Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának

JELENTÉSE

az AJB-2449/2010. számú ügyben

2011. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának

Jelentése

Az AJB 2449/2010 ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása

A panaszos azt sérelmezve fordult hivatalomhoz, hogy a közúti gépjárművek, az egyes mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgépek üzemanyag- és kenőanyag-fogyasztásának igazolás nélkül elszámolható mértékéről szóló 60/1992. (IV. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) hátrányosan megkülönbözteti a Kormányrendelet 1. sz. mellékletében nem nevesített gépjárművek üzembentartóit az adózók között. Álláspontja szerint az ilyen járművek üzembentartóinak nincs lehetősége a típusra irányadó alapnorma elszámolásra, hanem vagy a hengerűrtartalom alapján meghatározott alapnorma alapján, vagy – az egyébként komoly adminisztrációs teherrel járó – tételes, számlákkal alátámasztott módon számolhatja csak el költségeit. Mivel a panasz alapján felmerült az alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja, az ügyben vizsgálatot indítottam
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében a kormányzattól kért tájékoztatást, a közlekedésért felelős miniszter adta meg.

A megállapított tényállás

A gépjárművek fogyasztási normáit a közúti gépjárművek, az egyes mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgépek üzemanyag- és kenőanyag-fogyasztásának igazolás nélkül elszámolható mértékéről szóló 60/1992. (IV.1) Korm. rendelet és annak 1. valamint 1/a melléklete szabályozza. E jogszabályi rendelkezések meghatározzák, hogy mennyi üzemanyagot lehet igazolás nélkül elszámolni az adott gépjármű után. A szabályozás körébe tartozó gépjárművek, és ezáltal az érintett állampolgárok száma milliós nagyságrendű.
A szabályozás pozitívuma, hogy a normák alapján történő elszámolás esetén további, bonyolult adminisztrációra nincs szükség. Ugyanakkor az adózók választhatják a számlák szerinti (bonyolult és drága) elszámolást, amely szabályszerűségét az adóellenőrzés során az adóhatóság vitathatja is.
A Kormányrendelet a norma szerinti elszámolás keretében kétféle elszámolási lehetőséget kínál: az adózó vagy a hengerűrtartalomnak megfelelő átalányfogyasztást, vagy az adott gépjármű típusának megfelelőt választhatja. E szabályozási mód szintén adózóbarátnak tekinthető, hiszen az azonos hengerűrtartalmú motorral, de különböző kocsiszekrénnyel szerelt, különböző súlyú gépkocsi fogyasztása jelentősen eltér egymástól. Ennek figyelembe vétele a szabályozás eredeti változatában sikerült is, biztosítva az átlagtól jelentősen eltérő fogyasztású gépkocsi átlagostól eltérő kezelését.
Problémát jelent azonban, hogy az adott gépjármű típusa szerinti elszámolás ma már nem igazán alkalmazható, mivel 1999 óta a jogalkotó a Kormányrendelet mellékleteit nem frissítette, és nem határozta meg az egyes újabb típusok fogyasztási normáit sem. A régebbi típusok tulajdonosai tehát választhatják e típus szerinti üzemanyag elszámolást, az újabb típusok tulajdonosai azonban nem. (Ma már ZIL és Robur teherautó, Barkas kisbusz, stb. nem sok fut az utakon.) Az újabb, a mellékletben nem szereplő típusok esetén a Korm. rendelet 2. § (2) bekezdése szerint az alapnorma értékét a gyártó adatai vagy az üzemanyag-fogyasztás mérése alapján műszaki szakértő állapíthatja meg. 
E vizsgálat azonban több tízezer forintba kerül gépjárművenként, mivel a szakvélemény a típusra nem alkalmazható, csak a bevizsgált gépkocsira. 

A miniszter válaszában arról tájékoztatott, hogy a Kormányrendelet 1997-ben történt módosítása alkalmával (a 92/1997. (VI. 4.) Korm. rendelet által) született döntés arról, hogy a Magyar Köztársaság területén kereskedelmi forgalomba kerülő járműtípusok (változatok, kivitelek) számának intenzív növekedése miatt az egyes járműtípusok alapnormáinak meghatározása ne kormányrendeleti szinten történjen meg, hanem csupán az alapnorma képzés módszerét határozza meg a szabályozás, lehetővé téve a konkrét típusokra vonatkozó alapnormák üzembentartó vagy szakértő általi meghatározását. 
Az 1997. év óta hatályos rendelkezések ezért nem kizárólag a Kormányrendelet 1. mellékletében felsorolt normák alkalmazását engedik meg, hanem energetikai, mérnöki számításokra alapozottan – kizárólag haszongépjárművek esetén – az 1/A. mellékletben meghatározott számítási módszerek alkalmazását is lehetővé teszik. A miniszter szerint „az évente több tízezerre tehető közúti járműtípus esetében aránytalan ráfordítást jelentene a hatóság által történő alapnorma megállapítás, míg a számítási képletek alkalmazási lehetősége jelentősen egyszerűsíti az alapnorma képzést.” 
A Kormányrendelet 2. §-a az üzemanyag-fogyasztási norma meghatározásakor alternatív lehetőségeket tartalmaz, amelyek között a szakértő igénybevétele csupán azokra a járműtípusokra vonatkozóan előírt feltétel, amelyek nem szerepelnek az 1. mellékletben és az 1/A. melléklet szerinti sem határozható meg számítással az üzemanyag-fogyasztási normaérték. A szakértő igénybevételének kötelezettsége így csupán azokra az esetekre korlátozódik, amelyek kívül esnek e körön (p1. a 2500 kg alatti tehergépkocsik). 
Szakértő igénybevételével nem járó további egyszerűsítést vezetett be a Kormányrendelet azzal, hogy a személygépkocsik esetében „alapnorma-átalány” alkalmazását teszi lehetővé. A Kormányrendelet alkalmazása során ezért évente csupán néhány száz esetben válik szükségessé a szakértő bevonása az üzemanyag-fogyasztási norma megállapításába. Az e feladattal megbízható szakértők széles köre, valamint a részükre alkalmazni rendelt számításos eljárás lehetősége az ilyen kivételes esetekben is viszonylag alacsony költséggel, rövid időn belül megoldhatóvá teszi az üzembentartó számára a norma meghatározását. A miniszter válaszában nem tért ki ennek költségére.
A miniszter arról is tájékoztatott, hogy az elmúlt évek járműtechnikai fejlődése az újabb gépjárműtípusok esetében alacsonyabb üzemanyag felhasználást (is) eredményezett, így a motorikus hatásfok javulása a meghatározott szállítási teljesítmény létrehozásához ténylegesen szükséges üzemanyag mennyiség csökkenéséhez vezetett. A korábbi energetikai elemzések szakértői felülvizsgálatát végeztették el 2009. évben, amelynek eredményére alapozottan vált lehetővé és szükségessé a Kormányrendeletben meghatározott normaértékek korrekciója. A járműállomány korszerűsödésével összefüggően, a járművek csökkenő tényleges üzemanyag felhasználására figyelemmel került sor 2010. Január 1-jével a Kormányrendelet 4. §-ában felsorolt Üzemanyag-fogyasztási alapnorma-átalány értékek 5 %-os csökkentésére.

Érintett alapvető jogok

•	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, tisztességes eljárás (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”), 
•	a hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”)

A vizsgálat megállapításai

I.

1.	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A panaszos által sérelmezett helyzet az adóigazgatási eljárásban nem vitatható, illetve nem orvosolható, ezért megállapítottam, hogy a panaszos számára a jogorvoslati lehetőség nem volt biztosítva.
A vizsgálattal érintett elszámolások ellenőrzésére a Nemzeti Adó- és Vámhivatal jogosult, amely az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így tevékenysége vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II.

1.	Az egyenlő bánásmód követelménye a kötelezettektől azt kívánja meg, hogy tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságaik alapján egyes személyek vagy személyek egyes csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez. Alapvetően tehát az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon negatív kötelezettséget jelent: a kötelezettek nem sérthetik meg mások egyenlő emberi méltóságát. Jogosulti oldalon ugyanakkor ez azt eredményezi, hogy mindenkinek jogosultságként kikényszeríthető igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Ezért vizsgálatom arra terjedt ki, hogy a közúti gépjárművek, az egyes mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgépek üzemanyag- és kenőanyag-fogyasztásának elszámolása során megfigyelhető jelentős eltérések alkalmasak-e arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben visszásságot okozzanak. Ennek során előbb a közvetlen hátrányos megkülönböztetés, majd pedig a közvetett diszkrimináció egyes elméleti és gyakorlati kérdéseit tekintettem át. Ki kell emelnem, hogy sem a közvetlen, sem pedig a közvetett diszkrimináció nem „célzatos” magatartás (nem szükséges, hogy az intézkedést hozó szervet a megkülönböztetés szándéka vezesse), hanem elsősorban ténykérdés.
Álláspontom szerint valamennyi adózó, aki (amely) közúti gépjármű, mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgép üzemanyag- és kenőanyag-költségét el kívánja számolni, összehasonlítható helyzetben van, vagyis homogén csoportot alkot.
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 9. §-a szerint közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz. A közvetett hátrányos megkülönböztetés lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul (vagyis valamennyi adózó elszámolhatja költségeit alapnorma alapján), mégis, egyes védett tulajdonságokkal – jelen esetben az „egyéb helyzet”-ként értékelhető üzembentartott gépjármű nem szerepel a Kormányrendelet 1. sz. mellékletében – rendelkező személyeket lényegesen nagyobb számban érint. Ebben az esetben a követelmény megsértése alóli mentesüléshez az adott rendelkezésnek a védett tulajdonsággal rendelkező személyek tekintetében is ki kell állnia az ésszerűségi tesztet.
Vizsgálatom során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét – amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági- és az indokolhatósági próbából áll – végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról pedig csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése rögzíti, hogy „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”. Az Alkotmány idézett rendelkezése – amint azt az Alkotmánybíróság 30/1997. (IV. 29.) AB határozatában is kifejtette – a jogegyenlőség követelményét rögzíti, ami azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában – szűken értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.
Megjegyzendő, hogy a Kormányrendelet az érintett adózók számára az „alapnorma-általány” mellett – attól lényegesen különböző eredményre vezető kétféle módon megállapított alapnorma szerinti elszámolást ismer. Egyrészt az 1. sz. mellékletben meghatározott tételes, jármű típusa szerint meghatározott alapnormát, másrészt a 2. mellékletben meghatározott számított alapnormát. Nincs azonban sem számított alapnormája, sem tételes alapnormája egyes gépjárműveknek, így a 2500 kg alatti összsúlyú tehergépkocsiknak, amelyekre az alapnormát szakértő állapítja meg.
Vizsgálatom során az összehasonlítható helyzetben lévő adózókra vonatkozó lényegesen eltérő szabályozását alátámasztó, ún. ésszerű indokot nem tártam fel.
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy a Kormányrendelet alkalmazása sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmának alkotmányos elvét. 

2.	A magyar hatóságok jelenleg valamennyi Magyarországon típusbizonyítvánnyal rendelkező jármű szabványos, azonos módszertan alapján mért fogyasztási adatait ismerik. Az Európai Parlament és a Tanács a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló 2007/46/EK Irányelve (a továbbiakban: „keretirányelv”) – hasonlóan a Tanács korábbi, a gépjárművek és pótkocsijaik típusjóváhagyására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló 1970. február 6-i 70/156/EGK Irányelvéhez – az EK-típusjóváhagyásban rögzített adatként jelöli meg az adott gépjármű tüzelőanyag-fogyasztását. Mindebből az is következik, hogy – mivel hatósági alapnorma megállapításra ezért nincs külön szükség – nem fogadható el a miniszter azon álláspontja, miszerint „az évente több tízezerre tehető közúti járműtípus esetében aránytalan ráfordítást jelentene a hatóság által történő alapnorma megállapítás, míg a számítási képletek alkalmazási lehetősége jelentősen egyszerűsíti az alapnorma képzést.” 
Az új személygépkocsik üzemanyag-gazdaságossági és szén-dioxid-kibocsátási adatainak közzétételéről szóló 12/2002. (III. 14.) GM-KöViM-KöM együttes rendelet – a Kormányrendelet által érintett járműveknél szűkebb körben – 1. § k) pontja határozza meg a hivatalos üzemanyag-fogyasztás fogalmát. Eszerint „a közlekedési hatóság által a típusjóváhagyás során megállapított, a megfelelőségi nyilatkozatban feltüntetett üzemanyag-fogyasztás. Ha több típusváltozatot vagy kivitelt egy csoportba sorolnak, annak a csoportnak az üzemanyag-fogyasztását a csoporton belüli legmagasabb hivatalos üzemanyag-fogyasztású típusváltozat vagy kivitel alapján kell megadni.” Az együttes rendelet 5. §-a értelmében a közlekedési hatóság kiadvány formájában legalább évente egyszer – az interneten is, szabadon letölthető formában – közzéteszi az új személygépkocsik hivatalos üzemanyag-fogyasztási és CO2-kibocsátási adatait tartalmazó – a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 28. §-ának (3) bekezdése szerint megállapított – ismertetőt. Az ismertető adattartalmát a közlekedési hatóság minden páratlan hónap 5. napjáig kiegészíti a megjelenő új típusokkal.
A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. §-a – lényegében a jogalkotásról szóló korábbi, 1987. évi IX. törvény rendelkezéseivel megegyezően – szerint az azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. 
A fentiek alapján megállapítható, hogy a gépjárművek hivatalos üzemanyag-fogyasztására, és az ezzel hasonló alapnormára vonatkozó szabályok párhuzamosak, és indokolatlanul többszintűek. Mindezek alapján megállapítottam, hogy a kialakult helyzet alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon.

3.	Utalni szeretnék arra is, hogy a hatályos szabályozás végrehajtása úgy az adózóknak, mind pedig az adóhatóságnak jelentős adminisztrációs (többlet)teherrel – így pluszköltséggel is – jár, egyúttal állandósítja az adóigazgatási eljárások elhúzódásának veszélyét is. Különösen sajnálatos ez azért is, mert a rendelkezésre álló hivatalos fogyasztási adatok alapján ennek ismert oka nincs.

Intézkedésem:

A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzésük érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján felkérem a nemzeti fejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze a közúti gépjárművek, az egyes mezőgazdasági, erdészeti és halászati erőgépek üzemanyag- és kenőanyag-fogyasztásának igazolás nélkül elszámolható mértékéről szóló 60/1992. (IV. 1.) Korm. rendelet módosítását annak érdekében, hogy az alapnormaként a típusbizonyítványban megjelölt tüzelőanyag-fogyasztást határozza meg.

Budapest, 2011. július

Prof. Dr. Szabó Máté