Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 
Jelentése
az AJB-2469/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindulása
A hozzám forduló panaszosok a Menedék Alapítvány által fenntartott Menedékváros Családok Átmeneti Otthona gyermekjóléti intézmény és a Menedékváros Hajléktalanok Átmeneti Otthona szociális intézmény működését kifogásolták.
Tekintettel arra, hogy a kifogásolt körülmények tekintetében alkotmányos alapjogokkal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el, egyidejűleg az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a Dél-alföldi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalát (a továbbiakban: Gyámhivatal), hogy vizsgálja ki a panaszban foglaltakat.

Érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
– Az élethez és emberi méltósághoz való jog: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]
– A szociális biztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” [Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdés]
– Az egészséges környezethez való jog: „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” [Alkotmány 18. §]
– A gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1) bekezdés]
– A tulajdonhoz való jog: „A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” [Alkotmány 13. § (1)-(2) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok
– 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Szoctv.)
– 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
– 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (SzCsM rendelet)
– 15/1998. (VI. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)
– 9/1999. (XI. 24.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről (SzCsM r. 2.)
– 133/1997. (VII. 29.) kormányrendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások és gyermekvédelmi szakellátások térítési díjáról és az igénylésükhöz felhasználható bizonyítékokról (Tr.)

A megállapított tényállás
A panaszosok a Menedék Alapítvány által működtetett intézményekben laktak.  Állításuk szerint az intézményben semmilyen szakmai munka nem folyt, és nem foglalkoztak azzal sem, hogy a családokat a későbbi önálló életre felkészítsék, az intézmény nem vezetett gondozási naplót, a gyermekek fejlesztésében nem nyújtott segítséget, az otthonban lakók állandó pszichikai terrornak voltak kitéve, továbbá elmondásuk szerint titokzatos halálesetek is történtek az intézményben. Panaszolták az étkeztetést és a higiénés körülményeket is.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva
A törvény a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, azt az ombudsmani gyakorlat formálta és alakította ki. Az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatóknak tekinti a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (Vö. OBH 6501/2001 számú jelentés) A közszolgáltatás a lakosság nagy részét érinti, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű és általában valamely alapszükségletet elégít ki. 
Fentiek alapján az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a bentlakásos otthonokat, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.

II. Alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. Az emberi méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. (64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991,)
Az alkotmánybírósági gyakorlat kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. A modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban „a személyiség szabad kibontakozásához való jog”, „az önrendelkezés szabadságához való jog”, „általános cselekvési szabadság”, továbbá „a magánszférához való jog” elnevezésekkel szerepel. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között. A személyi szabadság joga mindenkivel szemben érvényesülő jog, amely minden embert megillet, ugyanakkor nem részesül abszolút védelemben, mivel törvényben meghatározott esetekben korlátozható. (Vö. 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, 65/2003. (XII. 18.) AB határozat, 96/2008. (VII. 3.) AB határozat)
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”. (56/1991. (XI. 8.) AB határozat) A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is, (9/1992. (I. 30.) AB határozat) ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettség vállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem „a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E. §. szerint megkövetelhető minimális szint. (731/B/1995. AB határozat)
A testület határozatában (32/1998. (VI.25.) AB határozat) rögzítette, hogy az ellátási minimum alkotmányos követelményét (mércéjét) az Alkotmánybíróság megerősítette, amikor kimondta, hogy „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához”.
A jogalkotó tehát „az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül”. (56/2001. (XI.29.) AB határozat)
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az alkotmányi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben is megállapítottam (OBH 2057/2008, OBH 2223/2008, AJB 3432/2009, AJB 4149/2010) – egyben „sorrendnek” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti (meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti) az állami intézményvédelem. Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság gyakorlata is. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, ezért tételesen meg nem határozható állami- és önkormányzati szervet is. (AJB-3536/2009)
Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozata szerint a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Azonban az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai – amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik – nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával.
Az Alkotmány a tulajdonjogot – mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját – részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a tulajdonjog korlátozásának viszonylag tág tere lehet az Alkotmány keretei között. Az Alkotmánybíróság szerint az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése.
Tehát közérdekből korlátozható a tulajdonhoz való jog, azonban ilyenkor vizsgálandó az arányosság kérdése, azaz az egyéni jogsérelem és a korlátozást indokoló közérdek összemérésére van szükség. Természetesen a tulajdonhoz való jog valamely jogalkalmazás során történő korlátozásakor törvényi alapra van szükség, hiszen alapvető jogról van szó. (Alkotmány 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.)

II. A konkrét esettel összefüggő elemzés
A panaszosok a Menedék Alapítvány által működtetett Kiskunmajsa, Marispuszta 253/A. alatti intézményben laktak. A fenntartó önálló intézményként működteti a családok és a hajléktalanok átmeneti otthonát.
A vizsgálatra felkért Gyámhivatal ellenőrzésébe bevonta az ÁNTSZ Jánoshalmai, Kiskunfélegyházai, Kiskunmajsai Kistérségi Intézetét, véleményt kért az illetékes gyermekjogi és ellátottjogi képviselőktől, a Családok Átmeneti Otthona tekintetében pedig megkereste az intézmény székhelye szerinti gyermekjóléti szolgálatot és védőnőt. A két intézményben hatósági ellenőrzés folytattak le.

A./ A Menedékváros Hajléktalanok Átmeneti Otthona tekintetében
A Menedék Alapítvány szociális intézményi ellátás keretében, 50 férőhelyen hajléktalan személyek átmeneti szállását nyújtja. A Gyámhivatal vizsgálata során a panaszok tekintetében az alábbi megállapításokat tette:
Az ellátás igénybevétele
A szolgáltatás igénybe vétele SzCsM r. 2. melléklete szerinti adatlapon történik, a jogviszony létesítésére határozott időre szóló megállapodást kötnek, melyben felhívják az igénybe vevő figyelmét arra, hogy az ellátás meghosszabbítható, a Szoctv. 80. § (2) bekezdése azonban nem szerepel a dokumentumban. (Szoctv 80.§ (2) Az átmeneti elhelyezés különös méltánylást érdemlő esetben az intézmény orvosa szakvéleményének figyelembevételével egy alkalommal, egy évvel meghosszabbítható.) A Gyámhivatal ellenőrzésekor az ellátottakkal lefolytatott személyes interjúkból arra a következtetésre jutott, hogy több nyugdíjkorhatárt betöltött lakó nincs tisztában elhelyezésének átmeneti jellegével, továbbra is az otthonban szeretne lakni, idősotthoni felvételüket pedig az intézmény nem kezdeményezi. A Gyámhivatal hangsúlyozta, hogy kívánatos volna, ha az intézmény kidolgozná annak a rendszerét, hogy az arra rászoruló ellátottak megismerjenek idősotthonokat, az ottani ellátást, körülményeket, s ezt követően segítséget nyújtanának számukra az idősotthoni elhelyezés iránti kérelem kitöltésében és benyújtásában.
Pénzkezelés
Az intézmény ellátotti pénzkezelést is végez, több ellátott is az intézményre bízza a rendelkezésére álló pénzeszközök kezelését. Az intézmény az egyes lakók pénzét névre szóló borítékban őrzi, névre és összegre szóló nyilvántartást azonban nem vezet, a kifizetett összegeket apró papírlapon rögzíti.
A vizsgálat során fény derült arra, hogy a fenntartó által a Gyámhivatal rendelkezésére bocsátott pénzkezelési szabályzat a Menedék Alapítvány, és nem az otthonra is vonatkozó, vagy az otthon pénzkezelési szabályzata. A szabályzat 7. számú melléklete egyéb pénzkezelő helyként csak a fenntartó két fővárosi intézményét nevesíti, az otthont nem, így az otthon által történő pénzkezelésnek nincs jogi alapja. A Gyámhivatal felhívta a fenntartót, hogy haladéktalanul intézkedjen az otthon pénzkezelési szabályzatának megalkotásáról és a pénzkezelési gyakorlat kialakításáról.
Megállapítom, hogy a Hajléktalanok Átmeneti Otthonának jogalap, felhatalmazás és jogszabálynak megfelelő szabályozás nélküli pénzkezelési gyakorlata a jogbiztonság követelményével és az ellátottak tulajdonhoz való jogával összefüggésben visszásságot okoz.
Érdekvédelem
Az intézményben működik érdekképviseleti fórum, mely 2010-ben két alkalommal ült össze. Az ellátottjogi képviselő elérhetősége a faliújságra van kifüggesztve, a kapott tájékoztatás szerint elsősorban telefonon tartja a kapcsolatot az intézménnyel és a lakókkal. A Gyámhivatal javasolta az otthonnak, hogy szorgalmazza az ellátottjogi képviselővel való személyes kapcsolattartás, tegye lehetővé a képviselő és az ellátottak közti személyes megbeszélést.
Tárgyi feltételek
Az otthon a fenntartó tulajdonában lévő, több hektáron elterülő, volt szovjet laktanya területén elhelyezkedő négyemeletes panelház legfelső két szintjén található. Egy másik egységben a fenntartó népkonyhát üzemeltet, valamint az ellátottak számára biztosítja a közösségi együttlétet.
Mind az épület környezete, mind a belső terek nagyon elhanyagoltak, a felújítás teljes hiánya volt tapasztalható, az elmúlt időszak esőzései miatt az épület a földszintig beázott. A víz elérte a villamosvezetékeket is, a lakóterekben pedig penészesedést okozott.
Az SzCsM rendelet 105. § (2) bekezdése előírja, hogy „hajléktalan személyek átmeneti szállásának az az intézmény alkalmas, ahol egy lakószobában legfeljebb tizenöt személy helyezhető el, a berendezési tárgyak könnyen tisztíthatók, illetve fertőtleníthetők, tizenöt ellátottra legalább egy zuhanyozó és nemenkénti illemhely jut, a lakószobában egy ellátottra legalább négy négyzetméter nagyságú lakóterület jut, a fűtés, világítás és a melegvízzel való ellátás folyamatosan biztosított”.
Az otthonban az egy ellátottra jutó terület nagyság rendelkezésre áll, nem biztosított azonban a berendezési tárgyak fertőtlenítése. Az ott lakók által használt ágyak szövet betétesek, melyek foltosak, nincs lehetőség az ágybetét fertőtlenítésére. Az egyéb berendezési tárgyak is rendkívül kopottak, régiek. Amortizálódott a konyha és a fürdőszoba beépített bútorzata, a rozsdás mosogató, a vízkövesedett csaptelep, a megkopott fürdőkád nem alkalmas kulturált életvitel folytatására. A különböző helyiségek szakadozott burkolata, főleg a vizes helyiségekben, pedig balesetveszélyes is.
Az SzCsM rendelet 105. § (1) bekezdésének rendelkezése értelmében „a hajléktalanok átmeneti szállása biztosítja az éjszakai pihenésre, a személyi tisztálkodásra, az étel melegítésére, étkezésre, a betegek elkülönítésére, a közösségi együttlétre szolgáló helyiségeket”. A fenntartó biztosítja a megfelelő ágyneműt, a személyi tisztálkodáshoz szükséges eszközöket azonban csak részben: a fürdőhelyiségekben nem volt kézmosáshoz szükséges szappan, törölköző vagy papírtörlő. A ruházat mosására mosógépek állnak rendelkezésre, ezeket az ellátottak a szakdolgozók segítségével használhatják, mosószert az intézmény biztosít. A tájékoztatás szerint, az ellátottak személyi térítési díjat nem fizetnek, a mosóhelyiségben talált füzet azonban arról tanúskodik, hogy az ellátottak az igénybe vett szolgáltatásért ellentételezésre kötelezettek. Nem biztosítottak az étel melegítéséhez, az étkezéshez szükséges körülmények sem: szintenként csupán egy lakásban működik konyha villanytűzhellyel, a többi lakásban ezen helyiséget a fenntartó lezárta, az ellátottak számára nem használható. A szintenkénti egy konyhában sem találhatók megfelelő számú és minőségű, az étel melegítéséhez vagy a kulturált étkezés lebonyolításához szükséges edények, tálaló és evőeszközök, az edények elmosásához szükséges felszerelések, tisztítószerek. A konyha 8 m2-es nagysága sem alkalmas arra, hogy ott egy időben több személy is étkezzen, de étkező asztal és székek hiányában ez egyébként sem valósulhatna meg. 
A vizsgálatkor jelenlévő szakdolgozók álláspontja szerint minden ellátott számára biztosítják a kulturált étkezés lehetőségét a fenntartó által működtetett népkonyhán. A Gyámhivatal azt tapasztalta, hogy megfelelő feltételek biztosításának hiányában az ellátottak kénytelenek a népkonyhai szolgáltatás igénybevételére, ez pedig semmiképp sem elfogadható. Bár a működési engedély szerint a konyha népkonyhaként működik, és a Szoctv. 115/A. § b) pontja értelmében pedig térítésmentesen kell biztosítani a népkonyhán történő étkeztetést, a rendelkezésre álló adatok szerint az ellátottak térítést fizetnek a népkonyhán igénybe vett reggeliért és vacsoráért. Sajnálatos továbbá azon intézményi gyakorlat is, amely az intézményi jogviszony megszüntetésével fenyegette meg az ellátottat a hatósági ellenőrzés lefolytatásakor, mert főzött a melegítésre szolgáló konyhában. Az eljáró szakdolgozó kifejezetten felhívta az ellátott figyelmét, hogy „tilos” a konyhában főzni, miközben ilyen tilalom sem a szakmai programban, sem pedig a hatályos házirendben nem jelenik meg, egyébként pedig ellentétes a konyha funkciójával. A betegek elkülönítésére külön szoba áll rendelkezésre, azonban az ágy fertőtlenítése itt sem biztosított. 
A fentiekre tekintettel megállapítom, hogy az otthonban a lakók elhelyezésének körülményei az emberi méltósághoz, az egészséges környezethez, valamint az ellátottak szociális biztonsághoz való joga tekintetében idéznek elő visszásságot.
Személyi feltételek
Az SzCsM rendelet által 50 férőhelyre előírt szakmai létszámnorma és az ellenőrzéskor tapasztaltak összevetéséből megállapítható, hogy a szakmai létszám az intézményben nem teljes körűen biztosított. Nincs betöltve a szociális, mentálhigiénés munkatárs státusza, továbbá az intézményvezető is csupán részmunkaidőben látja el a feladatát, hiszen őt a fenntartó megbízási szerződéssel havi 20 órában foglalkoztatja. A Gyámhivatal utalt arra, hogy az SzCsM rendelet 2. számú melléklete Kiegészítő szabályok 5. pontja szerint „ha a bentlakásos intézmények férőhelyszáma nem haladja meg az 50 férőhelyet, az intézményvezetői munkakör osztott munkakörben vagy részmunkaidőben is ellátható...”A hivatkozott kiegészítő szabály értelmében tehát az intézményvezető részmunkaidőben történő foglalkoztatása elviekben elfogadható lenne, a Menedék Alapítvány által történő intézményvezetői foglalkoztatás azonban a következőkre tekintettel mégis problémás.
Az intézményvezető általános feladata, hogy biztosítsa a kapcsolatot a fenntartó és az intézmény között, a fenntartót folyamatosan informálja az intézmény működéséről, az annak során felmerült és fenntartói intézkedést igénylő problémákról, ezen túlmenően pedig részt vegyen az intézmény életében, segítse a szakdolgozók napi munkavégzését, a szolgáltatásnyújtással kapcsolatos feladatellátást, nyomon kövesse a hatályos jogszabályi változásokat és azokról a szakdolgozókat informálja, a munkavégzést a mindenkor hatályos jogszabályi követelményeknek megfelelően alakítsa. Mindez pedig azt igényli, hogy az intézményvezető részese legyen az intézmény (teljes) mindennapi életének.
Az intézményvezető elmondása szerint heti egy napot tölt az otthonban, mert a két munkahelye közti távolság nem teszi lehetővé a mindennapi vagy heti többszöri helyben történő munkavégzést. A helyszíni ellenőrzéskor a Gyámhivatal munkatársai azt tapasztalták, hogy az intézményvezetőnek nincsenek teljes körű ismeretei az otthon életével kapcsolatban, a feltett kérdések megválaszolásakor, folyamatosan jelenlévő munkatársaihoz fordult segítségért. Ezen túlmenően a fenntartó nem munkaviszonyban, hanem a polgári jog hatálya alá tartozó megbízási szerződéssel foglalkoztatja az intézményvezetőt, melyre tekintettel nem alkalmazható az SzCsM. rendelet 6. § (7) bekezdése. Megbízási szerződés esetén a fenntartó kizárólag már szociális szakvizsgával rendelkező személyt bízhatott volna meg az intézmény vezetésével. Az SzCsM. rendelet 6. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott 80%-os szakképesítettségi követelmény egyébiránt az intézményben biztosított.
Térítési díj
Az Szoctv. 115. § (1) bekezdése értelmében a személyes gondoskodás körébe tartozó szociális ellátások térítési díja (intézményi térítési díj) a szolgáltatási önköltség és a normatív állami hozzájárulás különbözete. A (9) bekezdés értelmében pedig a szolgáltatási önköltség a szolgáltatás kapcsán felmerült ráfordítások egy szolgáltatási egységre (gondozási nap, fő) számított értéke, amelyet az előző év adatai alapján, a tárgyév április 1-jéig kell megállapítani. A szolgáltatási önköltség év közben egy alkalommal korrigálható, ha azt a tárgyidőszaki folyamatok indokolják. A tárgyévre tervezett költségeket csak abban az esetben lehet és kell figyelembe venni, ha a szolgáltatás az előző évben nem működött.
A fenntartó az intézményi térítési díj összegét 1413 Ft/fő, 42.396 Ft/fő/hónap összegben határozta meg. Az intézmény 2010. évre tervezett költségvetésének egy ellátottra jutó kiadási tétele ugyancsak 1.413Ft. A Gyámhivatal álláspontja szerint ezen számadatok összecsengéséből arra lehet következtetni, hogy a fenntartó nem a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján állapította meg az intézményi térítési díjat, ebből következően az intézményi térítési díj meghatározása jogsértő.
Az otthon 2009-ben már működött, ezért az intézményi térítési díjat a 2009. évi kiadások és a 2010. évi állami normatíva különbözeteként kell meghatározni, napi és havi tételben.
A szakmai program szerint a fenntartó az ellátottaktól személyi térítési díjat nem kér. A szakmai program, illetve az ellátottak számára adott értesítés tartalma szerint az ellátottaknak személyi térítési díjat nem kell fizetniük, látszólag ingyenesen veszik igénybe a szolgáltatást, ennek azonban ellentmond a korábbiakban már rögzített azon tény, hogy a mosásért térítési díjat kérnek. Ezen túlmenően a szakmai program nem rögzíti, hogy a fenntartó milyen indokok alapján döntött valamennyi ellátottra kiterjedően a térítésmentes szolgáltatásnyújtás mellett, ugyanis a dokumentum külön rögzíti, hogy az intézményben az részesül térítésmentes ellátásban, aki nem rendelkezik jövedelemmel. De ugyancsak a szakmai program szerint indokolt esetben a térítési díj megfizetésének mérséklése, illetve elengedése a fenntartóhoz benyújtott kérelem útján lehetséges, vagyis a fenntartó személyi térítési díj megállapításával kapcsolatos gyakorlata ellentétes a szakmai programmal. Az ingyenes szolgáltatásnyújtást továbbá nem támasztja alá az intézmény költségvetésének bevételi és kiadási oldala között jelentkező különbség, de az sem, hogy a fenntartó a rendelkezésére álló anyagi eszközökkel még elégséges vagy minimálisan elfogadható szintű szolgáltatásnyújtásra sem képes.
A Gyámhivatal hangsúlyozta, hogy a látszólagos ingyenes szolgáltatásnyújtást és emellett az egyéb jogcímen történő ellátotti befizetéseket (pl. mosás) haladéktalanul meg kell szüntetni. Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy az intézmény térítési díjának jogsértő megállapítása, valamint az a gyakorlat, hogy az otthon a népkonyhán történő étkeztetésért és a mosásért térítési díjat számol fel, a jogbiztonság követelményével és az ellátottak tulajdonhoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott.
A Hajléktalanok Átmeneti Otthona hatósági ellenőrzése során a kérés ellenére a fenntartó képviselője az ellenőrzésben nem vett részt.
A Gyámhivatal összegzése szerint a szakdolgozókra hatalmas teher hárul azáltal, hogy folyamatos intézményirányítás hiányában maguknak kell megoldani a naponta felmerülő problémákat, s ezen helyzetet csak tovább nehezíti, hogy a fenntartó nem gondoskodik sem a kulturált szolgáltatásnyújtásról, sem pedig a munkavégzés megfelelő feltételeiről.
Az intézmény ugyan rendelkezik a mindennapi működéshez szükséges belső dokumentumokkal, az elégtelen feltételek következtében azonban az intézmény nem tud saját belső dokumentumainak megfelelően működni. Tipikus példaként említhetők az intézményvezető tekintetében az SzMSz-ben és a szakmai programban megfogalmazott feladatok, amelyek napi szintű részvételt tennének szükségessé (intézményi jogviszony létesítése, az ellátottak közötti konfliktuskezelés stb.), ennek ellenére csak havi 20 órában jelképes intézményvezetői foglalkoztatással találkoztak a Gyámhivatal munkatársai. De ugyancsak nagyfokú ellentmondás tapasztalható az intézmény belső dokumentumaiban megfogalmazott, a családias, otthonos légkör kialakítására való törekvés, a hajléktalan emberek megsegítésének szándéka, valamint a fenntartó által szolgáltatásnyújtáshoz biztosított, még elégségesnek sem mondható feltételek között.
Az intézménynek helyet adó épület rendkívül rossz műszaki állapota, a megkopott berendezési és használati tárgyak látványa, a kulturált és egészséges életkörülmények hiánya következtében a Menedékváros Hajléktalanok Átmeneti Otthona szociális intézmény nem mint a rászoruló hajléktalan embereknek segítséget, otthont nyújtó intézményként funkcionál, hanem az intézmény jelenlegi feltételek közötti működése sokkal inkább az ott élő ellátottak kilátástalan helyzetét konzerválja.

B./ A Menedékváros Családok Átmeneti Otthona tekintetében
A Gyámhivatal tájékoztatása szerint az otthon működésével kapcsolatban több bejelentés is érkezett és a működési körülmények több szempontból is aggályosak voltak, emiatt a helyszíni vizsgálatra előzetes bejelentés nélkül került sor.
Az ellátás igénybevétele és a térítési díj
Bekerüléskor megfelelően tájékoztatják a családokat, az újonnan érkező családokkal megállapodást kötnek, melyben lefektetik a fizetendő személyi térítési díj összegét is.
A Gyámhivatal vizsgálta, hogy a térítési díjat a Gyvt. és a Tr. szabályai szerint állapítják-e meg, és vezetik-e a meghatározott nyilvántartásokat. Megállapításai szerint helytelen a térítési díj megállapításának gyakorlata, amennyiben azt a család összevont jövedelméből állapítják meg. A szükséges nyilvántartások vezetésével kapcsolatban hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a gondozási-nevelési tervek a családdal együttműködve készüljenek el, azt a szülők és a gyermekek is megismerhessék és aláírják.
A térítési díj jogsértő megállapítása a jogbiztonsággal és a lakók tulajdonjogával összefüggésben visszásságot okoz.
Tárgyi feltételek
Az intézmény épülete messze fekszik a város központjától, a gyerekek iskolába, óvodába járása busszal oldható meg, sokszor az intézmény gépjárműjével szállítják a gyerekeket az intézményekbe. Az otthon a volt szovjet laktanya négyszintes panelépületének első és második emeletén helyezkedik el, a harmadik és negyedik emeleten a Hajléktalanok Átmeneti Otthona található. Álláspontom szerint szerencsésebb lenne, ha a sok esetben egyedülálló kisgyermekes anyák és a gyakran szenvedélybetegséggel küzdő hajléktalan emberek elhelyezése, étkeztetése külön épületben lenne megoldható.
Az otthon 40 férőhelyen, 6 lakásban nyújt elhelyezést a rászorulóknak, a helyszíni vizsgálat idején 43 fő – ebből 28 gyermek – lakott az otthonban, amely túllépi a működési engedélyben, valamint a Gyvt. 51 § (2) bekezdésben engedélyezett maximális létszámot.
Az épület már említett beázása az otthonban is érzékelhető volt (vizesedés, penészesedés). 
A főzési lehetőség feltételei nem teljes körűen biztosítottak az intézményben, az NM rendelet előírásai szerint a szükséges eszközöket az otthonnak kellene biztosítania. Több lakótérben 4-5 család használ közösen egy kisméretű hűtőszekrényt, az önálló étkezés feltételei pedig szintén nem biztosítottak. Nincs lehetőség a romlandó élelmiszerek tárolására, így a családok kénytelenek a kb. 100 méterre található étkezőben étkezni.
Az NM rendelet 71. § (1) bekezdés b) pontja értelmében az otthonnak biztosítania kell a mosási lehetőséget. A rendelkezésre álló félautomata mosógépek darabszámukat tekintve, az intézmény kihasználtságához mérve kevésnek bizonyultak, az otthonban található egy automata mosógép is, melyet a családok igénybe vehetnek, ezért azonban fizetni kell. A vonatkozó jogszabályhely szerint a családok átmeneti otthona az ellátás keretében biztosítja a családok számára a mosási lehetőséget, így az intézmény a térítési díjon felül azért pénzt nem kérhet.
Az NM rendelet 70. § (3) bekezdése szerint az egyes családok elhelyezésére külön lakószobát kell biztosítani. A Gyámhivatal tapasztalatai szerint a többszobás lakásokban több család együttes elhelyezésére kerül sor. Bár igyekeznek megoldani, hogy a családok ne egymás lakrészén keresztül tudják megközelíteni saját szobájukat, a vizsgálat időpontjában volt olyan család, amely egy másik család szobáján keresztül közlekedett. Nem minden esetben biztosított a külön lakószoba, illetve a külön lakószobákban a személyenkénti külön fekhely.
A belső terek elhanyagoltak, tisztasági festésre minden bizonnyal meglehetősen régen került sor. A higiénés körülmények a kisgyermekes családok esetében is erősen kifogásolhatók voltak.
Megállapítható, hogy az otthon tárgyi feltételei, az elhelyezés körülményei nem felelnek meg a jogszabályi követelményeknek, mely összefüggésben az emberi méltósághoz való joggal a szociális biztonsághoz való jog tekintetében alkotmányos visszásságot okoznak.
Személyi feltételek
A Gyámhivatal ellenőrzése során azt tapasztalta, hogy a szakgondozóként/gondozóként foglalkoztatottak létszáma egy fővel kevesebb az NM rendelet 1. számú mellékletében előírtaknál. Jelentésében rögzítette, hogy három szakdolgozó nem rendelkezik a jogszabályban előírt szakképesítéssel. Egyebekben megállapította, hogy a munkajogi dokumentációt megfelelően vezetik.
Az otthon megbízási jogviszony és vállalkozási szerződés keretében, heti 5 órában foglalkoztat jogászt és pszichológiai tanácsadót.
Kigondozás
Az intézményvezető elmondása szerint nagyon kevés esetben eredményes a lakók kigondozása. Az ellátás ideje alatt segítséget nyújtanak a lakóknak a takarékoskodásban, de erre csak a gondozottak kifejezett kérése kerül sor. A családgondozók segítenek albérletet találni a családoknak, de csak pár hónapig tudnak maradni az albérletekben, mert megtakarított pénzük csak 1-2 havi lakhatást fedez. Kiköltözéskor az otthon bútorokkal és egyéb tárgyi adományokkal tudja az önálló életkezdést segíteni.
A Gyámhivatal összegzésében jelen esetben is megállapította, hogy az intézmény szakdolgozóira nagy teher hárul azáltal, hogy a fenntartó nem gondoskodik sem a kulturált szolgáltatásnyújtásról, sem a munkavégzés feltételeinek megteremtéséről. 
Az épület rendkívül rossz műszaki állapotban van, a lakások higiéniája, tisztasága erősen kifogásolható. A családok önálló életvezetésének kialakításához elengedhetetlen a főzési lehetőség biztosítása, továbbá az elhelyezés során figyelemmel kell lenni a családi élet integritására is. Az otthonnak biztosítani kell a megfelelő higiénés körülményeket abban az esetben is, ha a családok nem, vagy nehezen vehetők rá saját lakrészük takarítására, a bennlakó többi, illetőleg a lakásba következőleg beköltöző új család egészségének védelme érdekében is.
Az intézmény jelenlegi feltételek közötti működése az ott élő emberek kilátástalan helyzetét konzerválja.
A jogszerű működés megteremtése érdekében a Gyámhivatal az alábbi hiányosságok megszüntetésére, illetve intézkedések megtételére hívta fel a fenntartót és az intézményvezetőket:
– a Szervezeti és Működési Szabályzat, szakmai program, házirend módosítása, ezen dokumentumok fenntartó általi jóváhagyása,
– a megállapodás kiegészítése,
– a szakdolgozók szakképesítése megszerzése iránti intézkedések megtétele, képesítési előírások alóli felmentése a szakképesítés megszerzéséig tartó időszakra,
– tárgyi feltételek maradéktalan biztosítása,
– személyes ruházat tisztításának térítésmentes biztosítása,
– a hatályos jogszabályi rendelkezések teljes körű megismerése és gyakorlati alkalmazásának megvalósítása.

IV. Összegzés
Összegzésképpen megállapítható, hogy a panaszban foglaltak részben megalapozottak. A térítési díj megfizetésével kapcsolatos eljárás vonatkozásában a Gyámhivatal is jogsértő gyakorlatot tárt fel, hiszen mindkét intézmény csak külön térítés ellenében biztosítja a személyes ruházat tisztántartását, továbbá a Hajléktalanok Átmeneti Otthona vonatkozásában tévesen állapították meg az önköltségi és ezáltal az intézményi térítési díjat, a fenntartó azonban a hajléktalanok számára térítésmentesen nyújt szolgáltatást.
Részben megalapozott az étkeztetés tekintetében tett bejelentés. Az NM rendelet szerint a Családok Átmeneti Otthona esetében kizárólag a gyermek számára kell teljes körű ellátást nyújtani abban az esetben, ha a szülő semmilyen ellátást nem tud nyújtani a gyermeknek‚ a Hajléktalanok Átmeneti Otthona tekintetében pedig a szolgáltatásnyújtás nem terjed ki az étkeztetés biztosítására. Az intézményben élő gyermekek számára a fenntartó nyújtja a megfelelő étkeztetést, a hajléktalanok tekintetében pedig, harmadik szolgáltatásként népkonyhát üzemeltet, ahol mind a családok átmeneti otthona felnőtt igénybevevői, mind pedig a hajléktalan ellátottak hozzájutnak a napi egyszeri meleg ételhez. Ezen felül – térítés ellenében – reggelit és vacsorát igényelhetnek. Ez utóbbi szolgáltatás tekintetében azonban megállapítható volt, hogy a fenntartó kizárólag népkonyha üzemeltetésére rendelkezik Kiskunmajsa Város Jegyzőjétől működési engedéllyel, népkonyhai ellátásért pedig térítési díj nem állapítható meg a Szoctv. 115/A. § b) pontja értelmében. A vizsgálat azt is megállapította, hogy a fenntartó nem biztosítja a kulturált étkezéshez szükséges tárgyi és elhelyezési feltételeket.
A higiénés körülmények, a személyes tisztálkodás feltételeinek biztosítottsága tekintetében szintén a jogszabályi kívánalmak hiányát állapították meg. Nem megalapozott ugyanakkor a panasz azon része, amely rühes megbetegedésekre utal, ilyen problémák egyik intézményben sem voltak tapasztalhatók. Az ÁNTSZ a temetkezés tekintetében megállapította továbbá, hogy az jogszerűen történt. A tájékoztatás szerint a temetkezési helyen az elhunyt hamvai kerültek elhelyezésre. Kifogásolható, hogy az a gyerekek által is használt étterem és közösségi helyiség mellett, annak falszomszédságában található, közvetlen rálátással a fejfára. A gyermekjóléti alapellátás szolgáltatásaival azonos helyen történő temetkezést a Gyámhivatal nem tartja összeegyeztethetőnek.
A Gyámhivatal mindkét otthonnál kifogásolta azt, hogy a vizsgálat idején megkezdődött tetőszigetelési munkálatokról, azok balesetveszélyes voltáról semmilyen tájékoztatás nem volt megtalálható az intézmények faliújságján, a fenntartó oldaláról senki nem győződött meg a szolgáltatásnyújtás zavartalanságáról, arról, hogy az ellátottak testi épségének védelme érdekében a megtették-e a megfelelő intézkedéseket.
A kifogásolt szakmai munka tekintetében a vizsgálat nem tárt fel alkotmányos alapjoggal összefüggő visszásságot, a fenntartó által biztosított szerény körülmények ellenére az intézmények szakdolgozói a jogszabályok által előírt szolgáltatást nyújtják, hiányosságot a kigondozás tekintetében lehet megállapítani. A Kistérségi Szociális Intézmény Gyermekjóléti Szolgálata nyilatkozata szerint a Családok Átmeneti Otthonával rendszeresen tartja a kapcsolatot, az intézményben dolgozókkal az együttműködés zökkenőmentes.

V. Intézkedések
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni megelőzése érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Menedékváros Hajléktalanok Átmeneti Otthona és a Menedékváros Családok Átmeneti Otthona intézményvezetőit; az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján pedig az intézményt fenntartó Menedék Alapítványt, hogy a Dél-alföldi Regionális Államigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatalának ellenőrzése során feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében tegyék meg a szükséges intézkedéseket.

Budapest, 2010. november 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.