Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-2968/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
A német állampolgárságú panaszosok beadványukban Somogyzsitfa Önkormányzatának (a továbbiakban: helyi önkormányzat) eljárását és építményadó kivetési gyakorlatát sérelmezték. Panaszukban előadták, hogy a helyi önkormányzat eljárása során nem használhatták anyanyelvüket, továbbá nem mentesültek a helyi építményadó alól annak ellenére, hogy érvényes lakcímkártyával rendelkeznek és évek óta életvitelszerűen élnek somogyzsitfai ingatlanukon.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének, valamint a hátrányos megkülönböztetés sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján a megkerestem a Somogyzsitfa község jegyzőjét (továbbiakban: helyi önkormányzat adóhatósága) tájékoztatást kérve az építményadóra vonatkozóan kialakított jogalkalmazási gyakorlatról.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– A jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2 § (1): „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”),
– A hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”).

Alkalmazott jogszabályok
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.)
– Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (továbbiakban: Art.)
– A helyi adóról szóló 1990. évi C. törvény
– Somogyzsitfa Önkormányzat Képviselőtestületének 14/1994. (XII. 20) számú építményadóról szóló rendelete (a továbbiakban: helyi rendelet) 

A megállapított tényállás
Somogyzsitfa Önkormányzat Képviselőtestületének 14/1994. (XII.20) számú építményadóról szóló rendelete 8. § (1) bekezdés b) pontja értelmében mentes az adó alól valamennyi lakás, ha az állandó bejelentett családtagok, hozzátartozók által ténylegesen állandóan lakják, függetlenül a lakás méretétől és nagyságától. Az adó alanya az, aki a naptári év első napján az építmény tulajdonosa.1
Panaszosok 2007. február 15. óta érvényes tartózkodási engedéllyel, 2007. március 7-től pedig érvényes lakcímigazolvánnyal rendelkeznek. 2007. szeptember 10-én panaszos személyesen kívánta kézbesíteni a helyi önkormányzat adóhatóságának nyilatkozatát a fent hivatkozott adómentesség indokoltságáról, miszerint érvényes lakcímigazolvánnyal rendelkeznek, továbbá életvitelszerűen és ténylegesen somogyzsitfai ingatlanukon élnek. A helyi önkormányzat adóhatósága nem vette át a panaszos német nyelvű beadványát, és az életvitelszerű ott tartózkodás igazolására a német hatóság által kiállított lakóhelyről való kijelentkezést igazoló dokumentumot (Abmeldebescheinigung) követeltek a panaszostól. Amennyiben a kijelentkezést igazoló dokumentumokat panaszos nem tudja a helyi önkormányzat adóhatóságának rendelkezésére bocsátani, úgy a helyi önkormányzat adóhatósága két tanú nyilatkozatával kérte igazolni annak tényét, hogy ténylegesen és állandóan élnek a községbeli ingatlanukon.
Panaszosok többször megkeresték a helyi önkormányzat adóhatóságát az építményadóval kapcsolatos ügy rendezése érdekében, német anyanyelvű beadványaikat azonban nem vették át, továbbá volt olyan eset, amikor tolmács közreműködését is elutasította a helyi önkormányzat adóhatóságának ügyintézője.
A rendelkezésemre bocsátott iratokból megállapítottam, hogy a panaszosok által sérelmezett eljárás nem egyedi és kivételes ügy – a helyi önkormányzat adóhatósága más német állampolgárok építményadóval kapcsolatos ügyében is hasonlóan járt el mind az adómentesség, mind az ügyfelek anyanyelvhasználatát illetően.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az helyi önkormányzat jegyzője2 (helyi önkormányzat adóhatósága) az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerint közigazgatási jogkörben eljáró szervnek tekintendő, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az ügy érdeme tekintetében
I. A helyi önkormányzat adóhatóságának eljárása a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog vonatkozásában
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.3 
Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell. A Ket. 4. § (1) bekezdése értelmében az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga. A Ket. indokolása értelmében a tisztességes ügyintézéshez való jog lényegesen többet jelent, mint pusztán a jogszabályok megtartását az eljárás során. A tisztességes ügyintézés tágabb értelemben véve magában foglalja az összes eljárási alapelv érvényesülését: a törvény előtti egyenlőséget épp úgy, mint az ügyfél tájékoztatását jogairól és kötelességéről. Nem csak az az eljárás lehet tisztességes, amelyből az ügyfélnek valamilyen előnye származik, hanem tisztességesnek kell lennie a kifejezetten hátrányos jogkövetkezményekkel – például egy engedély visszavonásával vagy bírság kiszabásával – járó eljárásnak is.
A tisztességes eljárás (fair trial) követelménye az Alkotmánybíróság határozata4 szerint, és a vonatkozó nemzetközi dokumentumoknak megfelelően: „a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás ’méltánytalan’ vagy ’igazságtalan’, avagy ’nem tisztességes’.
A Ket. 10. § (2) bekezdése értelmében a 9. § (3) bekezdésében5 meghatározott ügyfél kivételével a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél – a fordítási és tolmácsolási költség viselése mellett – az (1) bekezdés6 hatálya alá nem tartozó esetekben is kérheti, hogy a közigazgatási hatóság bírálja el az anyanyelvén vagy valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét. A jogállamiság elvéből fakadó követelményre – és arra tekintettel, hogy a határok nélküli európai térség mind nagyobb tereket ölel fel – elkerülendő, hogy a nem magyar állampolgárságú, a magyar nyelvet nem beszélő személy magyarországi tartózkodása alatt kiszolgáltatott helyzetbe kerüljön. Valamint azt, hogy pusztán a nyelvismeret hiánya miatt ne értse meg, hogy a magyar közigazgatási hatóság miért indított ellene eljárást, vagy miért alkalmazott hatósági intézkedést, milyen jogorvoslat áll rendelkezésére és jogorvoslati kérelmét hol terjesztheti elő.
A fenti rendelkezés életszerűen megvalósítható lenne a magyar közigazgatási szervek szervezési intézkedéseivel: így pl. ha névjegyzéket vezethetnének a rendszeres vagy alkalmi tolmácsolást vállalókról, valamint, ha megkísérelnék, hogy valamely közvetítő nyelven értessék meg magukat azzal a külföldi állampolgárral, akinek az anyanyelvét ismerő tolmács nem áll rendelkezésre. A fentiek alapján megállapítom, hogy a helyi önkormányzat adóhatósága – azáltal, hogy a magyar nyelven nem beszélő, német anyanyelvű ügyfelek német nyelvű beadványait nem fogadta el, tolmács segítségét pedig visszautasította, továbbá nem törekedett az ügy körülményeinek tisztázására – az eljárása során nem biztosította az ügyfelek tisztességes eljáráshoz valamint az anyanyelvhasználathoz való jogát, ezzel a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljárással összefüggő jog tekintetében visszásságot okozott.

II. A helyi önkormányzat adóhatóságának eljárása a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vonatkozásában
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalom nemcsak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.7 Az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet szó, ha a jogszabály egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Alkotmányellenes megkülönböztetés mindezek alapján csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket.8 Amint azt korábbi jelentéseimben rögzítettem, sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, valamint a helyi rendelet sem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy az adómentességet megalapozó életvitelszerű ott tartózkodás tényét az ügyfélnek mely dokumentumokkal kell igazolnia.
Azonos tényállású ügyben más, községbeli panaszosok a 2008-as évben az akkori Regionális Közigazgatási Hivatalhoz fordultak a helyi önkormányzat adóhatóságának eljárását sérelmező panaszukkal. A Közigazgatási Hivatal álláspontja szerint „sem a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv.), sem a helyi adórendelet nem definiálja azt, hogy a tényleges, életvitelszerű ott tartózkodást meghatározott iratokkal kell az adóalanynak igazolni. Abban az esetben, ha az adó alanya a lakcímnyilvántartás szerinti lakóhellyel rendelkezik a megadóztatott ingatlanban és nyilatkozata alapján ténylegesen ott is lakik, a mentesség megilleti az adóalanyt”.
Az önkormányzat kialakított jogalkalmazási gyakorlata, miszerint az érvényes lakcímkártyával rendelkező ingatlantulajdonosoktól külföldi hatóság igazolását, valamint két tanú nyilatkozatát kérte az életvitelszerű ott tartózkodás igazolására, nem elfogadható. A helyi önkormányzat adóhatósága ugyanis ésszerű indok nélkül tett különbséget az érvényes lakcímkártyával rendelkező magyar és német ügyfelek között azáltal, hogy a német állampolgároktól a magyar hatóságok által kiállított okirat teljes bizonyító erejét figyelmen kívül hagyva további igazolást követelt.
A közteherviselés alkotmányos kötelezettség, azonban a mentességre, a kedvezményre senkinek nincs alanyi joga. A jogalkotó helyi önkormányzatnak széles körű jogosítványa van arra vonatkozóan, hogy kiket és milyen okból mentesít a főszabályban meghatározott adófizetési kötelezettség alól. Abban az esetben azonban, ha a jogalkotó mentességet biztosít rendeletében, a jogalkalmazás nem sértheti az egyenlőség, és a hátrányos megkülönböztetés alkotmányos elveit. Mindezek értelmében az érvényes magyar lakcímkártyával rendelkező külföldi állampolgárságú ügyfelektől sem kérhető további okirat annak igazolására, hogy életvitelszerűen (ténylegesen és állandóan) élnek a lakcímkártyán megjelölt lakcímen.
A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye alapján a helyi rendelet alkalmazása során a kiszámíthatóság és az előreláthatóság elvének is érvényesülnie kell, valamint biztosítani kell, hogy a helyi rendeletek világosak és egyértelműek legyenek.
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy Somogyzsitfa község helyi önkormányzati adóhatósága által kialakított gyakorlat, miszerint német állampolgárok anyanyelvű beadványait csak magyar nyelvre lefordítva vették át, továbbá az életvitelszerű ott tartózkodás tényének igazolására az érvényes lakcímkártyán felüli igazoló dokumentumokat kértek, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. §-a alapján felkérem a Somogyzsitfa Község Önkormányzata jegyzőjét, hogy az adómentességet megkülönbözetés nélkül, a helyi rendeletben meghatározottak szerint biztosítsa az ingatlantulajdonosoknak. Felkérem továbbá, hogy az eljárása során biztosítsa az anyanyelvhasználathoz való jog érvényesülését a magyar nyelvet nem ismerő külföldi állampolgárok részére.

Budapest, 2011. június 20.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A helyi rendelet 2. § (3) bekezdése
2 Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 10. § (1) bekezdés c) pontja értelmében adóhatóságnak minősül a hely önkormányzat jegyzője. 
3 9/1992. (I. 30.) AB határozat.
4 6/1998. (III. 11.) AB határozat
5 Ket. 9. § (3) bekezdése: A kisebbségi szervezet nevében eljáró személy, valamint az a természetes személy, aki a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a közigazgatási hatóságnál használhatja az adott kisebbség nyelvét. A kisebbség nyelvén benyújtott kérelem tárgyában hozott magyar nyelvű döntést az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre le kell fordítani.
6 Ket. 9. § (1) bekezdése: A Magyar Köztársaságban a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Ez azonban nem akadálya a konzuli tisztviselő és a külpolitikáért felelős miniszter eljárása, valamint nemzetközi jogsegély során más nyelv használatának.
7 61/1992. (XI. 20.) AB határozat
8 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat