Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 3006/2010 számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Orsolya Ágota
Az eljárás megindítása
Egy budapesti asszony azért fordult hozzám, mert idős, nyugdíjasházban lakó ismerőséhez naponta több alkalommal is el kellett látogatnia annak érdekében, hogy a súlyosan cukorbeteg férfinek a szükséges inzulininjekciókat beadja, holott a nyugdíjasházban házi segítségnyújtó szolgálat működik, a vezető azonban megtagadta a gyógyszerezés elvégzését.
A beadvány alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült az élethez és emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, valamint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog sérelmének gyanúja.

A megállapított tényállás
Az asszony beadványában arról tájékoztatott, hogy idős – 77 éves – egyedülálló ismerőse, aki a Budapest V. kerület, Vadász u. 11-13. szám alatti nyugdíjasház lakója, az elmúlt időszakban súlyosan magas vércukorszintje miatt több alkalommal kórházba került. A férfinek – cukorbetegségére tekintettel – naponta négy alkalommal lenne szüksége inzulininjekcióra, annak beadását azonban a nyugdíjasházban működő házi segítségnyújtó szolgáltatás vezetője megtiltotta. Mivel az idős férfi saját gyógyszerezését nem tudja megtanulni, azt végül úgy oldotta meg, hogy a reggeli és esti inzulininjekciók beadását a nyugdíjasház egyik lakója vállalta, a délelőtt és délután folyamán esedékes injekciókat pedig a beadványtevő látogatásai során adja be. Az asszony beadványában azt is sérelmezte, hogy a beteg ismerős meglátogatása számára, aki maga is 75 éves elmúlt, valamint szívbeteg, egyre több nehézséggel jár.
A beadványban foglaltakkal összefüggésben tájékoztatást kértem a nyugdíjasház fenntartójától. Budapest V. kerület önkormányzatának polgármestere válaszában megerősítette azt az állítást, mely szerint a házi segítségnyújtás keretében a lakók injekciózását a gondozószolgálat nővérei nem végzik el. Ezt azzal magyarázta, hogy a házi segítségnyújtást végző kerületi egyesített szociális intézmény vezetőjének állítása szerint a működésre vonatkozó jogszabályokban nem találtak az inzulin beadására vonatkozó rendelkezést. Mivel a szolgálatvezető megítélése szerint az ilyen jellegű gyógyszerezés invaziv beavatkozásnak tekinthető, az injekció beadása a házi segítségnyújtás keretén belül nem végezhető el. A probléma rendezése érdekében a szolgálatvezető iránymutatást kért a szociális és munkaügyi minisztertől, a válasz azonban a polgármesteri tájékoztató elkészülésekor még nem érkezett meg.

Érintett alkotmányos jogok
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” [Alkotmány 8. § (1)-(2) bekezdés]
– Az élethez és emberi méltósághoz való jog: A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]
– A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. [Alkotmány 70/D. § (1)-(2) bekezdés]
– A szociális biztonsághoz való jog: A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. [Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdés]

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján az ombudsmani vizsgálat megindításának feltétele, hogy a beadvány benyújtóját – valamely hatóság tevékenységére visszavezethetően – alapvető jogaival összefüggésben sérelem érje, vagy a sérelem bekövetkeztének közvetlen veszélye fennálljon. A beadvány alapján tehát az Obtv. 16. §-ának említett bekezdésére alapozva nem indíthattam vizsgálatot. Annál is inkább, mivel a beadványtevő maga is elismerte, hogy nem saját, hanem idős, beteg ismerőse érdekében fordult hozzám. A (2) bekezdés azonban lehetőséget biztosított számomra, hogy a vizsgálatot – a beadvány alapján észlelt visszásság miatt – hivatalból indítsam meg.
Az ombudsmani vizsgálat megindításának – az alapjoggal összefüggő visszásság észlelésén túl – további feltétele, hogy az alapjog sérelemét valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenysége okozta. Fontosnak tartom kihangsúlyozni, hogy mivel a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.) 3. § (8) bekezdése alapján a törvény hatálya nem terjed ki az ún. nyugdíjasházakra, azok nem tekinthetők közszolgáltatásnak. Hatáskörömet mégis megalapozta az a tény, hogy a visszásság nem egyszerűen a nyugdíjasház működésével, hanem az ott biztosított közszolgáltatással, a Szoctv. 63. §-ban szabályozott házi segítségnyújtással összefüggésben keletkezett.

II. Az érintett alapjogok tekintetében
Az Alkotmány 70/D. §-ában (lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog) és 70/E. §-ban (szociális biztonsághoz való jog) foglalt rendelkezések az Alkotmánybíróság értelmezésében annyiban hasonlítanak egymásra, amennyiben ezek nem az Alkotmányból közvetlenül levezethető alapjogként, hanem állami kötelezettségvállalásként értelmezhetőek. Ezen alkotmányos kötelezettségeit az állam úgy teljesíti, hogy megteremti a megfelelő gazdasági és jogi környezetet a egészségügyi intézmények létesítéséhez, az orvosi ellátás, a társadalombiztosítási ellátások, valamint a szociális ellátások és támogatások rendszereinek megszervezéséhez.
Az említett alapjogok érvényesüléséhez tehát elengedhetetlen, hogy az állam által kialakított jog háttér elemei, a jogszabályok rendelkezései a jogalkalmazás, azaz az ellátások igénybevétele során maradéktalanul érvényesüljenek.

III. Az ügy érdemét illetően
Vizsgálatom során a házi segítségnyújtás keretében biztosítandó ellátásokról – különös tekintettel a gyógyszerezés beadványban felvetett módjára – illetve a fenntartó tájékoztatójában említett iránymutatás sorsáról tájékoztatást kértem a szociális és munkaügyi minisztertől. Az inzulininjekció beadásához szükséges szakmai kompetenciát illetően pedig kérdést intéztem az országos tisztifőorvoshoz, valamint az egészségügyi miniszterhez.
Mindhárom válasz megerősített abban az álláspontomban, mely szerint a házi segítségnyújtás keretében az inzulininjekció beadása nem tagadható meg.
A megkeresett szervek válaszai, illetve a vonatkozó jogszabályok értelmezése alapján összességében a következőket állapítottam meg:
A diabéteszes betegek az inzulint általában önmaguk injekciózásával juttatják be a szervezetükbe. Az inzulinkezelés terápiás beállítása fekvőbeteg gyógyintézetekben, vagy a járó-beteg ellátás keretében, a szakorvos által történik. Az inzulinbeadás módját, helyét, adagját és időpontját a szakorvos a beteggel ismerteti. A beadás módját a betegnek többnyire szakképzet szakdolgozó tanítja meg. Ha a beteg nem vállalja, vagy nem vállalhatja az öninjekciózást, erre a feladatra – megfelelő oktatás után – laikus hozzátartozó is felkérhető. Az inzulininjekció beadása tehát nincs szakképesítéshez kötve, minden személy, akinek az adagolást betanítják, elvégezheti azt.
Az egészségügyi miniszter válaszában arról értesített, hogy megkeresésem kapcsán tájékoztatást kért az említett nyugdíjasház háziorvosi ellátást biztosító háziorvostól, aki elmondta, hogy az inzulininjekció beadásával kapcsolatos problémát neki nem jelezték. Az erre vonatkozó jelzés esetén ugyanis a megoldás érdekében a háziorvosi, házi gyermekorvosi és fogorvosi tevékenységről szóló 4/2000. (II. 25.) EüM rendeletben foglaltaknak megfelelően a praxisban dolgozó körzeti-közösségi szakápoló közreműködésével megtette volna a szükséges intézkedéseket.
A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a 25-27. §-aiban meghatározza a házi segítségnyújtás fogalmát, és azokat a feladatokat, amelyeket annak keretében a házi gondozó ellát. A rendelet 2. számú melléklete nevesíti a személyes gondoskodás formáinak szakmai létszámnormáit, és képesítési előírásait. Ez alapján a házi segítségnyújtásban az ellátottak száma szerint – ez a szám 2010. január 1-jétől maximum 9 ellátott, korábban 6 ellátott – szociális gondozó alkalmazása kötelező. A szociális és munkaügyi miniszter hatáskörébe tartozó szakképesítések szakmai és vizsgakövetelményeiről szóló 15/2008. (VIII. 13.) SZMM rendelet értelmében a szociális gondozó feladatprofiljába tartozik, hogy az orvos utasításainak megfelelően alkalmazza a megfelelő gyógyszereket, felismeri azok esetleges mellékhatásait, valamint orvosi utasításra intramascularis (izomba) és subcutan (bőr alá) injekciózást végez, jelzi az injekciózás esetleges szövődményeit.
Előbbiekre tekintettel megállapítom, hogy a vonatkozó jogi szabályozással ellentétes, vagyis önkényes az intézkedés, mellyel a házi segítségnyújtás keretében az ellátásra köteles szerv a beteg gyógyszerezését – azon belül inzulininjekcióval történő kezelését – megtagadja. Ez az önkényesség közvetlen sérelmet okoz az ellátásra jogosult szociális biztonsághoz és lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben.
Figyelemmel arra, hogy az inzulinkezelés elmaradása a beteg életét is veszélyeztetheti – adott esetben a cukorbeteg férfi betegségének elhanyagolása, súlyosan magas vércukorszintje miatt több alkalommal is kórházba került – megállapítom, hogy a gyógyszerezés – különösen az inzulinkezelés – elmaradása közvetett veszélyt okozhat az ellátott élethez és emberi méltósághoz való alkotmányos jogával összefüggésben is.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a szociális és munkaügyi minisztertől kapott tájékoztatás szerint a miniszter megtette a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a házi segítségnyújtást végző szerv vezetője a jogszabályban foglalt kötelezettségéről értesüljön, az egyedi panasszal kapcsolatosan további intézkedést nem tartok szükségesnek.
Figyelemmel azonban arra, hogy a közelmúltban több olyan jelzés is érkezett hivatalomhoz – egyedi beadványok, illetve munkatársaim szakmaközi megbeszéléseken szerzett személyes tapasztalatai – melyekből arra a következtetésre jutottam, hogy a beadványban jelzett probléma nem elszigetelt egyedi jelenség, és a házi segítségnyújtást végző szervek sok esetben nincsenek tisztában azzal, hogy a jogszabály alapján pontosan mely szolgáltatások biztosítására kötelesek, illetve sok esetben éppen az ellátottak injekciózással történő gyógyszerezését tagadják meg az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a szociális és munkaügyi miniszter hatáskörében eljárva tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a házi segítségnyújtást végző szervek széles körben értesüljenek a jelentésemben foglalt megállapításokról.

Budapest, 2010. április 29.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.