Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB-2881/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Dezső Adrienn
Az eljárás megindítása
A panaszos a Magyar Ügyvédi Kamara (továbbiakban: MÜK) panaszkezelési gyakorlatát és a 3/1998. (VI. 27.) MÜK Fegyelmi Eljárási Szabályzatot (továbbiakban: MÜK szabályzat) sérelmezve kérte a vizsgálatomat. A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének, az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján a beadvánnyal kapcsolatban tájékoztatást kértem a MÜK elnökétől.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek 
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabály
– az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény (továbbiakban: Ütv.)

A megállapított tényállás
A panaszos szerint az általa adásvételi szerződés készítésére megbízott ügyvéd megbízása során számos fegyelmi vétséget követett el, ezért a Pest Megyei Ügyvédi Kamarához panaszt nyújtott be. A Kamara elnöke a MÜK szabályzat 15. § (1) bekezdés a) pontjára hivatkozva megtagadta az előzetes vizsgálat elrendelését. A határozat szerint a „rendelkezésre álló iratok alapján megállapítható, hogy panaszolt ügyvéd nem követett el fegyelmi vétséget.” A beadványozó a határozatot megfellebbezte, sérelmezve, hogy a Kamara elnöke megtagadta az előzetes vizsgálat elrendelését. A MÜK a Pest Megyei Ügyvédi Kamara határozatát helybenhagyta.

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. 29. § (1) h./ pontja szerint a köztestület hatóságnak tekintendő. Az Ütv. 12. § (1) bekezdése szerint az ügyvédi kamara az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és érdek-képviseleti feladatokat ellátó köztestülete, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

Az ügy érdeme tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. [Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat.]
A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [Vö. 6/1998 (III.11) AB határozat, 14/2004. (V.7.) AB határozat]
Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.

Az Ütv. 37. §-a szerint fegyelmi vétséget követ el az az ügyvéd, aki az ügyvédi tevékenység gyakorlásából eredő, jogszabályban, illetve az etikai szabályzatban meghatározott kötelességét vétkesen megszegi, vagy akinek az ügyvédi tevékenységen kívüli vétkes magatartása az ügyvédi kar tekintélyét csorbítja. Az Ütv. 46. § (1) bekezdése szerint a kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendeléséről haladéktalanul tájékoztatja az eljárás alá vont ügyvédet, és közli vele az eljárás okát. A fegyelmi megbízott feladata a tényállás megállapításához szükséges körülmények tisztázása. Ennek érdekében nyilatkoztatnia kell az eljárás alá vont ügyvédet, meghallgathatja a tanúkat, szakértő közreműködését veheti igénybe, az ügy iratait az ügyvédtől bekérheti és egyéb bizonyítást végezhet. Az eljárási cselekményről jegyzőkönyvet kell készíteni. A fegyelmi megbízott vizsgálatának nem akadálya, ha az eljárás alá vont ügyvéd a meghallgatáson nem jelent meg vagy nem nyilatkozik. Erről az ügyvédet tájékoztatni kell. A fegyelmi megbízott a vizsgálatának eredményéről jelentést készít a kamara elnöke részére, a jelentéshez csatolni kell az iratokat. Az előzetes vizsgálatot 3 hónap alatt be kell fejezni. Ez a határidő indokolt esetben, egy ízben további 3 hónappal meghosszabbítható. Az előzetes vizsgálat tartama alatt az elévülés nyugszik.
Az Ütv. 47. § (1) bekezdése szerint a kamara elnöke az előzetes vizsgálat után a következő határozatot hozza, illetve intézkedést teszi: megszünteti az előzetes vizsgálatot, az előzetes vizsgálat megszüntetése mellett kisebb súlyú fegyelmi vétség esetén írásban figyelmeztetést alkalmaz vagy elrendeli a fegyelmi eljárást. A határozatról, illetve intézkedésről az eljárás alá vont ügyvédet és a panasz előterjesztőjét értesíteni kell. Az előzetes vizsgálat megszüntetése illetve az írásbeli figyelmeztetés ellen a panasz előterjesztője a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségéhez fellebbezhet. A Magyar Ügyvédi Kamara elnöksége a fellebbezést elutasítja, vagy a határozatot hatályon kívül helyezi, és a kamara elnökét új eljárásra utasítja. Az Ütv. 48. § (1) bekezdése szerint fegyelmi vétség gyanúja esetén – kivéve a 47. § (1) bekezdésének b) pontja esetében – a kamara elnöke elrendeli a fegyelmi eljárást.
A MÜK szabályzat 14. § (1) bekezdése szerint az előzetes vizsgálatot és a fegyelmi eljárást a kamara elnöke írásban rendeli el, a hozzá beérkezett írásbeli bejelentés, illetve a tudomásara jutott tények alapján. Ez ellen az intézkedés ellen fellebbezésnek helye nincs.
A kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendelése előtt a panaszost a panasz kiegészítésére, a bepanaszolt ügyvédet észrevételei megtételére hívhatja fel. A kamara elnöke az előzetes vizsgálat elrendeléséről haladéktalanul tájékoztatja az eljárás alá vont ügyvédet és közli vele az eljárás okát. Nem rendelhető el előzetes vizsgálat és fegyelmi eljárás, ha azt a kamara elnöke a fegyelmi vétségnek tudomására jutásától számított hat hónap alatt nem kezdeményezte, vagy a cselekmény befejezése óta három év eltelt. Az a fegyelmi vétség, amely bűncselekmény törvényi tényállását valósítja meg, a bűncselekménnyel együtt évül el. A fegyelmi megbízott által végzett vizsgálat tartama alatt az elévülés nyugszik.
A 15. § (1) bekezdése szerint meg kell tagadni az előzetes vizsgálat elrendelését:
a) ha a bejelentés nyilvánvalóan megalapozatlan vagy a bejelentett tények alapján fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja nem állapítható meg,
b) ha a fegyelmi felelősségre vonhatóság megszűnt, vagy
c) ha a bejelentésben foglalt tények miatt mar jogerős fegyelmi határozatot hoztak.
Az előzetes vizsgálat elrendelését megtagadó határozat ellen a panaszos a határozat kézhezvételétől számított 15 napon belül a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségéhez fellebbezést terjeszthet elő.
Megkeresésemre a MÜK elnöke tájékoztatott, hogy az ügyvédség szervezetének önkormányzati jellegével az áll összhangban, hogy az ügyvéddel szembeni fegyelmi eljárás részletes szabályait az ügyvédség erre feljogosított szerve állapítsa meg. Ezen elvből következően az Ütv. keretei között született meg a MÜK fegyelmi szabályzata. A teljes ülés által elfogadott szabályzatokat a kihirdetés előtt a felügyeletet gyakorló, az igazságügyért felelős miniszternek kell felterjeszteni. A panaszos által kifogásolt fegyelmi szabályzat esetébeni sor került. A kamara elnökének álláspontja szerint az Ütv. 47. § (1) bekezdése és a 48. § (1) bekezdésének érvényesülését nem akadályozza a MÜK Szabályzat 15. § (1) bekezdése. A szabályzat ezen szakasza teszi lehetővé, hogy részletes előzetes vizsgálati eljárásra csak akkor kerüljön sor, ha a fegyelmi eljárás elkövetésének alapos gyanúja fenn áll, és az eljárás lefolytatásának nincs egyéb kizáró oka. A Kamarához érkezett panaszok beérkezését követően az előzetes vizsgálati eljárás lefolytatására előírt határidőt a területi kamarák lényegében minden esetben betartják, különös tekintettel arra, hogy az Ütv. 41. § (1) bekezdése szerint nem indítható fegyelmi eljárás, ha azt a kamara elnöke a fegyelmi vétségek a tudomására jutásától számított 6 hónap alatt nem kezdeményezte. „Tekintettel arra, hogy a panasz beérkezte egyben azt jelenti, hogy a kamara elnöke a fegyelmi vétségről tudomást szerzett, a beérkezéstől számított 6 hónapon belül a vizsgálati eljárást le kell zárni, mert ezt követően a fegyelmi eljárás már nem rendelhető el”.

I.) Az előzetes vizsgálat elrendelése: 
A panaszos által becsatolt első fokú határozat az előzetes vizsgálat elrendelését a MÜK szabályzat 15. § (1) bekezdés a) pontjára – a bejelentés nyilvánvalóan megalapozatlan vagy a bejelentett tények alapján fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja nem állapítható meg –hivatkozva tagadta meg. Ugyanakkor az Ütv. rendelkezése szerint a fegyelmi vétség gyanújának megállapítása az előzetes vizsgálat során történik meg. Az Ütv. értelmében nem szükséges gyanú, különösen nem alapos gyanú az előzetes vizsgálat megindításához, hiszen az Ütv. 48. § (1) bekezdése szerint fegyelmi vétség gyanúja esetén - kivéve a 47. § (1) bekezdésének b) pontja esetében - a kamara elnöke már a fegyelmi eljárást rendeli el. Az Ütv. szerint tehát a fegyelmi vétség gyanúja esetén a tényleges fegyelmi eljárást kellene megindítani. Álláspontom szerint az előzetes vizsgálatot minden beérkező panasz esetén meg kell indítani a területi kamra elnökének, hiszen az előzetes vizsgálat során tudja a fegyelmi megbízott megállapítani, hogy a panasz megalapozatlan vagy megalapozott. Az Ütv. indoklása szerint is az előzetes vizsgálat azért szükséges, mert sok esetben a panasz kivizsgálása során nyilvánvalóvá válik, a cselekmény nem olyan súlyú, hogy az fegyelmi eljárás megindítását indokolttá tenné. A panaszos által csatolt határozat is azt tartalmazza, hogy a rendelkezésre álló iratokból nem állapítható meg, hogy az ügyvéd a fegyelmi vétséget elkövette. Megítélésem szerint nem lehet megállapítást tenni anélkül, hogy ne vizsgálnák meg érdemben a panaszt, az érdemi vizsgálat pedig feltételezi az előzetes vizsgálat megindítását. Az Ütv. 125. § (2) bekezdése szerint az alapszabály, a területi alapszabály, a szabályzat, a területi szabályzat, az iránymutatás és a területi iránymutatás nem lehet jogszabállyal ellentétes, a jogszabályba ütköző rendelkezése semmis.
A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy a Magyar Ügyvédi Kamara 3/1998 (VI. 27.) MÜK szabályzatának 15. § (1) bekezdésének rendelkezése ellentétes az Ütv. 47. § (1) és a 48. § (1) bekezdésével, így az a jogállamiság alkotmányos elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben idéz elő visszásságot.

II.) Az előzetes vizsgálat, fegyelmi eljárás időtartama:
Mind a törvény mind a szabályzat tartalmazza, hogy az előzetes vizsgálatot 3 hónap alatt be kell fejezni. Ez a határidő indokolt esetben, egy ízben további 3 hónappal meghosszabbítható. Az Ütv. 41. § (1) bekezdése szerint nem indítható fegyelmi eljárás, ha azt a kamara elnöke a fegyelmi vétségnek a tudomására jutásától számított 6 hónap alatt nem kezdeményezte, vagy a cselekmény befejezése óta 3 év eltelt. Az előzetes vizsgálat tartama alatt az elévülés nyugszik. Az elévülés nyugvása garanciális elem az eljárás során, az Ütv. indoklása szerint is, így akadályozható meg, hogy az előzetes vizsgálat ideje alatt esetlegesen bekövetkezzék a fegyelmi vétség elévülése. A kamara elnökének válaszlevele szerint azonban a panasz „beérkezésétől számított 6 hónapon belül a vizsgálati eljárást le kell zárni, mert ezt követően a fegyelmi eljárás már nem rendelhető el.”
Álláspontom szerint a kamara által kialakított fenti gyakorlat nem veszi figyelembe az Ütv. és a MÜK szabályzat rendelkezését, hiszen az előzetes vizsgálat alatt az elévülés nyugszik. Ha a kamara gyakorlatát vesszük alapul, és a területi kamara az előzetes vizsgálat időtartamát meghosszabbítja három hónappal, olyan eset is előfordulhat, hogy a fegyelmi eljárás megindításra már nem kerülhet sor, mert a tudomásra jutástól számított hat hónap eltelt.
A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy a Magyar Ügyvédi Kamara által kialakított gyakorlat – mely nem veszi figyelembe, hogy az előzetes vizsgálat alatt az elévülés nyugszik – a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság és az annak részét képező tisztességes eljárás alkotmányos követelményével összefüggésben visszásságot idéz elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása, jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Magyar Ügyvédi Kamara elnökét, hogy 
a.) a kamara teljes ülésén kezdeményezze a 3/1998 (VI. 27.) MÜK szabályzat olyan irányú módosítását, mely megfelel az Ütv. rendelkezéseinek,
b.) tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a kamara joggyakorlata megfeleljen az arra vonatkozó jogszabályi előírásoknak.

Budapest, 2011. augusztus 16.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.