Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 2498/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Zeller Judit
I. Az eljárás megindítása
A panaszos az Egészségbiztosítási Felügyelet (a továbbiakban: EBF) hatáskör-értelmezésével, valamint az Alkotmány 64. §-ában rögzített panaszjog megsértésével összefüggésben fordult beadvánnyal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Az indítványban előadta, hogy 2006-ban édesapja kórházi kezelésével kapcsolatban az EBF-hez fordult, amely panaszát vizsgálat nélkül elutasította. A szerv elutasító végzésében az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló 2006. évi CXVI. törvényre hivatkozott, amely szerint az EBF 2007. január 1-jei hatállyal kezdte meg működését, ezért nincs lehetősége olyan sérelmeket kivizsgálni, amelyek e dátum előtt keletkeztek. A panaszos ügyében tehát nincs hatásköre eljárni. 
Az ügyben a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság elvével összefüggő visszásság gyanúja merült fel, amelyre tekintettel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében biztosított hatásköröm alapján vizsgálatot indítottam. Vizsgálatom keretében a beadványozó által benyújtott dokumentumok áttanulmányozása után úgy ítéltem meg, hogy a panaszban foglalt orvos-szakmai kérdések vizsgálatára nincs lehetőségem, fennáll a hatásköröm azonban az EBF eljárásának alapjogi szempontú ellenőrzésére. A vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében az Obtv. 18. § (2) és (4) bekezdése alapján az ügyben megkerestem az igazságügyi és rendészeti minisztert, továbbá az Egészségbiztosítási Felügyelet elnökének jogkörében eljáró elnökhelyettest (a továbbiakban: elnök), akiktől az EBF hatáskörének időbeli terjedelmével kapcsolatos jogi álláspontjukról kértem tájékoztatást.

II. A megállapított tényállás
Az igazságügyi és rendészeti miniszter (a továbbiakban: miniszter) megkeresésemre adott válaszában előadta, hogy a jogszabály – főszabály szerint – a hatálybalépését követően fejti ki joghatását. Erre vonatkozóan felhívta figyelmemet az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) 15/1993. (III. 12.) határozatára, amelyben a testület az időbeliség kérdését nem rendező alkotmányi előírások értelmezése kapcsán, úgy ítélte meg, hogy az „igazgatási határozatok felülvizsgálatát visszaható hatállyal […] bevezetni […] kifejezetten veszélyeztetné a jogbiztonságot”. Annak ellenére, hogy a panaszban felmerült probléma némiképp eltér az AB határozatban vázolttól, a miniszter álláspontja szerint kifejezett törvényi rendelkezés híján a jogalkalmazó akkor jár el helyesen, ha az előzőekben tárgyalt megközelítésmódot veszi alapul.
A miniszter szerint az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló 2006. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Ebftv.) hatálybalépésével nyílt először lehetőség arra, hogy az egészségügyi szolgáltatást nyújtók ellen panasszal lehessen élni. Ez a szankció az Ebftv. hatályba lépését megelőzően az egészségügyi szolgáltatók számára nem volt ismert, tehát a jogbiztonság követelményéből fakadó visszaható hatály tilalmával ellenkezne, ha a hatályba lépés előtti kérdésekkel összefüggésben lennének felelősségre vonhatók. A miniszter meglátása szerint nem róható a jogalkotó terhére alkotmányossági problémát előidéző mulasztás amiatt, hogy az Ebftv. nem rendelkezett külön arról, hogy az EBF melyik időszakban keletkezett panaszok elbírálására rendelkezik hatáskörrel, mivel ez jogalkalmazói jogértelmezéssel a jogbiztonság követelményének megfelelő módon megállapítható. Nem tartja továbbá elképzelhetőnek, hogy az EBF hatáskörét korábbi ellátásokra is ki lehessen terjeszteni, mivel ez esetben egy utólag megállapított szabályt és szankciórendszert rendelne alkalmazni a törvény az egészségügyi szolgáltatás nyújtókra, ami a szabályozás visszaható hatálya miatt közjogi szempontból nem megengedhető.
Az Egészségbiztosítási Felügyelet elnökének jogkörében eljáró elnökhelyettes (a továbbiakban: elnök) válaszában kifejtette, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. (A Jat.-ot időközben megsemmisítette az Alkotmánybíróság 121/2009. (XII. 17.) határozata, ez azonban a korábban keletkezett jogszabályokra vonatkozó követelményeket nem érinti.) Az elnök a Jat. indoklásában kifejtett jogalkotói iránymutatásra hivatkozott, amely szerint a jogbiztonságot, a jogrendszer szilárdságába vetett bizalom erősítését és az állampolgárok által szerzett jogok védelmét szolgálja az a rendelkezés, hogy a jogszabály a kihirdetést megelőző időre nézve nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. További iránymutatással szolgálva a Jat. indoklásában a jogalkotó megfogalmazza, hogy „az érvényesen megalkotott jogszabály alkalmazhatóságának feltétele a hatályossága”. A fentiekre tekintettel, az Ebftv. rendelkezései kizárólag 2007. január 1. napjától alkalmazhatók, ettől az időponttól számolhatnak az egészségügyi szolgáltatók azzal, hogy tevékenységüket a Felügyelet figyelemmel kíséri, és alkalmazhatja az Ebftv.-ben meghatározott szankciókat. Az elnök álláspontja szerint, a jogszabályok visszaható hatályának tilalmából egyértelműen következik, hogy az „Ebftv. hatályba lépése előtt történt egészségügyi ellátások tekintetében felügyeleti szankció alkalmazására nincs lehetőség, és az érintett szervezetek, személyek nem kötelezhetők az Ebftv. hatályba lépését megelőző magatartás vizsgálatára irányuló, a Felügyelet általi eljárás tűrésére”.

III. Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye [Alkotmány 2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.]

IV. Alkalmazott jogszabályok
– Az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló 2006. évi CXVI. törvény
– A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
– A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

V. A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. Tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdés b) pontja alapján az EBF hatóságnak minősül, tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az ügy érdeme tekintetében
Az ügy érdeme tekintetében tett megállapításaimat néhány előzetes megjegyzéssel kívánom kezdeni.
a./ Vizsgálatom nem arra irányult, hogy megkérdőjelezzem azt, hogy az EBF vizsgálati jogköre csak a 2007. január 1-je után keletkezett sérelmek kivizsgálására terjed ki.
b./ Meggyőződésem, hogy az EBF létrehozatalával az egészségügyi szolgáltatók irányába nem keletkeztek új kötelezettségek, hiszen azokat a követelményeket, amelyek betartását az EBF ellenőrzi, nem a 2006-os Ebftv. rögzíti, hanem – nagyrészt – a jóval korábban keletkezett egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény. Azt, hogy az említett követelményeknek megfelel-e az egészségügyi szolgáltatók tevékenysége, korábban is ellenőrizték az ÁNTSZ szervei, illetve az egészségbiztosítási pénztárak, igaz, ez az ellenőrzés nem volt teljes mértékben azonos az EBF által végzett vizsgálatokkal.
Mindezeket a kérdéseket azonban mellékesnek tartom vizsgálatom érdeme szempontjából, amelynek központi kérdése az Ebftv. szövegezésének pontossága, valamint az EBF jogértelmezési tevékenysége.
Igaz, hogy az EBF-et csak az Ebftv. hozta létre, vagyis a szerv jogi értelemben való létrejöttének, és működése kezdetének időpontja 2007. január 1. Ahhoz azonban, hogy érvényesülhessen a jogállamiság alapelve két követelményt is szem előtt kell tartani. Egyrészt a jogbiztonság követelményéből adódóan a jogalkotó részéről elvárható, hogy egyértelmű és kiszámítható jogszabályokat alkosson. Ez magában foglalja azt is, hogy pontosan jelölje meg, adott szerv mikortól kezdi meg működését, továbbá – egyéni panaszokat elbíráló szerv esetében – pontosan milyen jellegű és mikor keletkezett panaszok vonatkozásában bír a szerv hatáskörrel. Mindezt jól példázza egyébként az ombudsmani intézmény, illetve az ombudsman eljárását szabályozó Obtv. 17. § (3) bekezdése, amely abszolút időbeli korlátként rögzíti, hogy az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését (vagyis 1989. október 23-át) követően keletkezett sérelmek kivizsgálására terjed ki. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az ombudsman olyan panaszokban is eljárhat, amelyeknél az ügy alapjául szolgáló sérelem az intézmény létrejötte előtt keletkezett. Az országgyűlési biztoson kívül megemlíthetők az ítélőtáblák is, amelyek szintén eljárhatnak olyan ügyekben, amelyek a felállításuk előtt keletkeztek. Ezek a szabályozási megoldások azt tükrözik, hogy semmi esetre sem példa nélkül álló, ha adott szerv a létrehozatalánál korábban keletkezett ügyekben jár el.
A 11/1992. (III. 5.) AB határozat szerint a jogbiztonság a jogállamiság része. Az Alkotmánybíróság kifejti, hogy a jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Mivel az Ebftv. jelenlegi formájában nem rögzíti, hogy az EBF vizsgálati hatáskörének mi az időbeli hatálya, a szervhez panasszal forduló személy alappal hiheti, hogy olyan panasszal is élhet a szervnél, amelynek az alapjául szolgáló sérelem 2007. január 1-je előtt történt.
Mindezekre tekintettel az, hogy a jogalkotó nem szabályozta pontosan az EBF hatáskörének időbeli terjedelmét, a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okoz.
A jogállamiságból eredő másik követelmény a jogalkalmazás törvényessége. Ez azt jelenti, hogy valamennyi jogalkalmazó szerv működésének minden esetben az alkotmányos jogszabályokon kell alapulnia, a jog tehát minden állami tevékenység alapja és korlátja. (Vö. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009. 152.)
Mivel az Ebftv. nem rögzít olyan korlátot, amely az EBF hatáskörét időben a 2007. január 1-je után keletkezett sérelmek elintézésére korlátozná, meglátásom szerint az EBF jogértelmezése, amely hatáskörének időbeli kiterjedését beszűkíti, a jogállamiságból eredő törvényhez kötöttség elvével ellentétes, ezért visszásságot okoz.
Hangsúlyozni kívánom – reagálva mind a miniszter, mind az EBF elnökének felvetésére, amely szerint a jogbiztonság elvével ellentétes lenne, ha a 2007 előtti sérelmekre is kiterjedne az EBF hatásköre –, hogy a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelménye nem azáltal sérül, hogy a panaszosok számára nem biztosított a 2007. január 1-je előtt keletkezett ügyekben az EBF-hez fordulás joga. A sérelem oka az, hogy az EBF-ről szóló törvény rendelkezései nem pontosak, ezáltal olyan értelmezést nyernek, amelyre magából a törvény szövegéből nem lehet egyértelműen következtetni. A visszásságra tehát megoldás lehet az (is), ha a jogalkotó módosítja az Ebftv. szövegét, expressis verbis megállapítva benne azt, hogy az EBF hatásköre kizárólag a 2007. január 1-je után keletkezett sérelmek kivizsgálására terjed ki.

VI. Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt visszásságok orvoslása, valamint az ilyen visszásságok közvetlen veszélyének elkerülése érdekében az alábbi intézkedéseket teszem.
– Az Obtv. 25. §-a alapján kezdeményezem az egészségügyi, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszternél, hogy az Ebftv. normatartalmát pontosítsa az EBF hatásköre időbeli terjedelmének pontos megjelölésével.

Budapest, 2010. március 31.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.