmosó helyen folyékony szappanos adagoló található, amelyek fel vannak töltve. Minden étkezőasztalon abrosz van, a terítéskor minden ellátott szalvétát is kap. A helyszíni ellenőrzés időpontjában raguleves, lekváros bukta és barack volt az ebéd. A diétás étkezés lehetősége is biztosított (étlap szerint). Az intézményben, a pavilonban az étkező mellett büfé található.
A személyi higiénés körülményeket a hatóság az intézmény bejárása során, valamint ellátotti interjúk készítésével vizsgálta és megállapította, hogy az intézmény biztosít tusfürdőt, kézmosót, villanyégőt és WC-papírt az ellátottak számára. A „Saját mosási lehetőség” szintén továbbra is biztosított. A „Pavilon” épületében az első emeleten található egy mosószoba, ahol az ellátottak szakdolgozói felügyelettel moshatják a ruháikat. Ezzel a lehetőséggel körülbelül negyvenen élnek. 
A vizsgálat szerint pedikűrös van az intézményben, a „Pavilon” aulájában a fodrászattal egy helyiségben működik és az intézmény nem tervezi a szolgáltatás megszüntetését. A tárgyi eszközök tekintetében a legtöbb rekreációhoz, tornához, foglalkoztatáshoz használt eszköz, a kerékpárok, valamint a kábeltévéhez az épületben kiépített csatornahálózat az „Új Esély” Alapítvány tulajdonában van, annak képviselője 2011. április hónapban elzártatta a kérdéses eszközöket, amelyeket attól kezdve nem használhatnak az ellátottak.
d/ A szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról szóló 112/2006. (V.12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szfr.) 6. (1) bekezdés előírása alapján a hatóság a Pszichiátriai Otthonban hatósági ellenőrzés keretében a munkaerő habilitációs szociális foglalkoztatást és az intézményben a Védett Műhely Rehabilitációs Foglalkoztató Nonprofit Közhasznú Korlátolt Felelősségű Társaság – mint külső foglalkoztató – által biztosított fejlesztő felkészítő szociális foglalkoztatást is vizsgálta. A szociális foglalkoztatás keretében mindkét foglalkoztatási formában irodai papírárugyártás folyik. Különbség a két foglalkoztatási forma között, hogy a munka-rehabilitációs foglalkoztatásban résztvevő foglalkoztatottak iratgyűjtőt, míg a fejlesztő felkészítő foglalkoztatottak szalagos irományfedelet készítenek. Mindkét foglalkozatási formában a foglalkoztatási szakmai programok kiegészítése, bővítése indokolt, azonban ezen kívül más hiányosságot, jogszabálysértő foglalkoztatást, kifizetést nem tapasztalt az ellenőrzés. A hatóság álláspontja szerint a szociális foglalkoztatáshoz kapcsolódó panasszal kapcsolatban megállapítható, hogy a jelenlegi jogszabályok alapján a munka-rehabilitációs szociális foglalkoztatás nem minősül munkaviszonynak, ezért ebben a foglalkoztatási formában szabadság valóban nem jár a foglalkoztatottak részére. A feladategység felhasználás éves tervezése során lehet a foglalkoztatásokat úgy ütemezni, hogy biztosított legyen a pihenés, „szabadságolás”. A hatóság megállapította, hogy a munka-rehabilitációs foglalkoztatásba bevont ellátottak munka-rehabilitációs díjban részesülnek, amelynek összege, ha a foglalkoztatottra irányadó teljes munkaidőkeretet ledolgozza nem kevesebb a mindenkori kötelező legkisebb munkabér 30%-nál (17.550 Ft/hó). A fejlesztő-felkészítőben foglalkoztatottak munkaszerződésben rögzített munkabére – a napi munkaidővel arányosan – minden esetben eléri a mindenkori legkisebb munkabér összegét (2011. január 1-jétől 78.000 Ft 449 Ft/óra).

A vizsgálat megállapításai
Hatáskör
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva
A törvény a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.2 A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki.
A Szoctv. 88. §-a értelmében a megyei önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a szakosított ellátásoknak a megszervezéséről, amelyek biztosítására e törvény alapján a települési önkormányzat nem köteles, így a az ápolást, gondozást nyújtó intézmény fenntartásáról, ide értve a pszichiátriai betegek otthonát és a fogyatékos személyek otthonát. 
Fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a bentlakásos otthonokat, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.

A/ Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak megállapítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ahogyan az Alkotmánybíróság is rámutatott határozatában, a jogbiztonság szempontjából alapvetőek az eljárási garanciák.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az alkotmányi rendelkezésekből és azok alkotmánybírósági értelmezéséből következően egy olyan jelentős alapjog-korlátozást megvalósító intézkedés tekintetében, mint a személyes szabadságban, a szabad mozgásban való korlátozás egyértelműen szabályozott, kiszámíthatóan alkalmazható törvényi alapú szabályrendszer szükséges.
2. Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét az Alkotmány 8. § (1) bekezdése deklarálja. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége, magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről.3 Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet is. E kötelezettség értelemszerűen jogalkotási feladatot is jelent.
3. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit.4 A méltósághoz való jog egyik funkciója tehát az emberi életek közötti egyenlőség biztosítása: a jog előtt mindenki egyenlő, egyenlő bánásmódban részesítendő, magatartását, cselekedetét elfogultság nélkül kell megítélni és értékelni. Nem lehet senkivel szemben méltóságsértő módon eljárni, nem lehet senkivel szemben jogsértő eszközöket, intézkedéseket alkalmazni.
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.”5 Alapjog elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek, közegészség – ezt szükségessé teszi. 
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát az alapjog-korlátozás alkotmányosságának feltétele, hogy a szükségesség, alkalmasság és arányosság követelménye együttesen fennálljon.

B/ Megállapításaim az egyedi ügyek tekintetében 
A Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthona ápolást-gondozást nyújtó tartós bentlakásos intézmény, amely ellátja a szociálisan rászorult Bács-Kiskun megye területén élő fogyatékos személyeket és pszichiátriai betegeket. Határozatlan idejű működési engedéllyel 355 fő engedélyezett férőhelyen, jelenleg 343 fő pszichiátriai beteg és fogyatékos ellátott gondozását végzi 9 gondozási egységben.
A Csongrád Megyei Önkormányzat Napsugár Otthona Kistelek, integrált intézmény telephelyeként 278 férőhellyel 2012. december 31-éig szóló ideiglenes működési engedéllyel rendelkezik az Ópusztaszeri Pszichiátriai Otthon, tekintettel arra, hogy az intézmény nem felel meg a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló SzCsM. rendelet által meghatározott tárgyi feltételeknek.
1. A bentlakásos intézményekben a jövedelemmel nem rendelkező 16 év fölötti ellátottak részére személyes szükségleteik fedezésére (pl. az intézményi ellátást meghaladó mennyiségű vagy minőségű élelmezés, ruházat, valamint textília) költőpénzt6 kell biztosítani. Annak havi összege nem lehet kevesebb a tárgyév január 1-jén érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20%-ánál, ha a térítési díjat úgy állapították meg, hogy az vagyont is terhel, 30%-ánál, illetve legalább a költőpénz összegére kell kiegészíteni az ellátottnak ezt az összeget el nem érő jövedelmét. A bentlakásos intézményben az ellátott által fizetendő térítési díjat úgy kell megállapítani, hogy részére legalább a fenti összegű költőpénz visszamaradjon. 
Az ellátást igénybe vevőtől átvett készpénzt elsősorban az ellátást igénybe vevő, illetve törvényes képviselőjének meghatalmazása szerint az intézményben vagy pénzintézetben kell megőrizni. A házirend tartalmazza, hogy milyen esetekben szükséges a készpénzt – pénzintézetben – betét formájában megőrizni. A bentlakásos intézményben az ellátott személy készpénzének kezelése saját vagy törvényes képviselőjének írásbeli nyilatkozata szerint személyes nyilvántartású letét formájában is történhet. A készpénz kezeléséről, a kezelésre jogosult személyekről, valamint a pénz felhasználásának és elszámolásának módjáról a pénzkezelési szabályzatban kell rendelkezni.
Az ellátottak költőpénzének kezelésével kapcsolatban a fentiekben kifejtettek alapján tehát egyetértek a Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalának álláspontjával, hogy az ellátottakat korlátozza joguk gyakorlásában, de a szükségesség-arányossági tesztnek alávetve álláspontom szerint nem jár aránytalan korlátozással, hiszen jobban szolgálja a gondozottak érdekeit, ha nyomon követhető és kiszámítható módon költőpénzüket heti egyenlő részletben kapják meg, és ezzel további súlyosabb sérelmek veszélye elkerülhetővé válik.
2. Az ellátottak egymás közötti, valamint hozzátartozóikkal való kapcsolattartásának szabályait az SzCsM rendelet 5. § (3) bekezdésének c) pontja értelmében az intézmény házirendjében kell rendezni, a Szoctv. 96. § (1) bekezdés c) pontja értelmében pedig az intézménybe történő felvételkor az intézmény tájékoztatást ad a jogosult és hozzátartozója számára a kapcsolattartásról, különösen a látogatás, a távozás és a visszatérés rendjéről.
A vizsgálat idején a kiskunhalasi intézmény hatályos házirendje csak az ágyhoz kötött gondozottak esetében nevesítette a lakószobába való belépést, egyéb esetekben a látogató helyiségben, illetve a parkban tudják fogadni látogatóikat az ellátottak. 
Jelenleg ugyan a szabályzatok módosítása folyamatban van, álláspontom szerint azonban olyan módosítás szükséges, amely a fennjáró lakók esetén is lehetőséget teremt a (pl. közeli) hozzátartozók részére a lakószobába történő belépéshez, amely természetesen addig terjedhet, míg többi gondozott hozzájárul és nyugalmukat, a gondozás menetét nem zavarja.
A vizsgálat megállapította, hogy a kapcsolattartásra vonatkozó szabályozás hiányos, ami a jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz. 
3. A Szoctv. 93. § (1) bekezdése értelmében 2011. január 1-jétől a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevétele az ellátást igénylő, illetve törvényes képviselője szóbeli vagy írásbeli kérelmére, indítványára történik.
A vizsgálat feltárta, hogy a kiskunhalasi intézmény az igénybevételi eljáráskor változatlanul ragaszkodik az írásbeliséghez, holott a jogszabályváltozás rögzítette, hogy a kérelem mind az írásban, mind szóban vagylagosan előterjeszthető.
A fentiek alapján megállapítom, hogy az intézmény felvételi rendje nem felel meg a jogszabályokban foglalt követelményeknek és ezzel a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
4. Az SzCsM rendelet 41. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a bentlakásos intézmény akkor alkalmas gondozási feladatok ellátására, ha a lakószobában egy ellátottra legalább hat négyzetméternyi lakóterület jut, illetve a 42. § (1) bekezdés arról is rendelkezik, hogy a lakószobában legfeljebb négy személy helyezhető el, ennél több személyt egy lakószobában csak kivételesen indokolt esetben, valamint soron kívüli elhelyezésre vonatkozó igény esetén lehet elhelyezni. 
A szociális szolgáltatók és intézmények működésének engedélyezéséről és ellenőrzéséről szóló 321/2009. (XII. 29.) Korm. rendelet 13. §-a felhatalmazza a működést engedélyező szervet, hogy az ügynek az ellátottak, az ellátási érdek és a fenntartó szempontjából is előnyös rendezése érdekében a hiányosság megszüntetéséről a fenntartóval hatósági szerződést köthet.
Ennek megfelelően a tárgyi feltételek tekintetében a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat mint a kiskunhalasi intézmény fenntartója hatósági szerződésben vállat kötelezettséget arra, hogy biztosítja 2011. október 10-ig az ellátottanként a 6 m2/lakóalapterületet, lehetőség szerint a 4 férőhelyesnél nem nagyobb létszámú lakószobák kialakítását, valamint a teljes akadálymentesítés végrehajtását. Az ópusztaszeri intézmény az egy ellátottra jutó lakóterület jogszabályban meghatározott feltétel hiánya miatt rendelkezik határozott idejű működési engedéllyel.
Megállapítom, hogy a jelenlegi elhelyezési körülmények – mindkét vizsgált intézmény tekintetében – a tárgyi feltételek hiánya miatt az élethez és emberi méltósághoz való joggal és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéznek elő.
Tekintettel azonban arra, hogy a kiskunhalasi intézménynél hatósági szerződésben megszabott határidő még nem telt le, továbbá a gyámhivatal ideiglenes működési engedély kiadásának szankcióját helyezte kilátásba a teljesítés elmaradásának esetére, valamint az ópusztaszeri intézmény határozott idejű működési engedélyére konkrét intézkedést az intézményeknél nem kezdeményezek.
5. A korlátozó intézkedés alkalmazását a jogszabályban meghatározott írásos formában kell dokumentálni.7 Az intézmény orvosának elérhetősége hiányában az intézményvezető által műszakonként kijelölt, a korlátozó intézkedés alkalmazására döntési joggal rendelkező ápoló jogosult az intézkedés elrendelésére, ebben az esetben az intézmény orvosát és az intézmény vezetőjét a korlátozó intézkedés alkalmazásáról haladéktalanul tájékoztatni kell. A korlátozásról az intézményvezető negyvennyolc órán belül köteles tájékoztatni a törvényes képviselőt és az ellátottjogi képviselőt.
A korlátozó intézkedések alkalmazásával kapcsolatban megállapítom, hogy a hiányosan vezetett dokumentáció (ti. az adatlapokon nem rögzítették az ellátottjogi és a törvényes képviselő értesítésének megtörténtét), valamint az, hogy az intézmény orvosának elérhetősége hiányában a korlátozó intézkedések elrendelésére jogosult ápoló kijelölése ténylegesen nem történt meg, az élethez és emberi méltósághoz való joggal és  a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéznek elő.
6. A 2011 májusában történt súlyos testi sértés gyanúját felvető esettel kapcsolatban vizsgálati lehetőségem – tekintettel az arra hatáskörrel rendelkező nyomozóhatóság jelenleg is folyamatban lévő eljárására – csak arra terjed ki, hogy az intézmény vezetése megtette-e a szükséges intézkedéseket az eset megnyugtató kivizsgálása, illetve a hasonló incidensek elkerülése érdekében. 
Egyetértek a gyámhivatal azon álláspontjával, mely szerint az intézményvezető nem intézkedett megfelelően az esemény kivizsgálásáról, mely részben az intézményi szabályzatok nem kielégítő kidolgozottságára vezethető vissza, amely az élethez és emberi méltósághoz való joggal, továbbá a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéz elő.
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal megfelelően intézkedett az esettel kapcsolatban, amikor felhívta a fenntartót arra, hogy részletesen vizsgáltassa ki a támadást, és tegyen lépéseket a vészhelyzet kezelésére vonatkozó belső szabályzat átdolgozására, e kérdésben konkrét ombudsmani intézkedés megtételét nem látom indokoltnak. 
Hangsúlyozni szeretném, hogy a goromba, durva bánásmód, az esetlegesen előforduló tettlegesség és szóbeli szidalmazás kimeríti a megalázó bánásmód fogalmát. A megalázó bánásmód fokmérője az adott cselekménynek az áldozatban keltett reakciója. Olyan megfélemlítést, alsóbbrendűségi érzetet keltő cselekményeket lehet ebben a körben említeni, amelyek alkalmasak az érintett személy testi és lelki ellenállásának megtörésére. A megalázó bánásmód tekintetében nem szükséges a testi ráhatás megléte, a lelki szenvedés okozása is elegendő, főleg akkor, ha az érintettet mások előtt durván megalázzák. Jelen esetben kifejezetten alacsony érdekérvényesítő képességgel rendelkező, kiszolgáltatott helyzetben lévő, intézményesített ellátást igénylő, pszichiátriai betegekről és fogyatékossággal élő emberekről van szó. Ezektől az emberektől sokszor tapasztalható bizonyos helyzetekben inadekvát reakció, amely adott esetben a személyzet ellen irányulhat, azonban a szakma szabályai szerint eljáró, szakképzett gondozónak felkészültnek kell lenni az ilyen helyzetek gyors és szakszerű megoldására, és ez semmilyen esetben nem jelenthet fizikai vagy lelki bántalmazást.

Összegzés
A vizsgált intézmények lehetőségeikhez mérten igyekeznek mindent megtenni a jogszabályszerű működés feltételeinek megteremtése érdekében, de egyes problémák kezelése és megoldása meghaladja az intézményi kompetencia határait és rendszerszintű problémákra utal.
Az 1999. évi LXXIII. törvény 15. §-ával módosított 1999. október 1-jétől hatályos Szoctv. 57. § (3) bekezdése szerint a bentlakásos intézmény legfeljebb 150 fő ellátását biztosíthatja. E rendelkezést azon intézmények esetében kell alkalmazni, amelyek ezt követően kapnak működési engedélyt. A Szoctv. e szakaszát a 2010. évi XXIX. törvény 25. §-a ismét módosította, kiegészítve a fenti rendelkezést azzal, hogy telephellyel rendelkező szociális intézmény esetén a férőhelyszámot az ellátást nyújtó székhelyén és az egyes telephelyeken külön-külön kell vizsgálni. A szakasz utolsó mondatában rögzíti azt is, hogy 2011. január 1-jét követően fogyatékos személyek ápolást-gondozást nyújtó intézményi ellátása céljából új férőhelyet csak lakóotthoni formában lehet létrehozni, azonban ezt nem kell alkalmazni a fenti dátumot megelőzően jogerős építési engedéllyel rendelkező beruházásokra.
A kiskunhalasi Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthona alapítási időpontja – az Alapító Okirat szerint – 1992, a gyámhivatal tájékoztatása szerint az ópusztaszeri intézmény alapításának időpontja 1964. Figyelemmel a vizsgált intézmények alapítási idejére az intézmény által létesíthető férőhely korlát rájuk nem vonatkozik. Ugyanakkor mind a kettő a később alapítható intézményeknél jóval magasabb ellátotti létszámmal bír. Könnyen belátható, hogy olyan nagy létszámú intézményekben, mint a vizsgált otthonok, ahol gondozottakkal és gondozókkal számolva több száz, akár 500 ember él együtt, elkerülhetetlenek a mindennapos súrlódások, konfliktusok és az ezekből adódó panaszok. Ezen otthonokban többségében rendkívül alacsony toleranciaküszöbbel rendelkező ellátottak zsúfolódnak össze, akár kevert kórképpel is, akiknek eltérő szükségleteikhez igazodva speciális, egyéniesített ellátásra lenne szükségük, erre azonban a jelenlegi intézményi struktúra keretei között nincs lehetőség. A vázolt helyzetet tovább súlyosbítja az a körülmény, hogy ezen intézmények jellemzően a lakott területektől messze, elszigetelten, általánosságban régi kastély- vagy laktanyaépületekben kerültek kialakításra, mely épületek szerkezeti, építészeti jellemzőikből fakadóan kevéssé alkalmasak az ellátottak egyéni igényeihez igazodó gondozásra. A kialakult állapotok az ellátottak emberi méltósághoz fűződő joga sérelme bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét hordozzák magukban.
2011 júliusában lépett hatályba a fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásának stratégiájáról és a végrehajtásával kapcsolatos kormányzati feladatokról szóló 1257/2011. (VII. 21.) kormányhatározat. A határozat tartalmazza a 2011-2041-ig tartó időszakra szóló stratégiai programot, mely szerint – és a vonatkozó jogszabály8 értelmében – 2013. december 31-ig legalább 1500 fő fogyatékos és pszichiátriai beteg személynek ellátást nyújtó intézményi férőhely kiváltása kerülne sorra. A jogszabály 2011. január 1-jétől hatályos rendelkezése szerint a kiváltásra nem kerülő intézményi férőhelyek kiváltására a Kormány által meghatározott rendben kerül sor. A Stratégia szerint jelenleg tartós bentlakásos szociális intézményi ellátásban 16.668 engedélyezett férőhely van. Ápoló-gondozó intézményi ellátásban 13.802 fő részesül, amiből 50 férőhelyet meghaladó nagyságú intézmény 11.939 férőhellyel rendelkezik.
A Stratégia szerint a férőhely kiváltási program célcsoportja – a fogyatékosság típusa szerint, életkortól függetlenül – a látás-, hallássérült, mozgáskorlátozott, értelmileg akadályozott, kommunikációban számottevően korlátozott és autizmussal élő vagy súlyosan, halmozottan fogyatékos személyek. A program intézményi alanyai azok az intézmények, amelyeknek a működési engedélye/szociális szolgáltatási tevékenysége a fogyatékossággal élő emberek ellátására szól, és egyaránt vonatkozik a tartós bentlakást nyújtó nagy létszámú ápoló-gondozó intézményekre és a nem fogyatékos embereket ellátó, vagy vegyes profilú intézmények esetében a fogyatékos embereket ellátó részlegre. 
A célcsoport alanyai azon fogyatékos személyek is, akik szenvedélybetegséggel, pszichiátriai zavarral küzdenek. Fontos hangsúlyozni, hogy a Stratégia szerint: A kizárólag pszichiátriai-, szenvedélybeteg problémával küzdők azonban nem tartoznak ezen intézményi férőhelykiváltás stratégiájának a célcsoportjába. 
Ezzel kapcsolatban utalni szeretnék arra, hogy az ENSZ Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló Egyezményének I. cikke szerint „Fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását”.
A fogyatékossággal élő személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (Fot.) 4. §-a kimondja, hogy „E törvény alkalmazásában fogyatékos személy az, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során”.
Az Egyezmény hitelesnek számító angol szövegében a fogyatékosság definíciója nem egy kizáró meghatározás, hanem explikatív felsorolás arról, hogy a fogyatékosságot milyen típusú károsodások okozhatják. Az angol szöveg fizikai, mentális és értelmi fogyatékosságot említ, amelynek a magyar fordítás nem felel meg. A mentális fogyatékosság angol megfelelőjét azon személyekre alkalmazzák, akik pszichiátriai betegsége olyan mértékű, hogy számottevően befolyásolja a főbb életfunkcióikat, tevékenységeket is. (ilyen pl. a gondolkodás, kommunikáció, alvás vagy tanulás). A magyarban a mentális fogyatékosság kifejezés használata ettől különböző tartalommal jelent meg, általában az értelmi fogyatékosság megfelelőjeként volt használatos. Az angol mental disability/impairment magyar megfelelőjeként a szakirodalom vagy a „pszichiátria beteg” vagy a „pszicho-szociális” fogyatékosság kifejezést alkalmazza. Így a jogszabályok fogyatékos személyek számára biztosított jogai, többlet védelme sem terjed ki a pszicho-szociális fogyatékossággal élőkre. A Fot. nem felel meg az Egyezménynek se abból a szempontból, hogy egy zárt felsorolással határozza meg a fogyatékosság fogalmát, se abból a szempontból, hogy egy fordítási megoldás nem képezi le az Egyezményben megjelenített csoportokat.9
Az intézményi struktúra problémaköréhez tartozik, hogy jelenleg nincs Magyarországon olyan ellátóhely, amely az akut erőszakos, agresszív pszichiátriai betegek ellátását biztosítaná. A beérkezett válaszok és szakorvosi vélemények is alátámasztják, hogy a kiskunhalasi intézményben – különösen a 7. osztályon – élő ellátottak nagy részének gondozása a szociális ellátórendszer kapacitási kereteit meghaladja, sem a személyzet, sem az infrastruktúra nem áll rendelkezésre a súlyos, violens pszichiátriai betegek tartós ápolására. Az egyöntetű vélemények szerint hathatós megoldást a magas biztonsági fokozatú speciális intézmények létrehozása biztosítaná. A Nemzeti Erőforrás Minisztérium Egészségügyért Felelős Államtitkársága a pszichiátriai és addiktológiai ellátórendszerből hiányzó ellátások megteremtése végett döntött az Országos Pszichiátriai és Addiktológiai Intézet (OPAI) létrehozásáról. Az intézet szakmai profilján belül tervezi egy 3x15 ágyas, zsiliprendszerben működő „high security” egység létrehozatalát, amelynek feladata kifejezetten az agresszív pszichiátriai betegek ellátása lenne. A nemzeti erőforrás miniszternek 2011. december 31-ig kell elkészítenie az OPAI megvalósíthatósági tanulmányát.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeli elkerülése érdekében az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem 
1/	a nemzeti erőforrás minisztert, hogy
a/	tegyen határozott lépéseket a pszichiátriai és szenvedélybetegeket ellátó nagy létszámú tartós bentlakásos intézmények kitagolásának mielőbbi végrehajtására, illetve a jelenlegi intézményekben tapasztalható zsúfoltság megszüntetésére,
b/	teremtse meg a szociális ellátórendszer körében nem ellátható pszichiátriai betegek gondozásának intézményi kereteit (magas biztonsági fokozatú intézmények), annak személyi és tárgyi feltételeinek egyidejű meghatározásával,
c/	dolgozza ki a nem hivatásos gondnokok képzésének és a gondnoki tanácsadói rendszer bevezetésének követelményeit.
2/	a Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát a teljesítési határidők lejártát követően folytasson le utóellenőrzést, és annak eredménye függvényében tegye meg a szükséges intézkedéseket.
3/	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Pszichiátriai és Fogyatékos Betegek Otthonának vezetője tegye meg a szükséges intézkedéseket a belső szabályzatok megfelelő módosítására.

Budapest, 2011. október 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Az egyes szociális, gyermekvédelmi, családtámogatási, fogyatékosságügyi és foglalkoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXXI. törvény 23. §, amely a Szoctv. 94/G §-át módosította.
2 Vö. OBH-6501/2001 számú jelentés
3 64/1991. (XII. 17.) AB. határozat
4 Vö. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat.
5 30/1992. (I.26.) AB határozat, ABH 1992. 167., 171.
6 Szoctv. 117/A. §-a, valamint az SzCsM rendelet 60-61. §-ai
7 A korlátozó intézkedések alkalmazására a Szoctv. 94/G.§ ad felhatalmazást, a korlátozó intézkedés végrehajtásának eljárási szabályait pedig az SzCsM rendelet 101/A. §-a tartalmazza, visszautalva az egészségügyről szóló 1997. CLIV. tv. (Eütv) rendelkezéseire
8 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról
17. § (1) A fogyatékos személynek joga van a fogyatékosságának, személyes körülményeinek megfelelő - családi, lakóotthoni, intézményi - lakhatási forma megválasztásához.
(2) A fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó, 50 főnél nagyobb férőhelyszámú szociális intézmények kiváltására a (3)-(5) bekezdésben foglaltak szerint kerül sor.
(3) 2013. december 31-éig legalább 1500 fő fogyatékos és pszichiátriai beteg személynek ellátást nyújtó intézményi férőhely kiváltásához az európai uniós társfinanszírozással megvalósuló fejlesztési programok nyújtanak támogatást.
(4) A (3) bekezdés szerint kiváltásra nem kerülő intézményi férőhelyek kiváltására a Kormány által meghatározott rendben kerül sor.
(5) A kiváltást a 2007. évi XCII. törvénnyel kihirdetett, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 19. cikkében meghatározottak figyelembevételével kell végrehajtani.
9 Központ a Mentális Sérültek Jogaiért Alapítvány (MDAC) tanulmánya a pszicho-szociális fogyatékossággal élő személyek jogairól a „Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló Egyezmény” tükrében.